自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)工作初探

魏嘉磊

摘 要 自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)工作是中央生態(tài)文明體制改革的重要決策部署，對加強(qiáng)自然資源管理和保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。基于此，立足自然資源基本原理，對目前自然資源管理工作中存在的問題進(jìn)行分析，厘清自然資源調(diào)查與第三次全國國土調(diào)查之間的關(guān)系，總結(jié)自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)工作的基本內(nèi)容，對自然資源未來發(fā)展方向提出建議。

關(guān)鍵詞 第三次全國國土調(diào)查;自然資源調(diào)查;自然資源監(jiān)測;自然資源確權(quán)

中圖分類號：X37 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.15.086

我國地大物博，自然資源種類繁多、總量豐富，但人均資源占有量少，而且社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展往往以犧牲自然資源為代價(jià)。因此，當(dāng)前我國的自然資源狀況面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。十九大以來，黨中央明確提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國。自然資源是社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，科學(xué)有效地進(jìn)行自然資源管理具有十分重要的意義。

自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和，涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等七類自然資源，涵蓋陸地和海洋、地上和地下[1]。自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)就是為了查清我國自然資源家底，包括種類、數(shù)量、質(zhì)量、空間分布等，對自然資源動態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)測，最終對自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[2]。

目前，第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“國土‘三調(diào)”）正在進(jìn)行，已經(jīng)基本完成內(nèi)外業(yè)調(diào)查及在線舉證任務(wù)，將在后續(xù)繼續(xù)開展統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新工作。國土“三調(diào)”在以往土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，全面細(xì)化和完善全國土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有助于國家掌握詳實(shí)準(zhǔn)確的全國國土利用現(xiàn)狀。從基礎(chǔ)概念來講，自然資源調(diào)查與第三次全國國土調(diào)查之間互相聯(lián)系，但并不等同。

自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)工作是全面掌握我國自然資源家底的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、保障自然資源合理利用的基本前提，是自然資源管理工作的重中之重。因此，基于自然資源基礎(chǔ)理論，分析目前自然資源管理工作中存在的問題，試圖厘清自然資源調(diào)查與正在進(jìn)行的國土“三調(diào)”之間的關(guān)系，探討如何在國土“三調(diào)”基礎(chǔ)上進(jìn)行自然資源調(diào)查、監(jiān)測和確權(quán)，對自然資源未來重點(diǎn)研究方向提出合理化建議，以期為國家組織開展自然資源相關(guān)工作提供經(jīng)驗(yàn)和參考。

1 自然資源管理存在的問題

1.1 分類體系沖突

近年來，我國相繼開展了土地調(diào)查、森林資源調(diào)查、水資源調(diào)查、草原資源調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查、地理國情普查等工作，每一類資源調(diào)查隸屬于不同的職能部門。這種多元領(lǐng)導(dǎo)下的資源調(diào)查為國家重大決策部署提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，但同時(shí)也使得調(diào)查監(jiān)測缺乏頂層設(shè)計(jì)，各類資源分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，調(diào)查方法不同，數(shù)據(jù)成果空間交叉重疊，尤其是在林地、草地、耕地、灘涂等數(shù)據(jù)上，數(shù)據(jù)空間交叉重疊問題非常嚴(yán)重，給自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)的共享和管理帶來很大問題[3]。

1.2 管理制度混亂

在現(xiàn)行的自然資源管理中，各類自然資源管理部門不一致，數(shù)據(jù)不能互通共享，造成自然資源管理較為混亂，存在多頭行政的現(xiàn)象[4]。與此同時(shí)，國有土地和國有自然資源被集體組織大量侵占的現(xiàn)象非常普遍，很多國有河流、國有林場由于缺乏有效管理而被侵占劃定為集體土地。

1.3 法律法規(guī)缺失

長期以來，我國對自然資源的管理一直偏向于資源化管理，只重視其使用價(jià)值，忽視了其資產(chǎn)價(jià)值[5]，自然資源的分配往往由行政手段代替市場手段。實(shí)際上，自然資源應(yīng)該進(jìn)行資產(chǎn)化管理，其定價(jià)應(yīng)該由市場決定，以確保所有者權(quán)益，同時(shí)確定自然資源的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值。目前，關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)缺失，只有出臺相關(guān)法律法規(guī)，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，才能更好地對自然資源進(jìn)行管理，避免自然資源過度消耗。

2 第三次全國國土調(diào)查與自然資源調(diào)查的關(guān)系

目前，國家已經(jīng)初步形成自然資源調(diào)查的總體思路，即構(gòu)建“1+X”型自然資源調(diào)查體系[6]。其中，“1”是基礎(chǔ)調(diào)查，是對自然資源本底狀況和共性特征開展調(diào)查，以地表覆蓋為基礎(chǔ)，查清各類自然資源的分布、范圍、面積、權(quán)屬性質(zhì)等內(nèi)容;“X”是專項(xiàng)調(diào)查，是對自然資源的特性或特定需要開展的專業(yè)性進(jìn)行調(diào)查，例如耕地資源等級、健康狀況、產(chǎn)能等，森林資源的種類、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、生態(tài)狀況等，濕地資源的類型、濕地水環(huán)境、生物多樣性等。要將基礎(chǔ)調(diào)查和專業(yè)調(diào)查相結(jié)合，共同描述自然資源的總體情況。

第三次全國國土調(diào)查是自然資源調(diào)查的第一步，是“1+X”模式中的“1”。第三次全國國土調(diào)查包括13個(gè)一級類和56個(gè)二級類，單獨(dú)將濕地這一對生態(tài)功能具有重要調(diào)節(jié)作用的自然資源提升至一級類，是為了后續(xù)將自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)與三調(diào)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接。在實(shí)際操作中，自然資源調(diào)查應(yīng)該充分利用國土“三調(diào)”的成果，如國土“三調(diào)”形成的各類自然資源邊界、自然資源保護(hù)區(qū)等范圍界線。此外，國土“三調(diào)”采用的工作底圖可以作為自然資源調(diào)查和登記單元劃分的底圖。

3 在國土“三調(diào)”基礎(chǔ)上進(jìn)行自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)

3.1 自然資源調(diào)查

自然資源基礎(chǔ)調(diào)查是為了查清調(diào)查范圍內(nèi)各類自然資源的類型、邊界、面積等空間分布和數(shù)量特征，國土“三調(diào)”成果是自然資源調(diào)查重要的數(shù)據(jù)來源。本文將各類自然資源與國土“三調(diào)”地類工作分類進(jìn)行對比歸類，如表1所示。在國土“三調(diào)”底圖的基礎(chǔ)上可以確定各類自然資源的空間分布和數(shù)量特征。

在自然資源基礎(chǔ)調(diào)查的基礎(chǔ)上，還要開展專業(yè)調(diào)查，查清各類自然資源的生態(tài)狀況和質(zhì)量特征（見表1所示）?；A(chǔ)調(diào)查由一般的國土調(diào)查隊(duì)伍就能夠完成，而專業(yè)調(diào)查由于各類自然資源涉及的專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行專業(yè)調(diào)查和評估才能夠完成。在調(diào)查基礎(chǔ)上，要將國土空間規(guī)劃明確的用途管制范圍、生態(tài)保護(hù)紅線、特殊保護(hù)區(qū)范圍線等各類控制性界線進(jìn)行數(shù)據(jù)集成，建成自然資源本底數(shù)據(jù)庫。

3.2 自然資源監(jiān)測

自然資源調(diào)查是為了查清自然資源現(xiàn)狀，而自然資源監(jiān)測是在自然資源調(diào)查的基礎(chǔ)上使用全球衛(wèi)星導(dǎo)航定位技術(shù)、遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)技術(shù)等現(xiàn)代測繪技術(shù)[7]，監(jiān)測自然資源的動態(tài)變化過程。根據(jù)自然資源監(jiān)測服務(wù)對象的不同，可將自然資源監(jiān)測分為常規(guī)監(jiān)測、專題監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測三類[8]。

常規(guī)監(jiān)測：是在固定的監(jiān)測周期下，對我國范圍內(nèi)的自然資源定期開展動態(tài)和定量化、空間化遙感監(jiān)測，及時(shí)掌握自然資源定期變化等信息。

專題監(jiān)測：是針對地表覆蓋和某一區(qū)域、某一類型自然資源的特征指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)跟蹤，掌握地表覆蓋及自然資源數(shù)量、質(zhì)量等變化情況，例如對水資源、海洋資源等專題進(jìn)行監(jiān)測。

應(yīng)急監(jiān)測：是國家為應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、生態(tài)安全事件等突發(fā)公共事件引起自然資源變化而進(jìn)行的緊急監(jiān)測，是貫穿突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對、處置和恢復(fù)全過程中的重要基礎(chǔ)工作，能夠第一時(shí)間為決策和管理提供第一手的資料和數(shù)據(jù)支撐。

3.3 自然資源確權(quán)

自然資源確權(quán)是國家推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要措施。參照不動產(chǎn)確權(quán)登記流程，自然資源確權(quán)的工作步驟可分為收集處理資料、制作工作底圖、預(yù)劃登記單元、發(fā)布通告、開展地籍調(diào)查、登記審核、開展公告、登簿發(fā)證8個(gè)步驟[9]。

收集處理資料：收集整理自然資源調(diào)查、水利、林草、生態(tài)環(huán)境、不動產(chǎn)登記成果、公共管制等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)套合等工作。

制作工作底圖：對收集的資料進(jìn)行處理分析，以自然資源調(diào)查成果套合遙感影像數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制調(diào)查工作底圖。

預(yù)劃登記單元：按照集中連片，生態(tài)、權(quán)屬邊界、管理邊界完整的原則對各類自然資源登記單元進(jìn)行劃分。

開展通告：將自然資源確權(quán)相關(guān)內(nèi)容如自然資源類型及范圍、開展自然資源登記的工作時(shí)間、登記單元預(yù)劃分信息、需要涉及自然資源登記相關(guān)權(quán)利人配合的事項(xiàng)等相關(guān)信息對公眾進(jìn)行通告。

開展地籍調(diào)查：在自然資源工作底圖基礎(chǔ)上，采取內(nèi)外業(yè)結(jié)合的方式，查清自然資源的數(shù)量及質(zhì)量等自然狀況、自然資源界址及權(quán)屬狀況、國土空間用途管制等相關(guān)信息。

登記審核：登記機(jī)構(gòu)會同相關(guān)部門對登記內(nèi)容進(jìn)行審核。

開展公告：登記機(jī)構(gòu)對擬登記的自然資源的自然狀況、權(quán)屬狀況、關(guān)聯(lián)信息等進(jìn)行公告。

登簿發(fā)證：登記機(jī)構(gòu)將自然資源的權(quán)屬狀況、自然狀況等內(nèi)容記載于自然資源登記簿，并關(guān)聯(lián)國土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護(hù)紅線等管制信息，最終對權(quán)利人發(fā)放自然資源登記證書。

4 做好自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)的建議

4.1 建立統(tǒng)一的自然資源管理體系和法律制度體系

隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及生態(tài)文明、美麗中國的建設(shè)，今后的自然資源管理必將形成統(tǒng)一的管理體系，成果管理、數(shù)據(jù)建庫也必然打破以往各個(gè)部分分頭管理的壁壘。如今，在自然資源管理機(jī)構(gòu)改革的背景下，應(yīng)該以第三次全國國土調(diào)查為契機(jī)，建立自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，并與國土“三調(diào)”進(jìn)行銜接，完善自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，同時(shí)推動建立健全自然資源相關(guān)法律法規(guī)體系，讓自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)工作真正有章可循、有法可依。

4.2 推進(jìn)自然資源三維空間技術(shù)研究

自然資源在地球空間內(nèi)的分布并不是以二維平面形式存在的，而是存在于三維立體空間內(nèi)，如礦產(chǎn)資源、地下水資源等，二維數(shù)據(jù)管理模式已無法滿足未來的自然資源管理需求。因此，建立自然資源的三維立體表達(dá)，推進(jìn)自然資源三維空間技術(shù)研究，實(shí)現(xiàn)自動化、規(guī)?；⒍炕?、智能化的自然資源動態(tài)監(jiān)測是未來研究的重點(diǎn)。

4.3 在自然資源調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行國土空間規(guī)劃統(tǒng)一編制

自然資源調(diào)查監(jiān)測建立了國土空間的“一張圖”，如何在“一張圖”的基礎(chǔ)上推進(jìn)和實(shí)施多規(guī)合一，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，是自然資源調(diào)查成果應(yīng)用的重中之重。因此，在自然資源調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行國土空間規(guī)劃統(tǒng)一編制、進(jìn)而開展國土空間規(guī)劃“雙評價(jià)”（即資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間適宜性評價(jià)）、建立資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制和監(jiān)測運(yùn)行模式也是未來研究的熱點(diǎn)問題。

5 結(jié)語

自然資源調(diào)查、監(jiān)測及確權(quán)工作是一項(xiàng)涉及國計(jì)民生的系統(tǒng)工程，對加強(qiáng)自然資源管理和保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。因此，應(yīng)立足于自然資源基本原理，對自然資源管理目前存在的問題進(jìn)行分析，厘清自然資源調(diào)查與國土“三調(diào)”之間的關(guān)系，總結(jié)自然資源調(diào)查、監(jiān)測和確權(quán)的基本內(nèi)容，對自然資源工作未來發(fā)展方向提出建議。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中華人民共和國自然資源部.自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案[EB/OL].（2020-01-17）[2020-04-01].http：//www.gov.cn：8080/zhengce/zhengceku/2020-01/18/content_5470398.htm.

[2] 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].（2013-11-15）[2020-04-01].http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228_1.htm.

[3] 葉遠(yuǎn)智，張朝忙，鄧軼，等.我國自然資源、自然資源資產(chǎn)監(jiān)測發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析[J].測繪通報(bào)，2019（10）：23-29.

[4] 宋曉倩.自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記疑難問題研究[D].濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2017.

[5] 陶倩.體制改革下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的思考[J].不動產(chǎn)登記，2018（12）：53-56.

[6] 吳鳳敏，胡艷，陳靜，等.自然資源調(diào)查監(jiān)測的歷史、現(xiàn)狀與未來[J].測繪與空間地理信息，2019，42（10）：42-44.

[7] 張志剛，尤春芳.基于3S技術(shù)的自然資源一體化監(jiān)測調(diào)查體系探索[J].北京測繪，2019，33（10）：476-479.

[8] 崔巍.對自然資源調(diào)查與監(jiān)測的辨析和認(rèn)識[J].現(xiàn)代測繪，2019，42（4）：17-22.

[9] 中華人民共和國自然資源部.自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）[EB/OL].（2020-02-14）[2020-04-01].?http：//zsblr.zhoushan.gov.cn/art/2020/2/25/art_1598898_41984890.html.

（責(zé)任編輯：趙中正）