淺談?wù)型斗▽ξ铱h移民工程的作用

劉蘭英

（重慶市開縣招標(biāo)投標(biāo)辦公室 重慶開縣 405400）

一直以來，建設(shè)工程招投標(biāo)工作作為建設(shè)行政管理的熱點和難點問題，倍受領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注。在我國，招投標(biāo)活動起步晚、起點低，如何運用《招投標(biāo)法》從源頭上杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，如何充分體現(xiàn)“公開、公平、公正”和誠實信用的原則，如何運用《招投標(biāo)法》保障招投標(biāo)各方主體的合法權(quán)益，長期以來都是我們思索和探討的課題，經(jīng)過20余年不斷努力，我國招投標(biāo)活動逐步走向市場化、規(guī)范化、理性化的有序格局，并逐漸與國際接軌。我縣的招投標(biāo)工作始于1994年底，我縣近十年的移民工程在市建委、縣委、縣政府及社會各界的大力支持下逐步走入健康、有序的發(fā)展軌道。

1 我縣招投標(biāo)工作的現(xiàn)狀

開縣位于重慶市東北部，地處大巴山南麓、長江三峽水庫小江支流回水末端。東接巫溪、云陽，南依萬州，西鄰四川開江、宣漢，北連城口。距萬州77km（萬開高速公路建成后為40km），距重慶市330km（經(jīng)萬開高速公路為280km）。于東漢建安21年建縣，已有近1800年的悠久歷史，其間設(shè)州760年。由于建設(shè)三峽工，古老的開縣成為三峽庫區(qū)的重點淹沒縣，具有淹沒面積大、淹沒區(qū)人口多、淹沒時間集中，農(nóng)村移民安置容量小等顯著特點。全縣淹沒區(qū)面積58km2。移民遷建給開縣帶來了千載難逢的發(fā)展機遇和強勁動力，也帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。特別是開縣作為三、四期移民工作重點縣，工作任務(wù)繁重而艱巨，在深記得總結(jié)過去新城建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)、充分吸納庫區(qū)兄弟區(qū)縣成功做法的基礎(chǔ)上，努力把開縣新縣城打造成為具有“山水園林風(fēng)格，帥鄉(xiāng)文化品位，濱湖城市風(fēng)貌”的“重慶一流縣城。近十年來我縣移民項目多，如何運用《招投標(biāo)法》認(rèn)真履行招投標(biāo)監(jiān)督管理職能，在保證工程質(zhì)量的前提下，進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)行為，防止圍標(biāo)、串標(biāo)行為的發(fā)生，又快又好地建設(shè)新城，在克服移民資金嚴(yán)重不足和節(jié)約移民資金的情況下，搞好建設(shè)工程的招投標(biāo)工作是一項嚴(yán)峻的任務(wù)。我縣靈活運用《招投標(biāo)法》，切實改進(jìn)工作方法，不斷規(guī)范招投標(biāo)行為，招投標(biāo)市場已逐步進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展的軌道。按《國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》國辦發(fā)[2000]34號規(guī)定，我委具體負(fù)責(zé)各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管理、設(shè)備的安裝項目和市政工程項目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督管理工作。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，按照業(yè)主負(fù)責(zé)制的原則，整個招投標(biāo)活動由業(yè)主組織，建委招標(biāo)辦主要從項目報建、招標(biāo)方式、招標(biāo)人資格審查、投標(biāo)企業(yè)選擇方式、招標(biāo)文件、評標(biāo)專家抽取、評標(biāo)定標(biāo)活動、中標(biāo)結(jié)果公示、招投標(biāo)情況報告等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督備案管理，嚴(yán)格依照法定程序辦事，認(rèn)真履行行政監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管到位不越位。

2 靈活運用《招投標(biāo)法》，加強移民資金投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的招投標(biāo)監(jiān)督管理

根據(jù)縣委、縣府加快新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的要求，為了使移民資金有效利用，我們根據(jù)新城中吉、安康、平橋三大片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目的實際情況，靈活運用《招投標(biāo)法》并不斷改進(jìn)招標(biāo)方式。

2.1 新城中吉片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善工程

新城中吉片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善工程，屬建成小區(qū)的配套完善工程，技術(shù)含量不高，工程量相對較小，時間緊，任務(wù)重，為力求節(jié)約移民資金，采用了“報價上限，無標(biāo)底招標(biāo)、有標(biāo)底評標(biāo)”的辦法。即由業(yè)主限定報價上限，投標(biāo)企業(yè)在不超過報價上限范圍內(nèi)自主報價，在所有投標(biāo)報價中去掉一個最高價和一個最底價后，進(jìn)行算術(shù)平均，所得平均值即為評標(biāo)標(biāo)底，所有投標(biāo)報價中低于并最接近評標(biāo)標(biāo)底的投標(biāo)企業(yè)中標(biāo)。后來，縣紀(jì)委監(jiān)察局對這種辦法進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，認(rèn)為業(yè)主只規(guī)定了上限，未體現(xiàn)“合理低標(biāo)”中標(biāo)的精神，因此，后來就調(diào)整為“報價上、下限，無標(biāo)底招標(biāo)、有標(biāo)底評標(biāo)，合理低價中標(biāo)”的辦法，即所有有效報價的投標(biāo)企業(yè)中，報價低于并最接近平均值的為中標(biāo)單位。這種辦法被縣紀(jì)委通報表揚，取得了良好的社會信譽，贏得了社會各界及投標(biāo)企業(yè)的好評。

2.2 新城安康、平橋片區(qū)場平工程

積極探索改進(jìn)新城場平工程的施工招標(biāo)方式，近年在安康、平橋片區(qū)場平工程項目中主要經(jīng)歷了以下幾個階段：

第一階段是低價中標(biāo)法。凡經(jīng)資格預(yù)審合格的縣內(nèi)外企業(yè)均可報名參加投標(biāo)，投標(biāo)企業(yè)自主報價，報價最低者中標(biāo)。這種招標(biāo)辦法雖然節(jié)約了大量移民資金，但是有的投標(biāo)單位為了中標(biāo)，報價明顯低于企業(yè)成本價，這就給工程施工進(jìn)度、質(zhì)量和結(jié)算帶來難度，從而延誤了工期，阻礙了移民搬遷的步伐，同時也造成了施工企業(yè)大量拖欠民工工資的結(jié)果，影響了社會穩(wěn)定。

第二階段是報價上、下限，合理低價中標(biāo)法的辦法。為了避免低價中標(biāo)的弊端，采取了業(yè)主控制上、下限的招標(biāo)辦法，即投標(biāo)企業(yè)必須在業(yè)主的控制價范圍內(nèi)進(jìn)行報價，如報價超過上限或低于下限都視為廢標(biāo)，所有有效報價范圍內(nèi)的投標(biāo)企業(yè)參與評標(biāo)，報價低于并最接近平均值的為中標(biāo)單位。這種方式避免了低于成本價中標(biāo)，但是由于限定了只有爆破資質(zhì)的企業(yè)才能參加投標(biāo)，而全市具有爆破資質(zhì)的施工企業(yè)只有十幾家，這就給投標(biāo)企業(yè)提供了圍標(biāo)的機會，造成了哄抬標(biāo)價的后果，也違背了招投標(biāo)的公開、公平、公正的原則。

第三階段是組成聯(lián)合體投標(biāo)的辦法。即不但有爆破資質(zhì)的企業(yè)可以投標(biāo)，同時允許具有土石方工程二級以上（含二級）資質(zhì)的企業(yè)、市政公用工程總承包二級以上（含二級）資質(zhì)的企業(yè)、房屋建筑工程總承包二級以上（含二級）資質(zhì)的企業(yè)中無爆破與拆除資質(zhì)的企業(yè)與取得爆破合格證的企業(yè)聯(lián)合后，可以參加投標(biāo)。業(yè)主只控制上限值，凡符合資質(zhì)要求的縣內(nèi)外企業(yè)均可報名，投標(biāo)企業(yè)自主報價參加投標(biāo)，評委根據(jù)現(xiàn)場踏勘情況評定合理的綜合單價，所有有效報價中低于并最接近評委的合理綜合單價的企業(yè)中標(biāo)。這種辦法擴大了潛在投標(biāo)人的范圍，體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，但與資質(zhì)管理規(guī)定有一定沖突。評委的確定辦法是，開標(biāo)前1h，在縣紀(jì)委、縣監(jiān)察局、縣檢察院的監(jiān)督下，所有縣級專家?guī)斓娜藛T均集中在建設(shè)工程交易中心，由業(yè)主當(dāng)場隨機抽取。抽取的人員現(xiàn)場上繳所有通訊工具，前往現(xiàn)場踏勘后，進(jìn)入評標(biāo)室評標(biāo)。為了充分體現(xiàn)公開、公平、公正和誠實信用的原則，對于投資額較大，投標(biāo)企業(yè)偏多的項目，也采用了聘用縣外專家擔(dān)任評委的辦法，有效杜絕了評委評人情標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生，出杜絕了低于成本價和投標(biāo)企業(yè)圍標(biāo)而中標(biāo)的可能。參與投標(biāo)和評標(biāo)的企業(yè)每次在百數(shù)家左右。

2.3 新城安康、平橋片區(qū)道路、橋梁、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施工程

由于新城的安康、平橋片區(qū)道路、橋梁、管網(wǎng)等工程施工技術(shù)復(fù)雜，質(zhì)量要求高，原有中吉基礎(chǔ)設(shè)施工程的招標(biāo)方式已不能滿足選擇高資質(zhì)、技術(shù)力量雄厚的投標(biāo)單位的要求。建設(shè)單位也不具備自行組織這幾類工程招標(biāo)的經(jīng)驗，經(jīng)過不斷總結(jié)和探索，在新城道路、橋梁、管網(wǎng)等工程的招標(biāo)中，采用了委托招標(biāo)代理、資格預(yù)審、經(jīng)濟標(biāo)、技術(shù)標(biāo)相結(jié)合的綜合評審方式評定中標(biāo)單位的招標(biāo)方式。

通過以上招標(biāo)模式的探索、創(chuàng)新和應(yīng)用，2000至今，新城場平工程共計發(fā)包2020.14萬m3，預(yù)算價4.85億元，中標(biāo)價2.03億元，僅場平工程共節(jié)約移民資金2.82億元。為有效緩解移民補償資金差口大，移民搬遷建設(shè)任務(wù)又十分繁重的巨大資金壓力，我縣一直未執(zhí)行人工費調(diào)差，此項共計節(jié)約資金2.5億元。在工程項目招投標(biāo)時，我委要求凡是國有投資項目必須設(shè)報價上限值。其限價依據(jù)是有資質(zhì)的審價部門出具的造價審定報告基礎(chǔ)上，分不同時期市政基礎(chǔ)設(shè)施工程下浮10～15%，房屋建筑工程下浮5～10%，土石方場平工程下浮30～60%后作為上限值發(fā)布給各投標(biāo)單位。所有投標(biāo)單位只能在上限值以下報價，報價超過上限值即為廢標(biāo)。僅此節(jié)約國有資金2.1億元。有效地防止哄抬報價，最大限度地保障國有資金的合理使用，發(fā)揮國有資金的最大效益。

3 我縣建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中存在的問題

《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律、法規(guī)的頒布實施，有效地改變了建筑市場的混亂狀況，但是，建筑市場內(nèi)不正當(dāng)競爭依然客觀存在，建設(shè)工程招投標(biāo)過程中存在的問題主要是：

3.1 思想觀念上的問題

認(rèn)為標(biāo)價越低越好。價格低于成本，破壞了市場均衡，就可能影響工程質(zhì)量，其結(jié)果是損害了招、投標(biāo)雙方的利益。

3.2 各方主體行為不規(guī)范的問題

3.2.1 建設(shè)單位的市場行為不規(guī)范

建設(shè)單位以資金不足以實行公開招標(biāo)就會增大投資為由，以工期緊為由不實行公開招標(biāo)，不辦理招投標(biāo)手續(xù)，規(guī)避管理，或提出直接發(fā)包的要求。

3.2.2 投標(biāo)單位的市場行為不規(guī)范

投標(biāo)企業(yè)憑借高資質(zhì)等級企業(yè)中標(biāo)后，機械設(shè)備及有資質(zhì)經(jīng)驗的工程管理和技術(shù)人員不到位，私招亂聘，千方百計降低投入，無法保證工程質(zhì)量。

3.2.3 中價機構(gòu)的市場行為不規(guī)范

有些中價機構(gòu)（縣外機構(gòu)較為明顯）人員不到位，聘用人員法律法規(guī)政策水平較差，代理業(yè)務(wù)不熟，監(jiān)管部門管理難度大。

3.2.4 監(jiān)管部門的監(jiān)管難以到位

（1）在監(jiān)管過程中，注重程序監(jiān)督及合法性監(jiān)督，對招投標(biāo)各方的市場行為監(jiān)管難以到位，監(jiān)督手段缺乏，對規(guī)避招標(biāo)及假招標(biāo)的行為難以取證，查處不力；

（2）中標(biāo)后實施過程時間長，涉及法律關(guān)系及社會關(guān)系復(fù)雜，社會誠信度不高，致使對投投標(biāo)工程中標(biāo)后的跟蹤管理難以到位。

3.3 現(xiàn)行法律、法規(guī)及體制上的問題

（1）現(xiàn)行法規(guī)體系存在彈性空間。目前，建設(shè)工程招投標(biāo)依據(jù)的主要法律法規(guī)是《招投標(biāo)法》、建設(shè)部89號令等，其基本原則是業(yè)主負(fù)責(zé)制，相關(guān)條款的規(guī)定本身就給業(yè)主或代理機構(gòu)留下了彈性空間?！墩型稑?biāo)法》的立法宗旨在于：①提高經(jīng)濟效益，依法推行招投標(biāo)制能夠保障國有資金的有效使用，提高經(jīng)濟效益；②保證工程質(zhì)量，推行招投標(biāo)制度，擇優(yōu)選擇施工企業(yè)，使工程的質(zhì)量得以保證；③保護(hù)國家利益、社會公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的合法權(quán)益；④規(guī)范招投標(biāo)活動。各項宗旨互相兼顧，必將在招標(biāo)及評標(biāo)定標(biāo)辦法上內(nèi)容齊全，較硬指標(biāo)兼顧，增大了彈性空間。目前，招投標(biāo)競爭非常激烈，競爭對手得分差距非常微弱，法律提供的微小彈性空間都直接影響評標(biāo)結(jié)果，許多環(huán)節(jié)都容易產(chǎn)生的細(xì)微的不公就將導(dǎo)致結(jié)果的不公。

（2）筑產(chǎn)品特性便于充當(dāng)“操作”載體。建筑工程具有投資大，生產(chǎn)周期長、監(jiān)督履約難，交易成本高等特點，且能夠為利害關(guān)系人帶來巨大的經(jīng)濟利益，工程成本控制及賬務(wù)處理較有彈性，存在著“黑色利潤”，這個空間提供了工程項目招投標(biāo)“暗箱操作”的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而使建筑市場在宏觀上形成過度競爭的局面，而在微觀上商品需求者又有排斥競爭的內(nèi)在動力。

（3）信經(jīng)營社會基礎(chǔ)尚顯薄弱。市場經(jīng)濟既是法制經(jīng)濟，也是信用經(jīng)濟，目前各類市場主體的信用體系尚未健立，各類市場主體的信用意識和信用水平有待提高，由于建筑產(chǎn)品招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會監(jiān)督，減少了投標(biāo)人因為虛假信息導(dǎo)致投標(biāo)失敗的風(fēng)險，所以投標(biāo)人提供虛假信息參與投標(biāo)的現(xiàn)象愈演愈烈。

4 辦法及對策

嚴(yán)格招投標(biāo)管理：

（1）增加依法監(jiān)督意識，構(gòu)建科學(xué)監(jiān)督體系，嚴(yán)把監(jiān)督重點。招投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)要認(rèn)真研究招投標(biāo)監(jiān)管方式調(diào)整過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，注重由過去比較具體的業(yè)務(wù)操作轉(zhuǎn)變到運用市場機制來規(guī)范市場、處理經(jīng)濟事務(wù)，提高依法監(jiān)督能力。嚴(yán)格按建設(shè)程序辦事，認(rèn)真履行好自己的職責(zé)，做到既不缺位，又不越位，更不錯位，嚴(yán)把招標(biāo)文件備案關(guān)，招投標(biāo)情況備案關(guān)，并加強中標(biāo)后的跟蹤管理。

（2）強化監(jiān)督機制、規(guī)范交易行為。充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能作用，對招標(biāo)投標(biāo)全過程包括市場主體的交易行為、評標(biāo)專家的評審行為、招標(biāo)投標(biāo)主管部門的行政行為、工作人員的執(zhí)法行為予以全面監(jiān)督，保證招投標(biāo)活動的順利進(jìn)行。

（3）強化規(guī)則，完善招投標(biāo)信息網(wǎng)，提高信息秀透明度。在招投標(biāo)過程中，必須建立有效的制度實施機制，減少操作中的彈性和例外（特權(quán)），保證制度面前人人平等，使招投標(biāo)制度得到真正落實。借助信息網(wǎng)，提高招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)的效率，提高信息透明度。充分發(fā)揮建設(shè)工程交易中心的市場作用，所有房屋建筑、市政工程、專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程、水電工程、交通工程、一律進(jìn)入有形市場交易，不得場外私下交易。

（4）密切配合、嚴(yán)肅查處，形成監(jiān)管合力。依照現(xiàn)行法規(guī)，就監(jiān)管人員、招標(biāo)單位、投標(biāo)單位、評標(biāo)人員、代理機構(gòu)分別制定制度，招標(biāo)行政主管部門要與紀(jì)檢執(zhí)法監(jiān)察等部門加強協(xié)調(diào)配合，做好事前和事中監(jiān)督，依法查處舉報違規(guī)行為，促進(jìn)招投標(biāo)工作健康發(fā)展。對難以調(diào)查取證的串通投標(biāo)、陪標(biāo)、圍標(biāo)、哄抬標(biāo)價、假招標(biāo)、借牌子的違法行為，監(jiān)察、建設(shè)、經(jīng)警要聯(lián)合調(diào)查，絕不能手軟，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，從嚴(yán)處罰。

（5）嚴(yán)格準(zhǔn)入與清除制度，改變過度競爭狀況。加強招標(biāo)代理機構(gòu)、投標(biāo)企業(yè)、評標(biāo)專家信用檔案建設(shè)，開展不良行為記錄工作，實行網(wǎng)上公布，加強資質(zhì)與資格審查，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入與清除制度。