充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，開(kāi)創(chuàng)檢察公益訴訟新局面

王甜

摘 要：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法制改革攻堅(jiān)的當(dāng)下，把握公益訴訟新職能，坐穩(wěn)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。伴隨反貪、反瀆兩個(gè)拳頭職能的轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)失去了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的利器。在公益訴訟這個(gè)新職能初展矛頭之時(shí)，將公益訴訟納入檢察職能，充分發(fā)揮代表國(guó)家公共利益的檢察權(quán)，對(duì)公益訴訟的有力推進(jìn)和檢察職能的有效發(fā)揮是雙贏的。文章針對(duì)公益訴訟案件的立法、訴訟程序和辦案權(quán)限等方面進(jìn)行討論和反思，試圖在辦案模式、豐富職權(quán)內(nèi)容等方面找尋讓檢察公益訴訟更具實(shí)踐性的新思路，目的是想在通過(guò)公益訴訟有效維護(hù)公共利益的同時(shí)，讓檢察機(jī)關(guān)利用公益訴訟開(kāi)創(chuàng)檢察監(jiān)督新局面。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;法律監(jiān)督地位;檢察權(quán);訴訟程序

2018年2月25日，人民檢察院反貪污、反瀆職“兩個(gè)拳頭產(chǎn)品”徹底劃出檢察職能。人民檢察院檢察權(quán)從偵查權(quán)的一家獨(dú)大，發(fā)展為以批準(zhǔn)逮捕權(quán)和提起公訴權(quán)為主的刑事檢察權(quán)占領(lǐng)高地。但我國(guó)《憲法》第134條明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。以根本法形式明確了人民檢察院“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的根本屬性。新形勢(shì)下，公益訴訟因具有維護(hù)國(guó)家利益、公共利益的性質(zhì)，成為近年法治發(fā)展的重要焦點(diǎn)。在反貪污、反瀆職兩個(gè)重要檢察權(quán)轉(zhuǎn)隸后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，握住公益訴訟這把新刀刃，利用公益訴訟重新站穩(wěn)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位。

一、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟現(xiàn)實(shí)狀況

（一）缺少足夠的立法支撐

（1）無(wú)統(tǒng)一的《公益訴訟法》

關(guān)于公益訴訟的定義一直存在爭(zhēng)論，但在其本質(zhì)上是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題解釋》規(guī)定：“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，擬得公益訴訟......”該解釋相對(duì)比公益訴訟的發(fā)展歷程，其實(shí)際是給予了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件較明確、范圍較廣的訴訟內(nèi)容。

但實(shí)踐中，在文物保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、歷史英雄人物名譽(yù)保護(hù)等各方面也發(fā)生了許多熱點(diǎn)公益訴訟案件，其在文化和資源上的損失是單純的經(jīng)濟(jì)賠償不能彌補(bǔ)的。但至今為止，仍沒(méi)有一部統(tǒng)一的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件受案范圍的明確法律條文，實(shí)踐中公益訴訟案件也不僅限與上述法律法規(guī)中的規(guī)定范圍，這使得檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)往往要根據(jù)案情在不同法律部門(mén)中探索合適的法律依據(jù)。

（2）無(wú)立法保障檢察公益訴訟的介入權(quán)

檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的形式包含刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。刑事附帶民事公益訴訟案件主要依靠公安機(jī)關(guān)的偵查行為收集刑事案件證據(jù)，所提起的公益訴訟對(duì)刑事案件依賴(lài)較大。對(duì)于單純的民事公益訴訟和行政公益訴訟案件，目前檢察機(jī)關(guān)案件線(xiàn)索主要依賴(lài)線(xiàn)索舉報(bào)和走訪(fǎng)，極大限制了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟的案件范圍。原本公益訴訟案件線(xiàn)索多是來(lái)源于職務(wù)犯罪偵查、審查起訴和控告檢察活動(dòng)，但在目前國(guó)家監(jiān)察體制改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟案件來(lái)源不足的問(wèn)題也會(huì)更加突出。但在立法中，并沒(méi)有實(shí)際賦予檢察機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，也沒(méi)有確定相關(guān)行業(yè)行為是否合格的資質(zhì)和能力，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟案件的偵察權(quán)也局限于《刑事訴訟法》、《兩高》的部分規(guī)定，這給予了檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程很大的被動(dòng)性。

（二）程序適用上的矛盾

（1）前置程序弱化了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能發(fā)揮

《兩高》規(guī)定民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)依法公告三十日。但是在刑事或行政附帶民事公益訴訟中，是否需要對(duì)民事公益訴訟進(jìn)行訴前公告法律沒(méi)有明確說(shuō)明，實(shí)踐當(dāng)中限于刑事案件辦理期限的要求，在提起刑事附帶民事公益訴訟時(shí)一般也沒(méi)有公告程序，倘若進(jìn)行訴前公告，那么勢(shì)必要拉長(zhǎng)訴訟準(zhǔn)備時(shí)間，期間也必然會(huì)出現(xiàn)證據(jù)滅失、損害擴(kuò)大或者行政機(jī)關(guān)礙于訴訟的履職行為，從訴訟價(jià)值來(lái)講，這樣的訴前公告又顯的多余。

《兩高》第二十一條將檢察建議作為行政公益訴訟必要的訴前程序，以督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)同時(shí)緩解檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公益訴訟上的關(guān)系，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，訴前檢察建議督促是一種不具有法律約束力的外部壓力。（2）訴訟程序沖突制約檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的效果

《兩高》的規(guī)定：“人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級(jí)人民法院提起上訴......?！比嗣駲z察院對(duì)人民法院......進(jìn)行監(jiān)督，”那么按照《兩高》規(guī)定，提起上訴的人民檢察院就有了對(duì)上一級(jí)人民法院判決的監(jiān)督權(quán)，但根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民法院與人民檢察院應(yīng)當(dāng)采取的是“平級(jí)對(duì)抗”原則，所以?xún)烧咧g的規(guī)定相矛盾。《兩高》規(guī)定人民檢察院可以提起“上訴”，也與“抗訴”不同，雖然“上訴”一詞使得民事公益訴訟和行政公益訴訟與刑事訴訟相區(qū)分，但在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察院對(duì)刑事和附帶的民事公益訴訟判決裁定均有異議，在一張?jiān)V狀中，應(yīng)當(dāng)如何使用“上訴”與“抗訴”，刑事案件的“上訴不加刑”原則是否同時(shí)適用于公益訴訟案件，這些問(wèn)題還需斟酌。

現(xiàn)行的刑事附帶民事私益訴訟多是先刑事后民事的特征。對(duì)于在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于是否附帶民事訴訟是有選擇性的，若選擇刑事附帶民事公益訴訟的方式，則可能會(huì)造成民事公益訴訟對(duì)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)倪^(guò)度追求。不同于普通刑事案件及刑事案件引發(fā)的民事訴訟分別由檢察機(jī)關(guān)與被害方雙方掌握主動(dòng)權(quán)，刑事附帶民事公益訴訟無(wú)論是責(zé)任追究還是經(jīng)濟(jì)賠償基本都由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，因此另行提起單獨(dú)的民事公益訴訟就有可能會(huì)造成個(gè)案上的不公。

檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟內(nèi)容主要是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，在行政公益訴訟附帶民事公益訴訟后，對(duì)損害公共利益方的實(shí)際執(zhí)行權(quán)由誰(shuí)掌握，又如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的合法、合理性，這些問(wèn)題在法律中同樣尚不得知。

二、對(duì)公益訴訟機(jī)制發(fā)展的新期許

（一）設(shè)置獨(dú)立的公益訴訟檢察官

伴隨部分檢察人員轉(zhuǎn)隸，成立監(jiān)察委，檢察機(jī)關(guān)“員額檢察官”和“捕訴合一”兩種新形式逐步上線(xiàn)?，F(xiàn)如今，在我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)辦案方式里一般采用系統(tǒng)輪案制度，也包含檢察官專(zhuān)案專(zhuān)辦。比如未成年人案件，規(guī)定由指定未成年人檢察官專(zhuān)門(mén)辦理。在公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)主要由民事行政檢察部門(mén)負(fù)責(zé)，但是刑事訴訟與公益訴訟案件存在交叉時(shí)采用“1+1”（公訴部門(mén)與民事行政檢察部門(mén)就刑事犯罪和檢察公益訴訟分開(kāi)辦理，共同出庭，各自參與法庭調(diào)查和法庭辯論）或“2合1”辦案模式（由民事行政部門(mén)集中統(tǒng)一辦理）。在公益訴訟案件數(shù)量提升，辦案質(zhì)量和要求更嚴(yán)格的情況下，可以在輪案制度基礎(chǔ)上，采用與未成年人案一樣的專(zhuān)案專(zhuān)辦的模式。這樣即能提升公益訴訟案件辦理的專(zhuān)業(yè)化水平和效率，更能有效避免對(duì)于一個(gè)案件線(xiàn)索在界定罪與非罪上的模糊而導(dǎo)致的辦案權(quán)限劃分不清問(wèn)題。

（二）賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟獨(dú)立職權(quán)

任何一種制度創(chuàng)新都存在著路徑依賴(lài)問(wèn)題，從現(xiàn)有的制度傳統(tǒng)中出發(fā)進(jìn)行制度改良和創(chuàng)新也最能取得成功。只剩下“一張嘴和一支筆”的檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)公益訴訟時(shí)明顯缺少“武力”支持，從給予檢察機(jī)關(guān)權(quán)限上講，為增強(qiáng)檢察權(quán)在公益訴訟的“剛性”，在立法上應(yīng)適當(dāng)?shù)馁x予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟案件在調(diào)查取證、保留證據(jù)、強(qiáng)制措施等方面的權(quán)限。因?yàn)楣嬖V訟實(shí)質(zhì)上是兜底性的，在有關(guān)組織、單位沒(méi)有提起訴訟時(shí)，經(jīng)過(guò)訴前程序檢察機(jī)關(guān)才可提起訴訟，只有配備有力權(quán)限的檢察機(jī)關(guān)才能在“兜底時(shí)”做到對(duì)公益訴訟的全面、深入、有效。

但在檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟案件線(xiàn)索進(jìn)行干涉時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免檢察權(quán)的過(guò)度干預(yù)，嚴(yán)格區(qū)分違法違紀(jì)行為和犯罪之間的界限，避免將公益訴訟案件無(wú)條件的過(guò)度到刑事案件。無(wú)論是涉及民事公益訴訟還是行政公益訴訟，建議應(yīng)當(dāng)以行政手段優(yōu)先使用，必要時(shí)檢察權(quán)提前介入，在遵守行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)、督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。

（三）應(yīng)訴資格的適格性

目前，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是以“公益訴訟人”的名義參加庭審活動(dòng)。公益訴訟的根本目的在于維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的公共利益，其實(shí)質(zhì)與“公訴人”公訴活動(dòng)目標(biāo)一致。“公益訴訟人”雖然能凸顯出“公益訴訟”這個(gè)責(zé)任特征，但卻忽視了“檢察機(jī)關(guān)”這個(gè)代表國(guó)家的特殊主體身份，將其與可以提起公益訴訟的有關(guān)單位、組織和個(gè)人的功能定位相混淆。公益訴訟的職能是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)檢察權(quán)行使的一個(gè)具體表現(xiàn)，其與刑事、民事、行政訴訟相同，都是檢察機(jī)關(guān)訴訟職能之一，代表的都是國(guó)家、社會(huì)的公共利益。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)外形象、實(shí)質(zhì)職責(zé)上都是有統(tǒng)一定位的——法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，以“公訴人”的名義統(tǒng)一進(jìn)行訴訟活動(dòng)、提起公益訴訟，更容易把握檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督者”的定位和形象，也更能代表檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職責(zé)和訴訟追求。

伴隨我國(guó)法治體系逐步完善，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能會(huì)伴隨新的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，逐步豐富檢察權(quán)內(nèi)涵，以應(yīng)對(duì)來(lái)自于立法、執(zhí)法和司法的挑戰(zhàn)。公益訴訟顯然是當(dāng)代檢察院開(kāi)啟新里程的重要利器，是坐穩(wěn)法律監(jiān)督地位的新手段。現(xiàn)有對(duì)公益訴訟的立法規(guī)定自然有其必然的道理，但在未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的發(fā)展路途上，我們?nèi)孕枰蜋z察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件進(jìn)行不斷的完善。

參考文獻(xiàn)

[1] 田凱等.人民檢察院提起公益訴訟立法研究[J].中國(guó)檢察出版社2017，8.

[2] 于文軒，楊勝男.論環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序[J].中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2019（1）68-80.

[3] 石曉波，梅傲寒.檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度的檢視[J]. 政法論叢，2019：30.

[4] [英]約翰·斯普萊克.英國(guó)刑事訴訟程序[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

[5] 王玄瑋.國(guó)家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展[J].人民法治，2017（6）：53.