走向嚴(yán)格規(guī)范公正文明的改革

文

我國交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法從2002年開始試點(diǎn)，歷時18載，迄今已得到全面推行?；仡櫄v史，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，展望未來，將有助于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法更快更好的走向嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明。

改革歷程

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革大體可以劃分為三個階段。

先行先試階段

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號）是最早提出交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的規(guī)范性文件。依據(jù)該文件，中央編辦決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1至2個具備條件的市（地）、縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。改革的主要內(nèi)容包括：一是調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，交通運(yùn)輸管理實(shí)行綜合行政執(zhí)法，一個政府部門下設(shè)的多個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，原則上歸并為一個機(jī)構(gòu)。按有關(guān)規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)成立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有行政執(zhí)法主體資格。

二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府部門職能，實(shí)現(xiàn)“兩個相對分開”，改變政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制，將制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能相對分開。改變行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)既管查處又管檢驗(yàn)的體制，將監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對分開。同時，將承擔(dān)技術(shù)檢測、檢驗(yàn)、檢疫職能的單位逐步與政府部門脫鉤，不再承擔(dān)行政執(zhí)法任務(wù)，其職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣?，依法?dú)立地為政府部門、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位提供客觀公正的技術(shù)檢測、檢驗(yàn)、檢疫服務(wù)。

三是要改變多層執(zhí)法的狀況，按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實(shí)行屬地管理。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要在城市和區(qū)、縣設(shè)置。省、自治區(qū)政府各部門不再單獨(dú)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；設(shè)區(qū)的市設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和不同行政執(zhí)法領(lǐng)域，適當(dāng)選擇以市為主或以區(qū)為主的模式。據(jù)此，重慶市、廣東省陸續(xù)開展了交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革。2014年《交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)全面深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)方案的通知》（交政研〔2014〕234號）批準(zhǔn)河南省、福建省、廣西桂林市開展交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)。“兩省一市”的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革方案由當(dāng)?shù)鼐庌k等部門制定。

擴(kuò)大試點(diǎn)階段

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法作為現(xiàn)階段交通運(yùn)輸管理工作過程中極為重要的組成部分，其在保證交通運(yùn)輸從業(yè)人員及人民群眾切身利益方面發(fā)揮著非常積極的作用。

2015年《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的建議》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號）要求在22個省、自治區(qū)、直轄市的138個城市開展交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)。改革的主要內(nèi)容：一是探索行政執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)改革整合的有效方式；二是探索理順綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門的關(guān)系；三是創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機(jī)制；四是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。這次改革的覆蓋范圍更廣。

全面推廣階段

2017年《中央編辦 交通運(yùn)輸部關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號）印發(fā)，要求廣東省、江蘇省、安徽省、寧夏回族自治區(qū)開展交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革。改革內(nèi)容之一是要求開展交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革。2018年《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕63號）印發(fā)，要求實(shí)施交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革。主要內(nèi)容包括十個方面：全面梳理、規(guī)范和精簡執(zhí)法事項(xiàng)；整合職責(zé)和隊(duì)伍；明確層級職責(zé)；下移執(zhí)法重心；加強(qiáng)執(zhí)法保障；嚴(yán)格隊(duì)伍管理；規(guī)范執(zhí)法行為；健全協(xié)作機(jī)制；強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)；加強(qiáng)黨建工作。其中，核心內(nèi)容是將交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等執(zhí)法門類的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能進(jìn)行整合，組建交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以交通運(yùn)輸部門名義實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。

總結(jié)歷史，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)歷時長、范圍廣，為最終改革方案的制定積累了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

改革成效

交通綜合行政執(zhí)法是對現(xiàn)行交通行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新

在改革落地的過程中，有關(guān)部門不斷優(yōu)化人員配置，將一些專業(yè)性強(qiáng)的現(xiàn)代化人才吸引到執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中，同時做好相應(yīng)的培訓(xùn)工作，以此來建立一個高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革，取得了一些成效，許多“老大難”問題得以解決，有的成果甚至是歷史性突破。

實(shí)現(xiàn)了一個部門對外執(zhí)法只有一個名義

改革之前，在以交通運(yùn)輸主管部門名義開展的交通建設(shè)執(zhí)法、收費(fèi)公路執(zhí)法等之外，交通運(yùn)輸系統(tǒng)還存在公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理7支有獨(dú)立執(zhí)法名義的隊(duì)伍，導(dǎo)致在一個行業(yè)內(nèi)行政執(zhí)法主體林立，社會形象不好，執(zhí)法效能不高，交叉執(zhí)法嚴(yán)重。這次改革將交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等執(zhí)法門類進(jìn)行整合，組建交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以交通運(yùn)輸部門名義實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了交通運(yùn)輸主管部門只有一個名義對外執(zhí)法。

全國交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的職責(zé)相對統(tǒng)一

改革之前，公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理行政執(zhí)法隊(duì)伍基本屬于公路管理機(jī)構(gòu)、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、航道管理機(jī)構(gòu)、港口管理機(jī)構(gòu)、地方海事機(jī)構(gòu)、工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的組成部分，其行使的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查職責(zé)與所屬管理機(jī)構(gòu)的行政許可、公共服務(wù)職責(zé)長期同在一個機(jī)構(gòu)內(nèi)，造成公眾對行政許可和監(jiān)督檢查是“左手發(fā)證、右手檢查”的質(zhì)疑，導(dǎo)致行政執(zhí)法與行政管理不分、行政執(zhí)法與事業(yè)服務(wù)不分，公眾難以分清哪些是事業(yè)性的公共服務(wù)，哪些是行政執(zhí)法類的公共服務(wù)。這次改革將交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)公路路政道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能進(jìn)行整合，因此交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的對外職責(zé)主要為這三項(xiàng)，全國交通運(yùn)輸主管部門的對外行政執(zhí)法職責(zé)有了相對統(tǒng)一的框架。國家統(tǒng)一的《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》正在匯總，相信發(fā)布后全國統(tǒng)一交通運(yùn)輸執(zhí)法事項(xiàng)可以基本實(shí)現(xiàn)。

減少了交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法層級

改革之前，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的層級在地方至少分為省、市、縣三級，個別地方通過地方法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法層級。在這次改革中：第一，部分省、自治區(qū)交通運(yùn)輸部門宣布不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，并對已設(shè)立的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了整合，省級主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，法律法規(guī)規(guī)定省級承擔(dān)的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法職責(zé)，由省級交通運(yùn)輸部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第二，設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只保留一個執(zhí)法層級，市級設(shè)置交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)級不再承擔(dān)相關(guān)執(zhí)法責(zé)任；區(qū)級設(shè)置交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，市級主要強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，不再設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍?？h(市、區(qū)、旗)一般實(shí)行“局隊(duì)合一”體制。因此交通運(yùn)輸行業(yè)在設(shè)區(qū)的市和區(qū)之間減少了一個行政執(zhí)法層級，部分省級也減少了一個行政執(zhí)法層級。

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法保障有了國家層級的政策依據(jù)

改革之前，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)、服裝和標(biāo)志、執(zhí)法執(zhí)勤用車（船艇）配備保障等，解決渠道多數(shù)來源于交通運(yùn)輸規(guī)費(fèi)改革后的轉(zhuǎn)移支付，保障依據(jù)層級不高、內(nèi)容不明確?！蛾P(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕63號）直接規(guī)定了以下幾方面的保障：第一，財(cái)政保障。要求地方黨委和政府要根據(jù)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，將交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入同級財(cái)政預(yù)算；第二，裝備保障。有關(guān)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志、執(zhí)法執(zhí)勤用車(船艇)配備，將由中央統(tǒng)一規(guī)定；第三，科技保障。要求加快執(zhí)法信息化建設(shè)，大力推進(jìn)非現(xiàn)場執(zhí)法和信息化移動執(zhí)法；第四，職業(yè)保障。要求加強(qiáng)執(zhí)法人員職業(yè)保障，依法參加社會保險、落實(shí)撫恤等政策。

需要完善的問題

誠然，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革取得了一些成效，但目前還存在一些需要繼續(xù)完善的問題。

改革進(jìn)展速度較慢。目前依然有許多地方特別是縣級尚未出臺交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革方案，有的是已經(jīng)出臺方案但尚未實(shí)施到位。

改革方案存在差異性。由于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革是地方事權(quán)，且由編制部門主導(dǎo)，行業(yè)主管部門配合執(zhí)行。因此各地的改革方案在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了較大差異性，例如按照改革政策，第一，有些省級設(shè)置了垂直的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，有些未設(shè)置，這兩種方案都是允許的。第二，有些地方將交通運(yùn)輸?shù)男姓?zhí)法綜合到地方人民政府綜合行政執(zhí)法局，有些地方則要求將交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的部分職責(zé)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，這些改革方案也是允許的。第三，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法人員身份，有些地方是公務(wù)員，有些地方是參公，有些地方是事業(yè)身份，這是由于改革方案允許編制保持現(xiàn)狀所致。上述差異的出現(xiàn)，雖然具有合規(guī)性，但從交通運(yùn)輸行業(yè)全局看，出現(xiàn)了不統(tǒng)一，有些方案還需要與交通運(yùn)輸?shù)娜粘９芾磉M(jìn)行磨合。

聯(lián)合執(zhí)法具有臨時性，綜合執(zhí)法是長效的制度性安排。

交通運(yùn)輸行政執(zhí)法的協(xié)作機(jī)制尚未形成權(quán)威性、規(guī)范性文件。改革之前，某一個行政執(zhí)法門類的行政許可、行政許可后檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制，由一個交通運(yùn)輸?shù)墓芾頇C(jī)構(gòu)行使，因此其協(xié)作是一個機(jī)構(gòu)的內(nèi)部事務(wù)，發(fā)生矛盾相對比較容易處理。改革之后，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法雖然以交通運(yùn)輸主管部門名義對外執(zhí)法，但允許其作為一個隊(duì)伍存在，這必然會產(chǎn)生交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍與交通運(yùn)輸主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)邊界劃分。因此亟需建立健全全國相對統(tǒng)一且權(quán)威的對內(nèi)對外溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)席會議制度、案件移送制度、聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。

相關(guān)建議

目前交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革方案已成為交通運(yùn)輸行業(yè)關(guān)注的熱點(diǎn)。而對于社會公眾而言，更關(guān)注的是改革后的“療效”，為此筆者提出以下三項(xiàng)建議。

明確交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)目標(biāo)

關(guān)于交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)目標(biāo)，曾有過不同版本的提法。經(jīng)過多年的探討和實(shí)踐，《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕63號）對此正式予以明確，即建設(shè)一支政治堅(jiān)定、素質(zhì)過硬、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔高效的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。這一目標(biāo)，目前尚未被各地交通運(yùn)輸主管部門予以重視，有的地方在改革實(shí)施中尚未將其作為交通運(yùn)輸執(zhí)法人員的必修知識，有的地方形式上已完成改革，也有建設(shè)目標(biāo)，但沒有進(jìn)行宣傳，也有的地方改革方案中甚至沒有建設(shè)目標(biāo)。建議各地交通運(yùn)輸主管部門加以改進(jìn)，用各種方式旗幟鮮明地彰顯這一目標(biāo)。

明確嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重點(diǎn)

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求，同時明確了這一要求的重點(diǎn)，包括完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度；明確行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等執(zhí)法行為具體操作流程；嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平；全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。上述重點(diǎn)任務(wù)不僅是黨中央的要求，同時還是交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的短板。如果說在組建交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍階段，涉及執(zhí)法人員“人”的去向是難題，那么組建后更難的是按照“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求長期堅(jiān)持。這需要的是“韌功夫”，需要配套的隊(duì)伍管理、規(guī)范的執(zhí)法責(zé)任制、健全的協(xié)作機(jī)制、強(qiáng)硬的作風(fēng)建設(shè)及強(qiáng)有力的黨建工作制度。

明確“宣誓工程”“亮劍工程”及“利劍工程”

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建后，應(yīng)當(dāng)要求交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法人員舉行一些必要的宣誓活動，宣誓做一名“政治堅(jiān)定、素質(zhì)過硬、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔高效的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法人員”，宣誓“忠誠于黨、忠誠于國、忠于法律、忠于事實(shí)，熱愛人民、熱愛交通”。目前一些地方采取的行政執(zhí)法崗位“平移法”缺乏儀式感和震撼力，把這次改革成果平淡化了。此外，應(yīng)當(dāng)在隊(duì)伍組建后的初期開展系列“亮劍行動”，用果敢的行動展示交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的新形象。特別是應(yīng)當(dāng)在查處非法營運(yùn)、超限超載、路域環(huán)境、市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域，開展長效治理的“利劍行動”，保持對交通運(yùn)輸違法行為的高壓打擊態(tài)勢，護(hù)航交通強(qiáng)國的建設(shè)。