廣西高校內(nèi)控建設(shè)的癥結(jié)剖析

蔡俊杰

本文以廣西高校為研究對象，對其近三年來內(nèi)部控制建設(shè)工作呈現(xiàn)的問題癥結(jié)進行了歸納與剖析，指明了內(nèi)控建設(shè) 改革方向，為進一步提高廣西高校內(nèi)部控制水平提供了參考與借鑒。

隨著我國高等學(xué)校的擴招和財政投入

的增加，高校的經(jīng)濟活動日趨廣泛復(fù)雜，面 臨的經(jīng)濟活動風(fēng)險日益凸顯，而高校內(nèi)部治 理方面存在管理官僚化、學(xué)術(shù)權(quán)力異化、民 主權(quán)力虛化[1]等等一系列管理體制和運行 機制問題，嚴(yán)重妨礙高等學(xué)校的健康發(fā)展。 在黨的十九屆四中全會上，習(xí)近平總書記提 出了“堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重 大意義和總體要求”[2]。深化改革高校內(nèi)部 治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部控制體系的建設(shè)與完 善，是全面踐行全會精神，以治理能力詮釋 制度優(yōu)勢的全新時代要求與高校歷史使命。

近年來，全區(qū)各高校都已經(jīng)逐步設(shè)立專 門的內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，基本搭建起本校的 內(nèi)部控制的制度框架。這標(biāo)志著廣西高校的 內(nèi)部控制建設(shè)正式從零星的、自發(fā)摸索階段 跨入系統(tǒng)的、規(guī)范建設(shè)階段，內(nèi)部控制建設(shè) 水平邁上了嶄新的臺階。

但是，外部的內(nèi)部控制框架體系并不完 全適用于廣西高校的管理文化與控制氛圍， 內(nèi)控制度建設(shè)必須結(jié)合具體的內(nèi)部控制環(huán) 境里作具體的分析與設(shè)計，才能取得良好的 控制效果，實現(xiàn)單位的控制目標(biāo)。

廣西高校內(nèi)控建設(shè)存在的五大

問題癥結(jié)

2016 年 6 月 24 日財政部正式印發(fā)《關(guān) 于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價 工作的通知》，文件對各級行政事業(yè)單位的 內(nèi)控建設(shè)以量化評價為導(dǎo)向，作出了具體的 操作指引。廣西各高校積極響應(yīng)財政部的通知文件精神以及根據(jù)當(dāng)年《廣西行政事業(yè)單

位內(nèi)部控制報告編報工作實施方案》的具體 要求，于 2017-2019 年度對本單位近三年的 內(nèi)部控制建設(shè)情況進行評價，在既定的指標(biāo) 體系下形成了量化并具有可比性的單位內(nèi)

控自評報告。

通過對區(qū)內(nèi)各高校近三年內(nèi)控自評結(jié) 果的比較分析，失分指標(biāo)主要集中在單位層 面的體現(xiàn)在內(nèi)部控制聯(lián)席工作機制制定與 實際開展情況、內(nèi)部控制專題培訓(xùn)持續(xù)性、 內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆蓋情況、以及 業(yè)務(wù)層面的六大核心業(yè)務(wù)的部分控制制度 完備與控制情況優(yōu)劣上。具體存在以下五個 問題癥結(jié)：

內(nèi)控理念不夠深入人心

某些高校的領(lǐng)導(dǎo)層由于遠離具體業(yè)務(wù)， 同時部分具體業(yè)務(wù)實施部門的基層工作人員 由于宣傳破冰力度的不足，對內(nèi)部控制的理 解不夠全面，也缺乏深度。他們無法準(zhǔn)確區(qū)分 內(nèi)部控制建設(shè)與一般意義上的財務(wù)牽制或黨 風(fēng)廉政建設(shè)之間的差異，在思想認(rèn)識上把內(nèi) 部控制建設(shè)等同于制度建設(shè)，片面的認(rèn)為搞 內(nèi)控建設(shè)在本質(zhì)上只是強化制度建設(shè)，細化 落實管理細則的概念性延伸，采用敷衍、觀望 的被動式應(yīng)檢態(tài)度來對付內(nèi)控建設(shè)工作，當(dāng) 內(nèi)控建設(shè)打破了形成已久的工作習(xí)慣時，往 往還伴隨著一定程度的抵觸態(tài)度。

內(nèi)部控制制度基石尚未夯實

直接套用上級下發(fā)的相關(guān)規(guī)章制度。部 分高校內(nèi)部管理制度直接以內(nèi)部發(fā)文或者轉(zhuǎn) 發(fā)傳閱的形式直接沿用上級部門下發(fā)的各項 管理制度、財政部門的有關(guān)工作要求與通知 等文件，缺乏根據(jù)自身實務(wù)情況制定的管理 細則。資產(chǎn)、招投標(biāo)、基建等業(yè)務(wù)的管理制度 缺乏整理與匯編，預(yù)算、收支、合同的相關(guān)管 理制度較為粗放，執(zhí)行彈性較大。

單位內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的制度管理機制。目

前各個高校的內(nèi)控工作機構(gòu)未能真正做到全面領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)學(xué)校的內(nèi)控工作，對學(xué)校各部 門間的內(nèi)控制度進行梳理整合為一套系統(tǒng)、 完整的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制體系不完整 致使部門間的內(nèi)控制度缺乏統(tǒng)一性與協(xié)調(diào) 性，內(nèi)控發(fā)揮出的實際管理效果仍然相當(dāng)有限。在具體表現(xiàn)上，每個高?；旧隙际歉鱾€部門、處室牽頭負責(zé)本單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管 理制度的擬定與修訂工作，報學(xué)校層面審批 通過后正式發(fā)文生效。雖然大部分高校都進 行過制度匯編工作，實質(zhì)上也只是出于方便 查閱的目的將制度匯總修訂成冊。學(xué)校層面 缺乏一個專門的機構(gòu)將全校的制度進行整 合，梳理跨部門相關(guān)的內(nèi)部管理制度間存在 的重復(fù)或者沖突的情況。有的學(xué)校存在制度 生效與廢止時間不明，新舊文件的承接關(guān)系 不明，管理文件適用的業(yè)務(wù)環(huán)境或者人員配 備等適用條件已經(jīng)發(fā)生了變化，但是文件實 施細則的修訂滯后等一系列不規(guī)范的發(fā)文 現(xiàn)象。

重制度構(gòu)建，輕流程策劃。部分高校在 內(nèi)控制度建設(shè)中重制度，輕流程。且制度在 用詞上比較的偏向于宏觀化與原則化。相當(dāng) 多的業(yè)務(wù)制度缺乏科學(xué)規(guī)劃的流程來對業(yè) 務(wù)的實際操作細節(jié)作出說明，有的高校雖然 描繪了業(yè)務(wù)流程圖對辦理業(yè)務(wù)流程節(jié)點進 行了簡略的描述，但是并沒輔助說明辦理業(yè) 務(wù)所需要提供的材料清單。這一方面對于業(yè) 務(wù)管理人員自身難以清晰理解自身的崗位 職責(zé)，尤其是審核審批環(huán)節(jié)的職責(zé)權(quán)限與操 作原則;另一方面由于文字與圖解的不明 確，流程不同環(huán)節(jié)的其他實施部門的每個崗 位的業(yè)務(wù)辦理人員存在對業(yè)務(wù)職權(quán)范圍和 與其他崗位工作的銜接節(jié)點理解上的偏差， 存在不同的審核人員對同一事項的材料需 求存在差異，審核人為干預(yù)的彈性較大，最 終影響整體執(zhí)行效果與效率。

同一單位內(nèi)部不同的職能部門內(nèi)控環(huán) 境存在差異。大部分高校存在內(nèi)控建設(shè)開展的順利，風(fēng)險防范意識濃厚的部門往往是財務(wù)、審計、紀(jì)檢等管理部門的現(xiàn)象。這類職能 部門因為在業(yè)務(wù)上經(jīng)常對接各種專項檢查 與審計，管理人員相對更加熟悉黨紀(jì)國法與 各類管控政策，主觀上存在制度建設(shè)的原動力，也更加關(guān)注現(xiàn)有制度的變化與更新，內(nèi)控環(huán)境 總體比較理想。而部分具體的業(yè)務(wù)部門則多少存在 重結(jié)果，輕流程的現(xiàn)象，以感性認(rèn)知取代理性推論 來做出業(yè)務(wù)判斷。在思想認(rèn)識層面認(rèn)為制度影響效 率，對于風(fēng)險則心存僥幸，麻痹大意。在具體實務(wù)操 作層面，往往以考核目標(biāo)為首要考慮因素，多關(guān)注 結(jié)果的合規(guī)性，少關(guān)注過程的合理性，而這樣的部 門業(yè)務(wù)處理結(jié)果上往往伴隨著或多或少的執(zhí)行科 學(xué)性問題、資源浪費問題、效率問題，甚至于違法違 規(guī)的問題。

內(nèi)部控制具體執(zhí)行有效性不足

存在制度缺失、依賴慣例的情況。大部分高校都存在制度健全性不足的情況，其原因一方面是因為新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的制度建設(shè)存在滯后性，另一方面也 因為傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域面臨的業(yè)務(wù)環(huán)境發(fā)生了變化， 出現(xiàn)了制度約束真空。在實務(wù)過程中，大都依照個 人業(yè)務(wù)能力與從業(yè)經(jīng)驗作出職業(yè)慣例操作判斷。出 于職業(yè)謹(jǐn)慎，辦理人員注重于記錄操作過程的原始 工作底稿，證明自己沒有違反必要的工作程序。

業(yè)務(wù)流程管理意識薄弱、機制缺失。大部分高 校長期以來忽視業(yè)務(wù)流程建設(shè)，為了應(yīng)付各種檢 查，編制了一些簡單的業(yè)務(wù)流程圖，僅僅作為對于 管理制度宏觀性描述的簡單補充說明，業(yè)務(wù)流程與 實務(wù)操作不符的情況比比皆是。因此對于實務(wù)的評 價，往往只能得到對基層實務(wù)操作人員合法合規(guī)操 作業(yè)務(wù)有利的原始憑證，至于業(yè)務(wù)操作過程是否違 規(guī)，之后有無通過各種渠道補充材料來制造依法依 規(guī)操作的結(jié)果，則無從判斷。而這種舞弊的方式，隱 藏著職務(wù)犯罪的巨大風(fēng)險，卻因為制度與流程的缺 失而難以發(fā)現(xiàn)。

內(nèi)部控制信息化水平參差不齊廣西高校的信息化水平主要分三個層次，第一 層次的高校信息化管理軟件全面覆蓋學(xué)校的各項 基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了內(nèi)部控制通過信息技術(shù)全面嵌入 管理節(jié)點。例如，某工科院校在管理信息化建設(shè)方 面擁有一定技術(shù)與人才儲備，具備了進一步推進內(nèi) 部控制信息化建設(shè)先天性的實施優(yōu)勢。該校運用某 URP 高校管理系統(tǒng)把物流、信息流、資金流和人員 流“四流”控制節(jié)點鑲嵌到系統(tǒng)之后，實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化 的業(yè)務(wù)流程，解決了人工控制的標(biāo)準(zhǔn)不一，將運行

的風(fēng)險防控措施、業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制流程進行信息 技術(shù)固化，借助現(xiàn)代管理手段提升管理效率，內(nèi)控 實施效果得到了較好的技術(shù)保障。

第二層次的高校內(nèi)控信息化建設(shè)已經(jīng)起步，但是信息化程度較低。這類高校大體上通過辦公協(xié)同軟件（OA）處理日常公文，僅實現(xiàn)了公文審批流程的自動流轉(zhuǎn)，尚未脫離依賴人工審核的實質(zhì)。教務(wù)、 學(xué)工等其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域的缺少固化審核邏輯的信息 化保障。信息管理部門管理能力不足或缺乏專業(yè)人 員，同時信息化管理制度也缺乏相應(yīng)的管理細則，系統(tǒng)維護服務(wù)外包。

第三層次的高校內(nèi)控信息化建設(shè)滯后，內(nèi)部控 制主要以傳統(tǒng)人力控制為主，流程實施過程人為操 作彈性空間大，實施效果難以有效保證。這類高校雖 然一直在構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部的信息化管理平臺，以各業(yè) 務(wù)管理部門為中心上馬了不同的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，脫 離了手工作業(yè)。但各個管理信息系統(tǒng)設(shè)計年代不一， 兼容性低，多為封閉式信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)難以直接共 享，必須進行人工的數(shù)據(jù)整合。由于尚未建立起能夠 反映學(xué)校制度規(guī)定的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)控制流程的統(tǒng)一 的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，未能借助現(xiàn)代信息技術(shù)將運行的風(fēng)險防控措施、業(yè)務(wù)管理內(nèi)部控制流程進行信息化固化，內(nèi)部控制管理水平不高.

內(nèi)部控制自評質(zhì)量不高

.評價工作缺乏統(tǒng)一組織。雖然自治區(qū)財政廳 自 2017 年開始在區(qū)內(nèi)高校推行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性 評價工作，通過以評促建的方式，旨在提升各高校 自身管理水平與風(fēng)險防控能力。但是依然存在少數(shù) 高校因為種種原因，部分年度沒有開展基礎(chǔ)性評價 工作，校內(nèi)的內(nèi)部控制工作尚屬自發(fā)狀態(tài)，缺乏學(xué) 校層面的統(tǒng)一組織。

部分高校對于如何開展評價工作缺乏清晰的 工作思路。雖然大部分高校都已經(jīng)成立了內(nèi)控管理 機構(gòu)，由于缺乏內(nèi)控評價的指導(dǎo)文件對評價指標(biāo)的 理解與合理運用進行細化的解讀，也缺乏基礎(chǔ)性評 價工作開展得較好高校的成熟經(jīng)驗作為先進范例 來推廣，指導(dǎo)建設(shè)滯后的高校開展內(nèi)控評價，所以 不同的高校在開展評價工作時自評標(biāo)準(zhǔn)不一，推進 程度快慢有別，評價質(zhì)量良莠不全，評價結(jié)果難以 進行直觀的比較。

結(jié)語

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義 制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重 大問題的決定》是一個全新的時代命題，對廣西高校 的深化體制改革，提升治理能力提出了更高的要求。 由此，我們應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，廣西高校在現(xiàn)階段內(nèi) 控建設(shè)初見成效的同時，仍然暴露出一些系統(tǒng)的問 題亟待破冰。在沒有太多的符合現(xiàn)階段自身發(fā)展階 段的既往經(jīng)驗可供汲取的前提下，需要我們深入思 考、敢于創(chuàng)新，在不斷改進工作方法中切實提高廣西 高校的內(nèi)部控制建設(shè)水平與現(xiàn)代治理能力。

參考文獻

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