關(guān)于企業(yè)監(jiān)察對(duì)象范圍界定的調(diào)研分析

高謙英

摘 要：企業(yè)監(jiān)察對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定運(yùn)行有著重要的意義，因此需要合理的界定監(jiān)察對(duì)象和范圍，這樣才能更好的開展監(jiān)察工作。基于此，本文從相關(guān)法律規(guī)定入手，以市軌道交通集團(tuán)為例，首先分析監(jiān)察對(duì)象，然后探究監(jiān)察監(jiān)督的難點(diǎn)及建議，希望可以借此給相關(guān)的研究提供一定的參考意見。

關(guān)鍵詞：企業(yè)監(jiān)察;對(duì)象;完善措施

準(zhǔn)確界定企業(yè)內(nèi)部監(jiān)察對(duì)象，科學(xué)把控監(jiān)察法調(diào)整范疇，增強(qiáng)做好監(jiān)察工作的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和規(guī)范性，是新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨的新課題。為準(zhǔn)確界定市軌道交通集團(tuán)監(jiān)察對(duì)象范圍、實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，進(jìn)一步提升公司紀(jì)檢監(jiān)察工作的實(shí)效性和精準(zhǔn)度，我和我的同事利用兩個(gè)月的時(shí)間，先后深入集團(tuán)公司相關(guān)職能部門以及建設(shè)分公司、運(yùn)營(yíng)分公司和資源開發(fā)公司等3家單位，通過聽取匯報(bào)、座談交流、查閱資料、實(shí)地考察、意見反饋、個(gè)別訪談等形式，對(duì)公司各部門及分、子公司崗位職能職責(zé)的設(shè)置、員工履職情況等進(jìn)行深入調(diào)查，廣泛聽取了基層組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門的意見建議。結(jié)合這次調(diào)研和平時(shí)掌握的情況，就做好企業(yè)監(jiān)察對(duì)象范圍界定調(diào)研分析如下。

一、相關(guān)的法律規(guī)定

2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)十一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。監(jiān)察法的頒布，是保障和規(guī)范國(guó)家監(jiān)察職能的內(nèi)在要求，對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋、深入開展反腐敗工作意義重大，讓黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)更為可期。監(jiān)察法頒布一年多來，全覆蓋威力初顯。

1.公職人員概念的提出

監(jiān)察法首次以立法的方式，對(duì)“公職人員”，以及以“公職人員”為主要范圍的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行了法律界定。監(jiān)察法第三條“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)……對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”，第十五條關(guān)于監(jiān)察范圍規(guī)定了“六類監(jiān)察對(duì)象”，其中第三類為國(guó)有企業(yè)管理人員。

同時(shí)，監(jiān)察法還首次提出了“政務(wù)處分”的概念。第十一條規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”，其中包含“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定”;

第四十五條第二款“對(duì)違法的公職人員依照法定程序做出警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等政務(wù)處分決定”。

2.政務(wù)處分的對(duì)象

在本文中關(guān)注政務(wù)處分，并非忽略監(jiān)察程序中的其他環(huán)節(jié)抑或監(jiān)察法規(guī)定的其他處置方式，而是立足企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門的授權(quán)，重點(diǎn)關(guān)注政務(wù)處分的情形，以及為了引出政務(wù)處分法與監(jiān)察法有共同對(duì)象的話題。今年十月份頒布了《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法（草案）》。本法第三條規(guī)定了“六類公職人員”，其中第三類為國(guó)有企業(yè)管理人員。也就是說，國(guó)有企業(yè)管理人員既是監(jiān)察對(duì)象，又是政務(wù)處分對(duì)象。這里并不是要討論監(jiān)察對(duì)象和政務(wù)處分對(duì)象的范圍是否完全重合的問題，而是為了將國(guó)有企業(yè)管理人員作為兩部法律共同的規(guī)制對(duì)象提出來。

3.國(guó)有企業(yè)管理人員范圍

根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，作為第三類監(jiān)察對(duì)象，國(guó)有企業(yè)管理人員主要包括兩大群體：

一是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。包括設(shè)董事會(huì)的企業(yè)中由國(guó)有股權(quán)代表出任的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事，總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會(huì)主席等;未設(shè)董事會(huì)的企業(yè)的總經(jīng)理（總裁）、副總經(jīng)理（副總裁），黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會(huì)主席等。

二是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的國(guó)有企業(yè)中層和基層管理人員。包括部門經(jīng)理、部門副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)、車間負(fù)責(zé)人等;在管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會(huì)計(jì)、出納人員等;國(guó)有企業(yè)所屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，國(guó)有資本參股企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的人員。

二、企業(yè)監(jiān)察對(duì)象研究分析

在具體實(shí)踐中，集團(tuán)公司作為人員成分較為復(fù)雜的大型國(guó)有企業(yè)，監(jiān)察對(duì)象的范圍還存在著一些值得商榷的地帶。明確監(jiān)察對(duì)象范圍，厘清“全覆蓋”與“啥都管”的界限，不僅有利于紀(jì)檢監(jiān)察部門聚焦主責(zé)，也強(qiáng)化了“全覆蓋”本身應(yīng)有的震懾效應(yīng)。

（一）適用“國(guó)有企業(yè)管理人員”的范圍分析

對(duì)照這個(gè)范圍，納入“國(guó)有企業(yè)管理人員”的范圍還是比較清晰的，即全體管理崗（包括集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員，各部門負(fù)責(zé)人;各分、子公司全體管理干部;兼任及委派至參股公司任管理人員的員工），以及集團(tuán)公司及分、子公司的會(huì)計(jì)、出納、物資采購(gòu)、招投標(biāo)管理、合同管理相關(guān)的職能崗。

（二）適用“其他依法履行公職的人員”的范圍分析

《監(jiān)察法》第一條開宗明義規(guī)定，制定本法是為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。第十五條進(jìn)一步規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)六類“公職人員和有關(guān)人員”進(jìn)行監(jiān)察。兩處表述均涉及監(jiān)察對(duì)象范圍，但表述字眼有所不同，在理論上和實(shí)踐中引發(fā)不同理解，但兩者內(nèi)在存在高度一致性，也就是把“是否行使公權(quán)力”作為確定監(jiān)察對(duì)象范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)照“國(guó)有企業(yè)管理人員”標(biāo)準(zhǔn)納入監(jiān)察對(duì)象范圍的員工約占公司員工總數(shù)的6%，其他占絕大多數(shù)比例的員工是否屬于監(jiān)察對(duì)象，是此次調(diào)研重點(diǎn)分析對(duì)象。判斷這些員工是否屬于第六類監(jiān)察對(duì)象“其他依法履行公職的人員”，要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)識(shí)別的原則，將“是什么人”和“干什么事”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來看，因此，從以下兩個(gè)維度進(jìn)行分析。

1.靜態(tài)維度

所謂靜態(tài)維度，指的是在確定監(jiān)察對(duì)象時(shí)的靜態(tài)依據(jù)，即是否具有某種公職人員，以相對(duì)固定的形態(tài)行使公權(quán)力，也就是“是什么人”。結(jié)合公司實(shí)際，應(yīng)從兩個(gè)層次來具體看：

一是國(guó)有企業(yè)性質(zhì)。國(guó)有企業(yè)是指由國(guó)家或地方政府投資參與控制的企業(yè)，其營(yíng)利性體現(xiàn)為追求國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。也就是說，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為是以國(guó)有資產(chǎn)作為對(duì)象或基礎(chǔ)的。

二是企業(yè)員工構(gòu)成。企業(yè)員工主要由兩部分組成：一類是行使管理職能的人員，一類是提供勞動(dòng)力或生產(chǎn)技術(shù)的勞動(dòng)者。他們的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)就在于勞動(dòng)對(duì)象的不同，職能崗的勞動(dòng)對(duì)象具有人員的多向性，生產(chǎn)崗的勞動(dòng)對(duì)象是勞動(dòng)工具或生產(chǎn)資料。

對(duì)照這個(gè)范圍，集團(tuán)公司各部門及分、子公司的一般職能崗，比如黨群工作部、企業(yè)管理部、人力資源部等部門的一般員工，依照企業(yè)賦予的權(quán)力和職能履行崗位職責(zé)，而這個(gè)權(quán)力和職能又因國(guó)有企業(yè)的屬性應(yīng)被認(rèn)定為公權(quán)力，且這些職能部門或職能崗都具有權(quán)利集中、資金密集、資源富集的特點(diǎn)。因此，這類員工應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察對(duì)象范圍。而涉及生產(chǎn)安全的分、子公司生產(chǎn)崗，比如運(yùn)營(yíng)分公司運(yùn)營(yíng)一、二中心的車輛檢修工、電客車司機(jī)、站務(wù)員等崗位，依照操作規(guī)程履行崗位職責(zé)，其勞動(dòng)對(duì)象單純表現(xiàn)為勞動(dòng)工具和生產(chǎn)資料，雖然他們的勞動(dòng)對(duì)象為國(guó)有資產(chǎn)，但對(duì)國(guó)有資產(chǎn)只有操作使用權(quán)，因此，不應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象范圍。

2.動(dòng)態(tài)維度

所謂動(dòng)態(tài)維度，指的是在確定監(jiān)察對(duì)象時(shí)的動(dòng)態(tài)依據(jù)，即是否行使公權(quán)力，也就是“干什么事”。由于公職人員的范疇并非靜態(tài)不變的，不能簡(jiǎn)單只看是否有公職身份，因此，對(duì)于公司絕大多數(shù)企業(yè)身份的員工來說，他們本沒有公職身份，但在合法獲得授權(quán)行使公權(quán)力后，就成了《監(jiān)察法》第一條規(guī)定的“行使公權(quán)力的公職人員”。

對(duì)照“是什么人”的靜態(tài)維度后，沒有行政管理職責(zé)的專業(yè)技術(shù)人員、科研人員等不應(yīng)納入檢查對(duì)象范圍，但是，如果臨時(shí)參加與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，比如作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組、詢價(jià)小組、招聘小組的組成人員，參加招標(biāo)采購(gòu)、評(píng)標(biāo)會(huì)商、招聘評(píng)審等，就應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象。

參照這個(gè)范圍，集團(tuán)公司及各分、子公司的技術(shù)崗、助勤崗、工班長(zhǎng)等崗位，一般情況下不納入監(jiān)察對(duì)象范圍，但參加合同會(huì)審、評(píng)標(biāo)等工作時(shí)，須將其作為監(jiān)察對(duì)象實(shí)施監(jiān)督。比如，建設(shè)分公司技術(shù)管理中心技術(shù)管理崗，負(fù)責(zé)各專業(yè)的設(shè)計(jì)管理、技術(shù)支持等專業(yè)技術(shù)工作，在參加招投標(biāo)項(xiàng)目技術(shù)評(píng)審時(shí)就應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象范圍。

需要強(qiáng)調(diào)的是，為了防止對(duì)監(jiān)察對(duì)象列舉不全的情況出現(xiàn)，避免掛一漏萬，《監(jiān)察法》規(guī)定的第六類監(jiān)察對(duì)象是一個(gè)兜底條款，更多的是采用動(dòng)態(tài)維度。但是，不能對(duì)此兜底條款進(jìn)行無限制地?cái)U(kuò)大解釋，即違背立法本義把不應(yīng)該屬于監(jiān)察對(duì)象的人員也納入監(jiān)察范圍。

三、對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督的難點(diǎn)及建議

根據(jù)《監(jiān)察法》及《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》，除央企外，其他層級(jí)的國(guó)有企業(yè)目前尚未給授監(jiān)察權(quán)，《監(jiān)察法》也沒有明確國(guó)有企業(yè)內(nèi)是否存在監(jiān)察主體。在實(shí)際工作中，監(jiān)察審計(jì)部委（機(jī)關(guān)紀(jì)委）作為公司內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察部門以履行紀(jì)委職責(zé)、開展黨內(nèi)監(jiān)督為主，所謂行使監(jiān)察職權(quán)，要么是難以開展監(jiān)察工作，要么是行使監(jiān)察職責(zé)師出無門、無法可依，監(jiān)督的時(shí)效性和有效性均有所制約。

要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)察體制改革向基層延伸，在市屬企業(yè)上破題，賦予市屬國(guó)有企業(yè)一定程度的監(jiān)察權(quán)，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察專員由紀(jì)委書記兼任，可行使包括談話、查詢、調(diào)取等不限制被調(diào)查人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)查措施。改變過去同時(shí)接受市紀(jì)委監(jiān)委、市紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)、企業(yè)黨委等多頭領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致的工作體制不順，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委“三為主”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，打通監(jiān)察全覆蓋的“最后一公里”，充分發(fā)揮“全覆蓋”的震懾效應(yīng)，促使企業(yè)公權(quán)力規(guī)范行使。

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