《工程總承包管理辦法》的總體影響及應(yīng)對(duì)

曹珊

【編者按】

2020年3月1日起，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）（下稱“《管理辦法》”）開始施行。法律環(huán)境的變化對(duì)建筑行業(yè)相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生什么影響？企業(yè)又應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？本刊分兩期刊發(fā)兩篇解讀文章，希望為相關(guān)企業(yè)提供決策參考。這兩篇解讀文章的主要內(nèi)容是：①從工程總承包模式適用范圍、項(xiàng)目發(fā)包和合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)角度闡述《管理辦法》對(duì)工程總承包項(xiàng)目相關(guān)方的總體影響及應(yīng)對(duì)；②《管理辦法》對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)單位、工程總承包單位的影響及應(yīng)對(duì)。本期刊發(fā)第一篇解讀文章。

適用范圍變化的影響

適用范圍從形式向?qū)嵸|(zhì)的重大轉(zhuǎn)變

《管理辦法》出臺(tái)前，國家對(duì)裝配式建筑、政府投資項(xiàng)目主張積極采用工程總承包模式。但并非所有項(xiàng)目都適合工程總承包模式，如果硬性要求上述項(xiàng)目采用，并不符合具體項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，也會(huì)干涉企業(yè)的自主經(jīng)營決策權(quán)。

鑒于此，《管理辦法》轉(zhuǎn)變思路，推薦建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目采用工程總承包模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況和自身管理能力合理選擇相應(yīng)的模式。這有利于建設(shè)單位發(fā)揮主觀能動(dòng)性，自主評(píng)估項(xiàng)目采用工程總承包模式的可行性。事實(shí)上，只有建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，建設(shè)單位和工程總承包單位雙方才有可能對(duì)合同標(biāo)的有較為客觀的認(rèn)識(shí)，建設(shè)單位可以獲得有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格，工程總承包單位也能在優(yōu)化設(shè)計(jì)之后，獲得預(yù)期利潤，從而使雙方權(quán)利、義務(wù)更加明確，風(fēng)險(xiǎn)更加清晰，交易更加穩(wěn)定。

《管理辦法》實(shí)際上是將建設(shè)模式?jīng)Q定權(quán)完全下放給建設(shè)單位，建設(shè)單位可根據(jù)實(shí)際情況自行評(píng)估決策，也可以通過做好前期工作，將擬建項(xiàng)目向“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟”的項(xiàng)目靠近。而對(duì)工程總承包單位而言，工程總承包模式的采用不再取決于形式上的項(xiàng)目類型，而是項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)條件，相當(dāng)于間接剔除了原來符合形式要求但不滿足實(shí)質(zhì)條件的項(xiàng)目，工程總承包單位在市場(chǎng)上獲得優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目機(jī)會(huì)的概率大大提高。

建設(shè)單位應(yīng)提升項(xiàng)目建設(shè)模式的判斷能力

對(duì)于規(guī)模大、工程復(fù)雜、不確定因素多，或者國內(nèi)缺少經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目，如果采用工程總承包模式建設(shè)，建設(shè)單位和工程總承包單位都面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，無法有效控制造價(jià)，因此建設(shè)單位應(yīng)合理選擇其他建設(shè)模式。在進(jìn)行建設(shè)模式?jīng)Q策時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)主要關(guān)注以下三點(diǎn)。

（1）應(yīng)關(guān)注前期咨詢階段的管理工作?！豆芾磙k法》第九條對(duì)建設(shè)單位前期咨詢階段的管理工作提出了很高的要求。因此，在前期工作階段，建設(shè)單位應(yīng)與有相應(yīng)能力的咨詢單位合作，初步確定設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、投資估算等關(guān)鍵要素，使后續(xù)環(huán)節(jié)從開始就建立在符合需求、經(jīng)濟(jì)合理的基礎(chǔ)之上。

（2）應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目管理的隊(duì)伍建設(shè)和管理措施落實(shí)。當(dāng)新的政策法規(guī)出臺(tái)或者新材料、新技術(shù)推廣時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)對(duì)管理人員進(jìn)行宣貫培訓(xùn)。建設(shè)單位需要在設(shè)計(jì)、施工、試運(yùn)行等階段適時(shí)安排相應(yīng)的管理部門，并在管理過程中采取如下措施。

技術(shù)方面，建設(shè)單位從優(yōu)化角度進(jìn)行方案探討和審核，甄別設(shè)計(jì)、施工變更的必要性，掌握設(shè)計(jì)、采購、施工及項(xiàng)目管理信息，對(duì)工程總承包單位的履約行為進(jìn)行管控；經(jīng)濟(jì)方面，建設(shè)單位圍繞質(zhì)量和工期目標(biāo)合理控制造價(jià)，在招投標(biāo)階段合理確定標(biāo)底及合同價(jià)，在合同簽訂時(shí)細(xì)化材料、設(shè)備的質(zhì)量目標(biāo)，在設(shè)計(jì)階段推行限額設(shè)計(jì)和優(yōu)化設(shè)計(jì)，在采購中嚴(yán)格審查與檢驗(yàn)；統(tǒng)籌方面，建設(shè)單位加強(qiáng)與使用單位的溝通，確保建設(shè)和使用目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，對(duì)工程總承包單位、咨詢單位的合理化建議適時(shí)采納。

（3）應(yīng)避免超越權(quán)限直接影響工程總承包單位依法依約履行合同。建設(shè)單位的強(qiáng)勢(shì)地位有利于實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)，但仍應(yīng)避免管理工作超越權(quán)限，過度干涉工程總承包單位，造成項(xiàng)目的質(zhì)量、安全等方面的隱患。對(duì)此，《管理辦法》有一系列的規(guī)定，主要包含在第二十二條“質(zhì)量責(zé)任”、第二十三條“安全責(zé)任”、第二十四條“工期責(zé)任”等條款中?，F(xiàn)實(shí)情況中，建設(shè)單位濫用管理權(quán)限的情況并不新鮮，應(yīng)當(dāng)引起重視。

工程總承包單位對(duì)項(xiàng)目機(jī)會(huì)應(yīng)積極爭(zhēng)取、審慎判斷

《管理辦法》關(guān)注對(duì)工程總承包項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)條件要求，總體上有利于工程總承包單位開拓優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。但工程總承包單位仍需充分考量、審慎判斷項(xiàng)目是否適宜采用工程總承包模式，切忌盲目跟風(fēng)，具體可以從以下三個(gè)角度進(jìn)行項(xiàng)目甄別。

（1）工程項(xiàng)目類型。國際上適合工程總承包模式發(fā)包的項(xiàng)目以大型工業(yè)投資項(xiàng)目為主。在我國工程實(shí)踐中，房建項(xiàng)目以裝配式建筑（如保障房）、醫(yī)院、學(xué)校等為主；市政類項(xiàng)目應(yīng)用廣泛，包括污水處理、垃圾焚燒等項(xiàng)目。

（2）建設(shè)單位管理能力。對(duì)于管理能力較強(qiáng)的建設(shè)單位，如成熟的房地產(chǎn)開發(fā)商，完全可以自行管理而不必采用工程總承包模式。

（3）前期條件充分性。既包括符合《管理辦法》對(duì)發(fā)包條件的硬性要求，也包括項(xiàng)目具備開展工程總承包的實(shí)質(zhì)條件。具體來說，項(xiàng)目一般應(yīng)完成初步設(shè)計(jì)后，具備了充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和成本的基本條件，才可能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分報(bào)價(jià)。

總體上講，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化程度較低、個(gè)性化要求較高、功能需求不明確的項(xiàng)目，較難發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)。工程總承包單位前期研究深度不夠，有可能會(huì)在后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生重大偏差，對(duì)工期、造價(jià)等造成重大影響。鑒于此，工程總承包單位應(yīng)做好項(xiàng)目調(diào)研與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前期準(zhǔn)備工作，合理判定工程是否具備采用工程總承包模式的基本條件與特質(zhì)。

發(fā)包環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目發(fā)包的程序要求

根據(jù)《管理辦法》第七條，對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，由企業(yè)自行決定發(fā)包，即提交項(xiàng)目申請(qǐng)書并得到核準(zhǔn)或者備案后即可發(fā)包。根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第673號(hào)）第十八條、第十九條的規(guī)定，對(duì)于應(yīng)核準(zhǔn)企業(yè)投資項(xiàng)目未辦理核準(zhǔn)手續(xù)的，將面臨罰款、停工、停產(chǎn)乃至刑事處罰；對(duì)于應(yīng)備案未備案的企業(yè)投資項(xiàng)目，也要承擔(dān)限期改正和罰款的法律責(zé)任。因此，項(xiàng)目必須在完成核準(zhǔn)、備案手續(xù)后方可發(fā)包。

審查項(xiàng)目發(fā)包的條件是否具備

無論是建設(shè)單位還是工程總承包單位，項(xiàng)目停工將帶來不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)和損失。因此，建設(shè)單位和工程總承包單位都應(yīng)當(dāng)積極審查項(xiàng)目發(fā)包的形式要件是否具備，規(guī)避因?yàn)檫`規(guī)發(fā)包給自身帶來的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，根據(jù)《管理辦法》第二十六條第一款的規(guī)定，建設(shè)單位和工程總承包單位均有審查項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)、確保項(xiàng)目合法合規(guī)的義務(wù)。

從建設(shè)單位利益角度考慮，企業(yè)投資項(xiàng)目是企業(yè)自主進(jìn)行固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目，投入的是企業(yè)的自有資金或融資，企業(yè)自身需要承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)發(fā)包條件是否具備，直接影響企業(yè)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大小和收益高低。如果企業(yè)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)尚未明確、投入資金量尚不清晰的情況下過早發(fā)包，可能導(dǎo)致項(xiàng)目成本大大超出預(yù)期，為企業(yè)帶來巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)基于自身實(shí)際情況審慎決策，在具備實(shí)質(zhì)發(fā)包條件之后再進(jìn)行發(fā)包。

從工程總承包單位利益角度考慮，只有項(xiàng)目適宜采用工程總承包模式且具備了發(fā)包的實(shí)質(zhì)條件，即建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟，工程總承包單位才能充分評(píng)估成本、風(fēng)險(xiǎn)并合理報(bào)價(jià)。從工程實(shí)踐來看，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)完成之后，前期條件和基本技術(shù)方案才能初步穩(wěn)定，此時(shí)發(fā)包項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。故而，建議工程總承包單位在參與工程總承包項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)時(shí)，充分調(diào)研項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)條件是否成熟，不宜盲目參與建設(shè)內(nèi)容尚不明確、技術(shù)方案尚不成熟的項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)。

采用招標(biāo)方式發(fā)包應(yīng)注意的問題

根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，建設(shè)單位可采用招標(biāo)或者直接發(fā)包方式選擇工程總承包單位。對(duì)于采用招標(biāo)方式發(fā)包的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)注意如下問題。

（1）工程總承包項(xiàng)目屬于必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的，工程總承包合同存在效力性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）（下稱“《司法解釋一》”）第一條規(guī)定，建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的，合同無效。

然而在實(shí)踐中，關(guān)于工程總承包合同的性質(zhì)爭(zhēng)議較大，工程總承包合同是建設(shè)工程合同無疑，但在司法實(shí)踐中是按施工合同還是承攬合同來處理，以及工程總承包合同能否參照適用《司法解釋一》第一條尚無定論。結(jié)合司法實(shí)踐及目前關(guān)于工程總承包立法層面的空缺現(xiàn)狀，工程總承包項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的，很大程度上存在合同無效的風(fēng)險(xiǎn)。《司法解釋一》主要起草人馮小光法官認(rèn)為，《司法解釋一》“為審理施工合同糾紛案件的司法解釋，適用于建設(shè)工程總承包、專業(yè)分包工程、勞務(wù)分包合同糾紛案件”。

（2）必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目如需采用邀請(qǐng)招標(biāo)形式的，招標(biāo)人應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第709號(hào)）第八條的規(guī)定，國有企業(yè)使用國有資金投資的企業(yè)投資項(xiàng)目如采用工程總承包模式進(jìn)行建設(shè)，依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)，如需進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)的，需要履行相應(yīng)審批手續(xù)，否則將受到責(zé)令改正、罰款等處罰。

（3）企業(yè)將不屬于必須招標(biāo)的項(xiàng)目通過招標(biāo)程序發(fā)包，應(yīng)當(dāng)遵守招投標(biāo)相關(guān)法律規(guī)定。目前全國適用統(tǒng)一的強(qiáng)制招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，不再賦予地方另行調(diào)整招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，但過渡期內(nèi)仍存在新老政策銜接的問題。因此，企業(yè)在進(jìn)行工程總承包的發(fā)承包時(shí)，仍需關(guān)注工程所在地相關(guān)具體規(guī)定，并及時(shí)與有關(guān)招投標(biāo)管理部門溝通對(duì)接。另外，部分單位尤其是國有企業(yè)或大型集團(tuán)公司，基于企業(yè)內(nèi)部風(fēng)控等需要，自愿采用招標(biāo)方式的，有關(guān)程序仍適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（中華人民共和國主席令第21號(hào)）（下稱“《招標(biāo)投標(biāo)法》”）等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。企業(yè)應(yīng)注意有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)流程的合規(guī)性，避免發(fā)生中標(biāo)無效等情況。

審慎應(yīng)對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在工程實(shí)踐中，項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同分擔(dān)，但以建設(shè)單位承擔(dān)為主；項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)也由雙方共同分擔(dān)，但以工程總承包單位承擔(dān)為主；而雙方各自行為導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，由建設(shè)單位和工程總承包單位各自承擔(dān)?！豆芾磙k法》實(shí)際上采取了正面列舉和意思自治的原則，將應(yīng)由合同約定的建設(shè)單位風(fēng)險(xiǎn)用法律條文的形式進(jìn)行固定，從而一定程度上平衡發(fā)承包之間的關(guān)系。但同時(shí)也尊重合同雙方意思自治，允許雙方依據(jù)等價(jià)有償原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配和轉(zhuǎn)移。對(duì)此，各方應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)方面。

不應(yīng)突破《管理辦法》的限制

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)基于工程總承包單位在締約時(shí)對(duì)工程的了解程度，但在目前的招標(biāo)工作中，建設(shè)單位很難提供足以讓工程總承包單位對(duì)工程準(zhǔn)確了解的資料，同時(shí)也很難施行工程總承包單位現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核制度。尤其是《招標(biāo)投標(biāo)法》嚴(yán)格限定招標(biāo)人與投標(biāo)人的標(biāo)前接觸，進(jìn)一步限制了工程總承包單位在締約前對(duì)工程進(jìn)行充分了解。如果工程總承包單位對(duì)工程缺乏足夠了解，不能全方位評(píng)價(jià)成本及不可預(yù)見因素，將履約風(fēng)險(xiǎn)過多地分配給工程總承包單位是不公平的，也不利于合同履行。

調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)支付相應(yīng)對(duì)價(jià)

雙方可以通過合同約定重新分配風(fēng)險(xiǎn)，但必須以支付足夠的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)價(jià)為前提?！吨腥A人民共和國合同法》（中華人民共和國主席令第15號(hào)）的基本原則是等價(jià)有償，如果建設(shè)單位將自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)通過合同轉(zhuǎn)嫁給工程總承包單位，那么其應(yīng)支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，否則可能涉嫌顯失公平，工程總承包單位有權(quán)在一年之內(nèi)主張撤銷合同。

其他風(fēng)險(xiǎn)可在等價(jià)有償原則下進(jìn)行分擔(dān)

《管理辦法》第九條推薦使用工程總承包合同示范文本。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已啟動(dòng)示范文本修訂工作，將會(huì)更充分地完善市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。原則上，對(duì)于《管理辦法》未列明的其他風(fēng)險(xiǎn)，約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)注意以下五個(gè)方面。

（1）雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程項(xiàng)目特征、各自合同目的來合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是要結(jié)合具體情況對(duì)項(xiàng)目特殊風(fēng)險(xiǎn)或?qū)Ｓ酗L(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)做出約定，并載入工程總承包合同等合同文件中。對(duì)工程總承包單位而言，應(yīng)當(dāng)盡可能在合同中對(duì)建設(shè)單位所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)類型和范圍做出明確約定。在確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制后，應(yīng)當(dāng)允許工程總承包單位計(jì)取風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。

（2）應(yīng)約定明確的風(fēng)險(xiǎn)范圍。否則根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)及司法實(shí)踐，在固定總價(jià)下，受不利影響的一方很難調(diào)整工程價(jià)款。同時(shí)，關(guān)于波動(dòng)幅度的約定也應(yīng)當(dāng)公平合理，避免幅度過大失去風(fēng)險(xiǎn)控制的作用。

（3）詳細(xì)列舉不可抗力及視為不可抗力的情形。在司法實(shí)踐中，對(duì)于某些政府行為、市場(chǎng)行情的異常波動(dòng)等可否認(rèn)定為不可抗力會(huì)存在爭(zhēng)議，明確約定、詳細(xì)列舉不可抗力的具體情形能有效防范和化解此類糾紛。

（4）對(duì)工程總承包單位而言，應(yīng)避免建設(shè)單位利用優(yōu)勢(shì)地位，將本應(yīng)由其自行承擔(dān)且工程總承包單位無法防范和控制的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給工程總承包單位。否則一旦出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)，工程總承包單位根本無法應(yīng)對(duì)，將遭受不可控的損失。

（5）雙方應(yīng)明確約定購買的保險(xiǎn)種類，并監(jiān)督對(duì)方當(dāng)事人按約購買相關(guān)保險(xiǎn)。對(duì)不按合同約定購買保險(xiǎn)的一方，可約定由此所引起的費(fèi)用及理賠損失由其承擔(dān)。此外，在發(fā)生保險(xiǎn)事故之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照保險(xiǎn)條款向保險(xiǎn)公司索賠。