生態(tài)文明視域下秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策研究

唐學(xué)軍，陳曉霞

（1.中共平昌縣委機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室；2.四川省平昌中學(xué)，四川 平昌 636400）

上世紀(jì)70年代以來，因能源與環(huán)境矛盾的凸現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家逐漸將能源發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到清潔可再生能源領(lǐng)域，同時，通過立法和出臺相應(yīng)的政策來保障其國內(nèi)可再生能源的開發(fā)和利用，因此，可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；粩鄶U(kuò)大。本世紀(jì)以來,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高數(shù)發(fā)展，我國能源的消費(fèi)也急劇增長，供需矛盾突出，傳統(tǒng)的以煤為主的能源結(jié)構(gòu)對自然環(huán)境和生態(tài)造成了破壞，能源與環(huán)境的雙重問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的最大瓶頸。秦巴山區(qū)“五省一市”也不列外，相關(guān)省市在出臺的能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃、可再生能源“十三五”規(guī)劃等規(guī)劃文件指明了解決能源問題、改變自然生態(tài)環(huán)境的途徑。秦巴山集中連片特殊困難地區(qū)（以下簡稱“片區(qū)”）跨河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市，集革命老區(qū)、大型水庫庫區(qū)和自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)區(qū)于一體，內(nèi)部差異大、貧困因素復(fù)雜，是國家新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)主戰(zhàn)場中涉及省份最多的片區(qū)。生態(tài)環(huán)境相對脆弱，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后,特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)仍然依靠傳統(tǒng)的生物質(zhì)能（薪材、秸稈、動物糞便）為主要生活用能,能源利用率低，同時，對自然生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。然而秦巴山區(qū)卻有著極其豐富的可再生能源資源，大力促進(jìn)秦巴山區(qū)太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源的開發(fā)利用，不僅能解決偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村居民生活用能問題,也能減少生態(tài)和環(huán)境破壞。進(jìn)一步完善可再生能源開發(fā)利用的法律政策保障，能夠有效地促進(jìn)秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展，確保2020年與全國一起進(jìn)入全面小康社會。

一、秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策現(xiàn)狀

（一）可再生能源開發(fā)利用的戰(zhàn)略規(guī)劃

早在2007年，國務(wù)院就制定了《中國應(yīng)對氣候變化的國家方案》，將可再生能源的開發(fā)利用納入低碳綠色經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展戰(zhàn)略。2011年，中央和地方結(jié)合秦巴山區(qū)的具體情況也制定了一系列的具體實(shí)施方案。（參見表1）

表1 秦巴山區(qū)低碳發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施方案一覽表

從上表能夠看出，中央和地方政府對發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)相當(dāng)重視，制定了相應(yīng)的規(guī)劃和具體的行動方案來落實(shí)節(jié)能減排和綠色發(fā)展的戰(zhàn)略。例如，國務(wù)院2011年通過并實(shí)施的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整、發(fā)展可再生能源等納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。［1］此外，湖北省人民政府在2014年頒布實(shí)施了《湖北省2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》，陜西省人民政府在2014年那頒布實(shí)施的《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》等更加具體地規(guī)定了秦巴山區(qū)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和節(jié)能減排的任務(wù)和目標(biāo)。

（二）可再生能源的法律法規(guī)及規(guī)章

秦巴山區(qū)相關(guān)政府也根據(jù)其具體實(shí)際制定了一些規(guī)范性文件。目前，秦巴山區(qū)還沒有專門的可再生能源開發(fā)利用地方性法規(guī)、單行條例，可再生能源開發(fā)利用的相應(yīng)規(guī)范性文件主要是全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、相關(guān)部門制定的部門規(guī)章、秦巴山區(qū)制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。與發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的立法起步較晚，與《可再生能源法》實(shí)施的相應(yīng)配套法規(guī)和制度還不完善。［2］現(xiàn)階段，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用主要依據(jù)各級政府出臺的能源發(fā)展政策、發(fā)展規(guī)劃，以及全國性的法律法規(guī)和規(guī)章。除了《可再生能源法》外的規(guī)定外，與可再生能源開發(fā)利用相關(guān)的法律法規(guī)都散現(xiàn)于不同的法律法規(guī)和政策規(guī)范體系中，這不利于秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。秦巴山區(qū)現(xiàn)行的可再生能源法律法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件主要有以下幾部。（參見表2）

表2 可再生能源相關(guān)的法律法規(guī)及政策性規(guī)范一覽表

上述地方性法規(guī)和政府規(guī)章集中反映了秦巴山區(qū)相關(guān)省市政府根據(jù)自身實(shí)際在可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域所取得的立法成就。例如，2003年頒布實(shí)施的《重慶市地質(zhì)環(huán)境管理條例》第五條規(guī)定開發(fā)地?zé)岬人Y源應(yīng)當(dāng)編制專門的環(huán)境影響評價；2010年河南省人民政府頒布實(shí)施的《河南省招商引資專項資金管理辦法》第五條第二款就對可再生能源開發(fā)利用的投資主體進(jìn)行了規(guī)定，第八條第五款還規(guī)定對投資太陽能、風(fēng)能、水能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉撮_發(fā)利用的企業(yè)免征7年稅收的優(yōu)惠政策。

二、秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策存在的問題

（一）社會各界對可再生能源開發(fā)利用的認(rèn)識不足

區(qū)域社會各界對于可再生能源開發(fā)利用意義認(rèn)識不足，缺乏專門的可再生能源發(fā)展規(guī)劃。人們還未認(rèn)識到開發(fā)利用可再生能源對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的重要性；人們對秦巴山區(qū)可再生能源的具體分布和秦巴山區(qū)情況沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，同時也未能對秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的潛力作出較為準(zhǔn)確的評估，從而直接影響到秦巴山區(qū)可再生能源的勘探及開發(fā)利用；秦巴山區(qū)尚未制定專門的可再生能源開發(fā)利用中長期規(guī)劃，部分可再生能源開發(fā)利用主體在資源開發(fā)過程中無節(jié)制開采，致使可再生能源的綜合開發(fā)利用程度低、效益差，同時也給當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境帶來一定的影響。

（二）可再生能源開發(fā)利用法律體系不完善

上世紀(jì)末，秦巴山區(qū)就開始對可再生能源進(jìn)行勘探、開發(fā)、利用，但到目前為止，秦巴山區(qū)區(qū)域內(nèi)涉及可再生能源開發(fā)利用的地方性法規(guī)、單行條例、政府規(guī)章等規(guī)范性文件仍很少。（參見表2）同時，這些法律法規(guī)、政府規(guī)章也只是對可再生能源開發(fā)利用從原則上進(jìn)行了規(guī)定，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致這些規(guī)范性文件在具體的實(shí)施過程中很難落實(shí)。此外，雖然對可再生能源開發(fā)利用有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行規(guī)定，但是這些規(guī)范性條文大多散現(xiàn)于不同的規(guī)范性文件中，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，不易于解決區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境等問題。［3］區(qū)域內(nèi)可再生能源立法還未形成完善且有效的法律體系，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)這方面的立法。

（三）可再生能源開發(fā)利用法律制度不健全

1.可再生能源開發(fā)利用的鼓勵機(jī)制不完善

秦巴山區(qū)現(xiàn)行的規(guī)范性文件中對于可再生能源開發(fā)利用的財政、稅收、金融、法規(guī)等方面的激勵措施較多，但是其規(guī)定都過于原則化，實(shí)際操作性不強(qiáng)。例如，2010年河南省人民政府頒布實(shí)施的《河南省招商引資專項資金管理辦法》第四章八條第五款規(guī)定“投資太陽能、風(fēng)能、沼氣等綠色新能源建設(shè)并經(jīng)營的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，免征企業(yè)所得稅7年?！保?］該規(guī)定僅僅對免稅期限作出規(guī)定，但是對于如何實(shí)施卻不曾規(guī)定。

2.針對區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用還缺乏動態(tài)監(jiān)測機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)可再生能源的可持續(xù)開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)建立和完善動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，對可再生能源進(jìn)行長期監(jiān)測。與傳統(tǒng)礦物能源的開發(fā)利用相比，可再生能源的開發(fā)利用對于資金、技術(shù)等方面的要求相對較高，在具體的實(shí)施可再生能源開發(fā)利用過程中應(yīng)當(dāng)加大資金投入和建立相應(yīng)的可再生能源動態(tài)數(shù)據(jù)庫，保障可再生能源開發(fā)利用的信息化和科學(xué)化。但是，秦巴山區(qū)目前還未建立可再生能源動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。

3.可再生能源開發(fā)利用還缺乏階梯開發(fā)的規(guī)定

目前，區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中還未有可再生能源階梯綜合開發(fā)利用的規(guī)定，這致使某些可再生能源開發(fā)主體在對可再生能源進(jìn)行開發(fā)利用時存在“挑易棄難”、“選富棄貧”的價值取向，造成可再生能源一定程度的浪費(fèi)，同時也對自然生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。秦巴山區(qū)應(yīng)當(dāng)建立可再生能源階梯綜合開發(fā)利用制度。

4.可再生能源監(jiān)督管理制度混亂

現(xiàn)階段，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用還沒有形成統(tǒng)一的管理機(jī)制，管理權(quán)限劃分不明確。例如，2005年頒布實(shí)施的《可再生能源法》明確規(guī)定對風(fēng)能、太陽能等可再生能源的開發(fā)利用實(shí)行“統(tǒng)一管理+各部門專門管理”的模式，要求各部門在其權(quán)限范圍內(nèi)對相應(yīng)可再生能源開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督和管理；2012年陜西自治區(qū)人大常委通過的《陜西省氣候資源條例》明確規(guī)定縣級以上政府及氣象主管部門負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理。無論是《可再生能源法》，還是《陜西省氣候資源條例》都只是對可再生能源開發(fā)利用的相應(yīng)監(jiān)督管理作出了原則上的規(guī)定，即只規(guī)定監(jiān)督管理的主體為縣級政府及相應(yīng)的主管部門，并未對監(jiān)督管理機(jī)制作出進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定。

（四）秦巴山區(qū)可再生能源地方性法規(guī)及政策制度的完善

可再生能源的開發(fā)利用直接關(guān)系到我國可持續(xù)發(fā)展的程度。部分地區(qū)的可再生能源資源儲藏量豐富，這些地區(qū)可再生能源的發(fā)展與我國社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展密切相關(guān)?，F(xiàn)階段，世界各國的通行做法是將可再生能源的開發(fā)利用直接作為法律及政策制定的依據(jù)，以法律及政策的形式來保障可再生能源的發(fā)展。自《可再生能源法》及《節(jié)約能源法》頒布實(shí)施以來，我國的可再生能源發(fā)展取得了顯著的成就。秦巴山區(qū)的可再生能源儲藏量豐富，開發(fā)利用條件較好，秦巴山區(qū)近些年可再生能源的發(fā)展較快，但仍然存在著諸多問題。因此，為了更好地保障可再生能源的開發(fā)利用，必須要加強(qiáng)可再生能源在開發(fā)利用過程中的法律及政策保護(hù)，提高綜合利用率。［5］為此，筆者建議中央和秦巴山區(qū)涉及到“五省一市”進(jìn)行可再生能源法律及政策制定時，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的立法及政策經(jīng)驗，構(gòu)建秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的法律及政策模式。

三、秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策措施

（一）確定秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策的原則

1.將可再生能源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)原則寫入相應(yīng)法律及政策

秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策的制定應(yīng)當(dāng)貫徹開發(fā)與環(huán)境保護(hù)原則，在相應(yīng)的地方性法規(guī)及政策規(guī)范中規(guī)定嚴(yán)格的限量開發(fā)利用措施。例如，《2009年美國清潔能源與安全法》在其正文基本原則部分就規(guī)定相關(guān)主體在進(jìn)行可再生能源開發(fā)利用時應(yīng)當(dāng)注重自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。在制定相應(yīng)的法律和政策性規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身具體實(shí)際，根據(jù)國家及秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，做好重點(diǎn)地區(qū)可再生能源的開發(fā)利用工作，在某些具體可再生能源富集地區(qū)建立專門的開發(fā)利用示范區(qū)，帶動區(qū)域內(nèi)可再生能源的高效開發(fā)利用，促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，2010年湖北省實(shí)施的《湖北省農(nóng)村可再生能源條例》第五條就規(guī)定縣級以上相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將其轄區(qū)內(nèi)可再生能源開發(fā)利用及自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃等。

2.在相應(yīng)的法律及政策中確立政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)控相結(jié)合原則

可再生能源的開發(fā)利用與政府的宏觀調(diào)控和市場的基礎(chǔ)性作用必然分不開，政府制定的相應(yīng)政策與市場自身的激勵都是可再生能源開發(fā)利用的調(diào)控手段。相應(yīng)的法律和政策對于區(qū)域內(nèi)各級政府及相應(yīng)部門在可再生能源資源調(diào)查、技術(shù)研發(fā)及推廣等方面的權(quán)責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，各級政府的支持和扶持是秦巴山區(qū)可再生能源健康快速發(fā)展的外生動力。在不斷加強(qiáng)政府調(diào)控的同時，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步界定政府調(diào)控與市場之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域的基礎(chǔ)性作用，將政府宏觀調(diào)控與市場的基礎(chǔ)性作用相結(jié)合，保障秦巴山區(qū)可再生能源可持續(xù)發(fā)展。例如，美國實(shí)施的《2009年美國清潔能源與安全法》在其總則中就確定實(shí)施“合同節(jié)能減排管理”等。［6］

3.在相應(yīng)法律及政策中確立能源技術(shù)研發(fā)與制度建設(shè)相結(jié)合原則

秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的相關(guān)技術(shù)研發(fā)和推廣需要法律及政策提供保障。秦巴山區(qū)的可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的研發(fā)和推廣剛剛起步，與國外發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)部分發(fā)達(dá)地區(qū)相比，相關(guān)技術(shù)工藝及發(fā)展規(guī)模都存在很大差距?？稍偕茉醇夹g(shù)研發(fā)創(chuàng)新及推廣是秦巴山區(qū)可再生能源展業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提，建立完善制度是秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)研發(fā)、推廣的關(guān)鍵。因此，秦巴山區(qū)在進(jìn)行可再生能源開發(fā)利用的過程中，應(yīng)當(dāng)緊盯當(dāng)前全球可再生能源開發(fā)領(lǐng)域最新的技術(shù)，加大自身技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)投入，同時還應(yīng)當(dāng)建立完善的可再生能源技術(shù)研發(fā)和推廣的法律、政策及制度體系。例如，美國《2009年清潔能源與安全法》中規(guī)定美國將會為清潔能源的技術(shù)研發(fā)設(shè)立專門的技術(shù)研發(fā)風(fēng)險金，同時還要建立技術(shù)研發(fā)風(fēng)險金管理機(jī)構(gòu)，保障美國清潔能源技術(shù)研發(fā)所需的資金。

4.在相應(yīng)法律及政策中確立可再生能源法律及政策先行原則

“法律及政策先行”是世界各國可再生能源開發(fā)利用的普遍做法，目前國內(nèi)部分省份也針對其轄區(qū)內(nèi)的可再生能源特點(diǎn)制定了專門的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、政策等規(guī)范性文件。例如，黑龍江省2008年頒布實(shí)施的《黑龍江省農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用條例》，陜西省政府2014年頒布實(shí)施的《陜西省人民政府關(guān)于示范推進(jìn)分布式光伏發(fā)電的實(shí)施意見 》等。所謂的“法律和政策先行”就是指優(yōu)先制定相應(yīng)法律、規(guī)章、政策等規(guī)范性文件，在根據(jù)其相關(guān)規(guī)定制定專門的實(shí)施細(xì)則或者方案。［7］近些年，隨著秦巴山區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可再生能源在開發(fā)利用的過程中的開發(fā)形式單一、綜合利用率低、缺乏可再生能源的階梯開發(fā)模式等諸多問題也逐漸顯現(xiàn)，造成資源浪費(fèi)的同時也給自然生態(tài)環(huán)境帶來了一定的影響。因此，秦巴山區(qū)應(yīng)當(dāng)盡快出臺可再生能源開發(fā)利用的相應(yīng)地方性法規(guī)、單行條例、政府規(guī)章、政策等規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)之上制定專門的具體行動方案或者實(shí)施細(xì)則，保障秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。

5.在相應(yīng)法律及政策中確立實(shí)踐與經(jīng)驗相結(jié)合原則

國外發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)相對發(fā)達(dá)地區(qū)在可再生能源法律及政策制定方面積累了較為豐富的經(jīng)驗，在秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策的制定內(nèi)容方面應(yīng)該體現(xiàn)將國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗與秦巴山區(qū)具體實(shí)踐相結(jié)合的原則。要加快可再生能源開發(fā)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，相應(yīng)的可再生能源法律及政策應(yīng)當(dāng)充分考慮秦巴山區(qū)可再生能源的儲量、開發(fā)利用潛力等因素等，為秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。例如，2005年湖南省農(nóng)村可再生能源條例，2010年湖北省農(nóng)村可再生能源條例等，都在其總則中都確立了時間與經(jīng)驗相結(jié)合原則。2002年日本政府頒布的《日本電力事業(yè)者可再生能源利用特別措施法》規(guī)定為了便于該法的執(zhí)行，而將實(shí)踐與經(jīng)驗相結(jié)合確立為基本原則等。

（二）完善秦巴山區(qū)可再生能源地方性法規(guī)及政策體系

完善秦巴山區(qū)可再生能源地方性法規(guī)及政策體系能夠為可再生能源的可持續(xù)開發(fā)利用提供有效保障，這不僅僅是滿足秦巴山區(qū)現(xiàn)實(shí)需求，同時也能夠填補(bǔ)區(qū)域內(nèi)在可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域的法律空白。秦巴沙區(qū)作為可再生能源儲量豐富的省（區(qū)）之一，構(gòu)建秦巴三區(qū)完善的可再生能源地方性法規(guī)及政策體系能夠更好地促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.出臺可再生能源開發(fā)利用專門的地方性法規(guī)、單行條例及政策

目前，秦巴山區(qū)還沒有一部統(tǒng)一的專門的可再生能源開發(fā)利用法規(guī)、條例等規(guī)范性文件，對于秦巴山區(qū)可再生能源進(jìn)行專門立法是當(dāng)務(wù)之急。建議中央或者相關(guān)省市一起制定專門的可再生能源法律、法規(guī)，可再生能源進(jìn)行專門立法和制定政策時，應(yīng)當(dāng)針對秦巴山區(qū)可再生能源的具體情況，進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)立法經(jīng)驗，盡可能協(xié)調(diào)秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策與國家法律及政策的矛盾，同時減少與相關(guān)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的沖突。

2.出臺《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》的相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則

在《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)制定《秦巴山區(qū)可再生能源行政管理條例》、《秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》、《秦巴山區(qū)可再生能源科技促進(jìn)條例》三部法規(guī)和條例。由《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》對上述三部條例進(jìn)行指導(dǎo)，同時《可再生能源行政管理條例》為秦巴山區(qū)可再生能源的相應(yīng)監(jiān)督管理提供法律依據(jù)，對秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)研發(fā)、推廣以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)；《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》其內(nèi)容主要涉及政府調(diào)控及市場激勵等，為秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障；《可再生能源科技促進(jìn)條例》的主要目的是促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)及推廣，建立以企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)為主，政府為輔的技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)體系，積極參加國內(nèi)外可再生能源技術(shù)研發(fā)交流，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)消化吸收后再創(chuàng)新，以技術(shù)來促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以完善的法律及政策保障秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如2012年浙江省頒布實(shí)施的《浙江省可再生能源開發(fā)利用技術(shù)促進(jìn)條例》等。［8］

（三）完善秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策相應(yīng)制度

所謂法律制度，就是指法律規(guī)范對相應(yīng)的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整過程中形成的各種具體制度的總和。法律及政策能否得到有效實(shí)施的關(guān)鍵就取決于是否建立完善的法律及政策實(shí)施制度。可再生能源法律制度在實(shí)施中針對特定的對象，建立完善的可再生能源法律制度是秦巴山區(qū)可再生能源法律體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。

1.建立秦巴山區(qū)可再生能源勘探及評價制度

可再生能源勘察及評價是對其開發(fā)利用的前提，制定科學(xué)的可再生能源發(fā)展規(guī)劃，必須對現(xiàn)有的可再生能源進(jìn)行實(shí)地勘探。在掌握各種具體可再生能源儲藏量等具體情況后，作出具體的開發(fā)利用實(shí)施方案，依據(jù)該方案對可再生能源進(jìn)行開發(fā)利用，能夠最大限度地減少對自然生態(tài)環(huán)境的影響。秦巴山區(qū)可再生能源資源豐富，但對于可再生能源的勘探研究較為落后，對于部分可再生能源儲量的勘探不明及不能對秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)潛力作出較為準(zhǔn)確的評價都不利于可再生能源資源的開發(fā)利用?？梢砸M(jìn)專門的可再生能源勘探人才來彌補(bǔ)人才短板，此外，還可以政府與商業(yè)投資相融合的方式對秦巴山區(qū)可再生能源進(jìn)行勘探及評價，使得秦巴山區(qū)可再生能源能夠得到最大限度的開發(fā)利用。

2.建立秦巴山區(qū)可再生能源限額開采制度

針對秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)依據(jù)秦巴山區(qū)可再生能源資源的具體情況制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行限額開采制度，防止某些行為主體超額開采。秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用可以借鑒國內(nèi)其他省份的一些做法，如2005年山東省頒布實(shí)施的《山東省農(nóng)村可再生能源條例》中就規(guī)定縣級以上政府在對本轄區(qū)的農(nóng)村可再生能源進(jìn)行勘探評估后制定發(fā)展規(guī)劃，來指導(dǎo)農(nóng)村可再生能源的發(fā)展。

建議秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策中明確規(guī)定可再生能源資源限額開采制度，從宏觀層面對秦巴山區(qū)可再生能源資源進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。此外，秦巴山區(qū)各級政府應(yīng)當(dāng)在年初向自治區(qū)內(nèi)的所有可再生能源開發(fā)利用單位下放相應(yīng)的開采指標(biāo)，相關(guān)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在該指標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行可再生能源的開發(fā)，嚴(yán)格禁止對可再生能源過度開采而對環(huán)境造成一定的破壞?？稍偕茉撮_發(fā)單位應(yīng)當(dāng)將其開發(fā)的可再生能源儲藏量等具體特點(diǎn)，上報相應(yīng)的主管部門，以便主管部門對全區(qū)的可再生能源發(fā)展進(jìn)行全面的動態(tài)監(jiān)督管理。

3.建立和完善秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用行政許可制

所謂行政許可，就是指行政相對人依法向行政主體提出申請，行政主體依法對行政相對人的申請進(jìn)行審查后頒發(fā)相應(yīng)的行政許可，準(zhǔn)許其從事某種活動的行政行為。現(xiàn)實(shí)生活中，行政許可證制度是行政許可的主要形式，行政相對人只有在獲得行政許可后才能進(jìn)行某種特定的活動。［9］秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用不僅需要先進(jìn)技術(shù)作為支撐，同時在進(jìn)行可再生能源開發(fā)利用時也缺乏經(jīng)驗，對于可再生能源開發(fā)利用的各方面而言都存在著一定的風(fēng)險。通過行政許可的形式，相應(yīng)的主管部門可以對可再生能源開發(fā)主體進(jìn)行事先審查，讓一些具備相應(yīng)開發(fā)利用技術(shù)及資金的企業(yè)進(jìn)入秦巴山區(qū)可再生能源領(lǐng)域。這不僅能夠解決政府的財政負(fù)擔(dān)，還能夠提高市場主體的積極性。此外，我國很多內(nèi)地省（區(qū)）也在其制定的可再生能源開發(fā)利用條例中明確規(guī)定了行政許可制度，如2005年山東省實(shí)施的《山東省農(nóng)村可再生能源條例》第三十條就規(guī)定，從事農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用的單位及個人，應(yīng)當(dāng)取得國家規(guī)定的資格證書后，才能進(jìn)行相應(yīng)的活動等；2010年湖北省實(shí)施的《湖北省農(nóng)村可再生能源條例》第二十七條第二款也明確規(guī)定任何單位和個人在未取得相應(yīng)資格證書前，不得從事農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用的相關(guān)活動等。

4.建立秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用制度

風(fēng)能、太陽能等可再生能源的利用領(lǐng)域廣泛，建議秦巴山區(qū)按照可再生能源資源的不同使用形式，提高秦巴山區(qū)可再生能源的利用率。秦巴山區(qū)可再生能源的種類較為齊全，且不同能源的富集程度不同，相同能源的地區(qū)分布也很不均衡。因此，秦巴山區(qū)應(yīng)當(dāng)依據(jù)可再生能源的這一特點(diǎn)進(jìn)行開發(fā)利用。例如，秦巴山區(qū)地?zé)崮苜Y源豐富但分布不均，高溫地?zé)崮芸梢园l(fā)展地?zé)崮馨l(fā)電，而低溫地?zé)崮芫涂梢赃M(jìn)行地?zé)崴B(yǎng)殖、旅游等?？稍偕茉撮_發(fā)利用主體應(yīng)當(dāng)結(jié)合秦巴山區(qū)的實(shí)際，開展綜合開發(fā)利用，促使秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)從單一發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合化、規(guī)模化發(fā)展。［10］例如，日本1997年頒布實(shí)施的《促進(jìn)可再生能源利用特別措施法》第十六條就規(guī)定對其國內(nèi)的可再生能源實(shí)施綜合開發(fā)利用等。

5.建立秦巴山區(qū)可再生能源的動態(tài)監(jiān)測制度

加強(qiáng)對秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用過程的監(jiān)督，動態(tài)監(jiān)測可再生能源開發(fā)利用的具體狀況，是保障秦巴山區(qū)可再生能源健康有序開發(fā)利用的重要手段。目前，秦巴山區(qū)還沒有正式建立可再生能源開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)管制度，因此不能適時掌握可再生能源開發(fā)利用的最新情況，不利于可再生能源發(fā)展規(guī)劃的編制。因此，秦巴山區(qū)有必要建立可再生能源動態(tài)監(jiān)測制度。根據(jù)秦巴山區(qū)的具體情況，建議秦巴山區(qū)采取人工和自動監(jiān)測雙軌制，人工監(jiān)測系統(tǒng)能夠有效地彌補(bǔ)自動化監(jiān)測的缺陷，如對自動化監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行人工修復(fù)等。建立完善的可再生能源動態(tài)監(jiān)測制度，能夠為秦巴山區(qū)可再生能源的研究提供較為完整和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)材料，同時也能有效保障秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)利用。

（四）建立和完善秦巴山區(qū)可再生能源政策激勵制度

1.完善秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助制度

為促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立完善的財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助制度必不可少。與傳統(tǒng)高碳礦物能源相比，可再生能源對于資金和技術(shù)的要求較高，建立一整套完善的可再生能源開發(fā)利用財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助制度，能夠有效減輕可再生能源開發(fā)主體的負(fù)擔(dān)。秦巴山區(qū)的財政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)包括可再生能源技術(shù)研發(fā)、投資、產(chǎn)品及消費(fèi)者四方面的補(bǔ)貼、補(bǔ)助。針對可再生能源技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼、補(bǔ)助而言，秦巴山區(qū)各級政府應(yīng)當(dāng)從其財政支出中單獨(dú)設(shè)立技術(shù)研發(fā)基金，用于對秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)結(jié)構(gòu)的資金支持。例如，美國在其《2009年美國清潔能源與安全法》中規(guī)定用于可再生能源基礎(chǔ)性技術(shù)研發(fā)的資金到2025年將會高達(dá)200億美元等。對于投資補(bǔ)貼、補(bǔ)助而言，加大政府對可再生能源的投資補(bǔ)貼和補(bǔ)助，能夠有效提高可再生能源開發(fā)利用主體的積極性，促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。例如，美國《2009年清潔能源與安全法》中規(guī)定2015年將美國商業(yè)建筑能效提高50%，為舊建筑的能效提供改進(jìn)補(bǔ)貼和補(bǔ)助；澳大利亞政府也采取相應(yīng)的補(bǔ)貼措施，為可再生能源開發(fā)利用主體提供財政補(bǔ)貼，其中補(bǔ)貼、補(bǔ)助的最高金額約為2萬澳元等。針對可再生能源產(chǎn)品補(bǔ)貼，有助于提高秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)品的年產(chǎn)量，提高可再生能源經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)效益。例如，澳大利亞政府規(guī)定將撥款5500萬澳元用于對制造清潔能源產(chǎn)品的經(jīng)營主體的補(bǔ)貼和補(bǔ)助。而消費(fèi)補(bǔ)貼、補(bǔ)助則有利于提高消費(fèi)者使用可再生能源產(chǎn)品的積極性，進(jìn)一步拓寬秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)品的市場，促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。例如，日本政府在其實(shí)施的“新陽光計劃”中規(guī)定將按照1千瓦可再生能源補(bǔ)貼9萬日元的標(biāo)準(zhǔn)直接補(bǔ)貼到戶等。

此外，黑水虻幼蟲體內(nèi)還發(fā)現(xiàn)了大量其它的抗菌物質(zhì)，例如月桂酸、蛋白酶、P450解毒酶、水解酶等，經(jīng)免疫反應(yīng)產(chǎn)生的BF64抗菌蛋白和BD2抗菌蛋白，具有特別強(qiáng)的抗菌能力，是青霉素的幾百倍。黑水虻幼蟲體內(nèi)豐富的抗菌物質(zhì)，使其在醫(yī)藥領(lǐng)域具有廣闊的應(yīng)用前景，可以開發(fā)制備更多具有抗菌、保健的醫(yī)藥產(chǎn)品。

2.建立完善的稅收優(yōu)惠制度

在法律及政策中規(guī)定相應(yīng)的可再生能源開發(fā)利用稅收優(yōu)惠制度，是世界各國發(fā)展可再生能源的通行做法。例如，日本政府在其制定實(shí)施的“新陽光計劃”中明確規(guī)定建立可再生能源投資促進(jìn)稅制度，還規(guī)定將第一年獲利的30%作為獎賞；2005年法國《能源法》中規(guī)定對于使用太陽能發(fā)電系統(tǒng)兩年以上，且容量不超過3千瓦的將免除增值稅等。秦巴山區(qū)在制定相應(yīng)的可再生能源法律及政策時，應(yīng)當(dāng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家的一些成功經(jīng)驗，如世界各國當(dāng)前普遍采用的可再生能源綜合利用稅收優(yōu)惠制度及對于發(fā)展可再生能源的經(jīng)濟(jì)主體給予免除開采稅等。［11］此外，秦巴山區(qū)的相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)和實(shí)施相應(yīng)可再生能源法律及政策中規(guī)定的制度，促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.建立秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展基金制度

秦巴山區(qū)可再生能源的發(fā)展基金應(yīng)當(dāng)包括兩部分，即中央政府基金和秦巴山區(qū)自治區(qū)政府基金?；鸬膩碓床粌H僅局限于政府的投資，還應(yīng)當(dāng)包括社會的援助、政府提供的貸款等。建立可再生能源發(fā)展基金的目的就是，促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)、產(chǎn)品的研發(fā)，同時設(shè)立專門賬戶，由可再生能源管理部門統(tǒng)一管理，盡量做到專款專用，使基金效益實(shí)現(xiàn)最大化。除了建立秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展基金制度外，還應(yīng)當(dāng)盡量拓展秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展資金的來源渠道，將政府與市場結(jié)合，盡可能實(shí)現(xiàn)秦巴山區(qū)可再生能源資金投資來源多元化，保障秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的資金安全。

（五）完善和理順秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展管理機(jī)制

應(yīng)當(dāng)在可再生能源法律及政策中對于可再生能源開發(fā)利用的監(jiān)管主體進(jìn)行明確界定，各級政府部門應(yīng)當(dāng)整理相應(yīng)的法規(guī)和政策，統(tǒng)一監(jiān)管結(jié)構(gòu)，減少不同部門間的沖突。針對秦巴山區(qū)而言，建議秦巴山區(qū)自治區(qū)能源管理局與秦巴山區(qū)自治區(qū)各級政府的能源管理部門設(shè)立專門的可再生能源開發(fā)利用管理機(jī)構(gòu)。可再生能源管理結(jié)構(gòu)負(fù)責(zé)秦巴山區(qū)可再生能源經(jīng)營主體的許可證發(fā)放及收費(fèi)等工作，同時對秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用進(jìn)行有效監(jiān)管。此外，建議秦巴山區(qū)成立專門的可再生能源發(fā)展協(xié)會，可再生能源的開發(fā)利用對于技術(shù)的要求高，建立秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展協(xié)會，能夠有效集合秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的各方優(yōu)勢，發(fā)展秦巴山區(qū)的可再生能源。秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展協(xié)會應(yīng)當(dāng)由秦巴山區(qū)自治區(qū)政府批準(zhǔn)成立，由自治區(qū)內(nèi)可再生能源研究機(jī)構(gòu)、可再生能源企業(yè)、相應(yīng)的專家等組成，秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展協(xié)會的主要作用有以下兩方面：傳達(dá)可再生能源發(fā)展的最新政策和信息與增強(qiáng)秦巴山區(qū)可再生能源行業(yè)的行業(yè)自律?？稍偕茉窗l(fā)展協(xié)會在嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的法律及政策的同時，積極參與可再生能源技術(shù)的研發(fā)和推廣，推動秦巴山區(qū)可再生能源的發(fā)展和保障協(xié)會成員的利益。

（六）完善秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的配套措施

1.加強(qiáng)與國外發(fā)達(dá)國家及國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的交流

可再生能源的開發(fā)利用需要先進(jìn)的技術(shù)和大量的資金作為保障。與傳統(tǒng)高碳礦物能源相比，可再生能源的資金和技術(shù)投入大且回報周期長，開發(fā)利用過程中的風(fēng)險較大。因此，秦巴山區(qū)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策、稅收等優(yōu)惠措施，來吸引國內(nèi)外擁有先進(jìn)技術(shù)和充足資金的企業(yè)參與秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用，加強(qiáng)與國外及內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)之間的人才培養(yǎng)和交流，彌補(bǔ)秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的資金、技術(shù)、人才缺乏的缺陷，同時有利于秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的建設(shè)。

2.結(jié)合秦巴山區(qū)當(dāng)?shù)氐奈幕土?xí)俗建立可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)

通過引進(jìn)技術(shù)、人才等建立發(fā)展示范區(qū)，再將示范區(qū)的經(jīng)驗進(jìn)行推廣，將有助于實(shí)現(xiàn)秦巴山區(qū)可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展?？稍偕茉窗l(fā)展示范區(qū)的建立還應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)氐奈幕土?xí)俗及可再生能源的儲藏、開發(fā)潛力等因素，采用“因地制宜，因俗制宜”的開發(fā)利用原則，發(fā)展不同的可再生能源利用類型。除了考慮上述因素外，建立的可再生能源發(fā)展示范區(qū)還應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)規(guī)模，同時也是可再生能源科學(xué)合理規(guī)劃、開發(fā)及利用的典型，產(chǎn)業(yè)化與自然生態(tài)環(huán)境及當(dāng)?shù)亓?xí)俗完美結(jié)合的代表。例如，2014年湖北建立的光伏、光熱發(fā)展產(chǎn)業(yè)園等。介于此，建議秦巴山區(qū)各級政府重視可再生能源的監(jiān)督管理的同時，結(jié)合當(dāng)?shù)乜稍偕茉刺攸c(diǎn)，開發(fā)一條集技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗、階梯開發(fā)利用模式為一體的具有區(qū)域特色的可再生能源發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈。

3.完善秦巴山區(qū)可再生能源的監(jiān)督管理及執(zhí)法

為了使秦巴山區(qū)可再生能源得到最大限度的綜合開發(fā)利用，各級主管部門應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格措施，杜絕任意開采現(xiàn)象的發(fā)生?？稍偕茉吹拈_發(fā)利用必須嚴(yán)格依據(jù)相應(yīng)的法律、政策和發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行。對于可再生能源開發(fā)利用的相應(yīng)申請，主管部門除了考慮申請的合法性外，還應(yīng)當(dāng)將可再生能源的開發(fā)地點(diǎn)、方式等納入審核的范圍，杜絕在禁止可再生能源開發(fā)地區(qū)進(jìn)行能源開發(fā)。同時建立嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)保證金制度，即可再生能源開發(fā)利用主體在獲得政府的行政許可之后，在進(jìn)行可再生能源開發(fā)利用之前，應(yīng)當(dāng)向可再生能源監(jiān)督管理部門繳納一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)保證金；再對可再生能源開發(fā)利用主體的開發(fā)利用行為進(jìn)行年終檢查及不定期檢查，對于檢查合格的可再生能源開發(fā)主體將退還其繳納的保證金，同于檢查不合格的主體則不退還保證金，而將該保證金用于其對造成破壞的自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)等。對于違反行政法規(guī)的當(dāng)事人，應(yīng)依法追究其行政責(zé)任，對于觸犯刑法的行為主體應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。同時還要建立一支高素質(zhì)的可再生能源執(zhí)法隊伍，確保秦巴山區(qū)可再生能源法律、政策及規(guī)劃能夠得到落實(shí)。

結(jié) 語

促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用是實(shí)施節(jié)能減排，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀要求，同時，也是建設(shè)生態(tài)安全屏障和新型農(nóng)牧區(qū)的必然選擇。完善的法律和政策是保障可再生能源健康發(fā)展的保障，所以要促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用,就要從法律和政策層面加以完善。目前，我國對于可再生能源立法方面的研究較多，但是，對于秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的法律和法規(guī)研究較少。通過分析對比國內(nèi)和秦巴山區(qū)的相關(guān)法律和政策，結(jié)合區(qū)域內(nèi)可再生能源立法上存在的問題，提出一些促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的建議，以期為秦巴山區(qū)可社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。