新《行政訴訟法》“新”在何處?

◎陳戰(zhàn)杰

新《行政訴訟法》已于5月1日實(shí)施。這次對《行政訴訟法》的修改，是該法實(shí)施25年來作出的首次修改，修改幅度大、涉及面廣、影響深遠(yuǎn)。新法就擴(kuò)大受案范圍、行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、起訴期限延長至六個月、可跨區(qū)域管轄等作了新的規(guī)定。

一、擴(kuò)大了受理范圍

原《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受理情形只有8個，沒有對土地權(quán)利進(jìn)行列舉。新《行政訴訟法》將該規(guī)定的受理情形擴(kuò)展到了12個，將行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等情形進(jìn)行了具體列舉，納入受案范圍。

二、明確規(guī)定干預(yù)法院受理行政案件為非法行為

由于我國司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性較差，地方政府領(lǐng)導(dǎo)變相干預(yù)司法工作以及政府管理部門借口維護(hù)政府形象阻礙人民法院受理行政案件的行為十分普遍，導(dǎo)致公民法人告狀無門。原《行政訴訟法》第三條規(guī)定屬于法院自律行為好像自言自語：人民法院依法對行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

新《行政訴訟法》第三條明確規(guī)定外界干涉是非法行為：行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。有利于當(dāng)事人對干涉者進(jìn)行監(jiān)督。

三、原告主體資格擴(kuò)展為利害關(guān)系人和第三人

原《行政訴訟法》使用的“具體行政行為”在新《行政訴訟法》全部修改為“行政行為”，擴(kuò)大了原告資格范圍。

原《行政訴訟法》第十一條規(guī)定了具體行政行為的情形，將其他利害關(guān)系人排除在外。新《行政訴訟法》第十二條列舉時沒有“具體行政行為”表述，第二十五條將原告由“行政行為的相對人”擴(kuò)展為“以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”。第二十九條又規(guī)定利害關(guān)系人不告訴的，與結(jié)果有關(guān)的第三人有權(quán)告訴。第二十八條規(guī)定當(dāng)事人眾多的，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟。

這是一個巨大的進(jìn)步，原來對于政府非法征收農(nóng)民土地的行為，只有村委會有權(quán)提起訴訟，一般村民無權(quán)告訴，一旦上訪或者告訴，就被沒有原告主體資格為由剝奪了權(quán)利。新《行政訴訟法》使得一般村民有權(quán)將行政機(jī)關(guān)告上法庭，要求其出具行政行為依據(jù)，加強(qiáng)了公民法人監(jiān)督政府的力度。村民作為第三人對行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的礦業(yè)權(quán)不滿的有權(quán)告訴，社區(qū)居民作為第三人對行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建設(shè)的污染項(xiàng)目不滿的有權(quán)告訴。

四、被告擴(kuò)展到復(fù)議機(jī)關(guān)

原《行政訴訟法》第二十五條遺漏了復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情形，而新《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告，彌補(bǔ)了這一缺陷。

五、敞開立案的大門

與經(jīng)濟(jì)糾紛案件訴訟費(fèi)高相比，行政訴訟案件得罪地方政府，花費(fèi)精力多，出力不討好，訴訟費(fèi)上幾乎是無利可圖，法院受理的積極性不高，“依法”不予受理的情形經(jīng)常發(fā)生。對此，原《行政訴訟法》第四十二條規(guī)定:人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。但是，該規(guī)定力度不大措施模糊。為此，新《行政訴訟法》第三條做出了強(qiáng)制性規(guī)定，該條規(guī)定：人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。第五十二條還規(guī)定：人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

六、請求立案的必須登記提供立案咨詢

由于一些公民法人文化水平低，不懂法，不會寫狀子，七嘴八舌，顛三倒四，因沒錢聘請律師而放棄權(quán)利，按原《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定是不予受理的。新《行政訴訟法》第五十條、第五十一條規(guī)定，口頭起訴的也必須立案登記，所有的起訴都必須辦理立案登記，法院有免費(fèi)提供立案咨詢義務(wù)。對符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福荒墚?dāng)場判定的，應(yīng)接收起訴狀并出具收到起訴的書面憑證。將原來的立案審查制改變?yōu)榱傅怯浿?，?guī)定刁難立案的屬于非法行為。

七、起訴期間延長到六個月

原《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定訴訟期間為知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。新《行政訴訟法》第四十六條則擴(kuò)大到六個月內(nèi)提出。

八、增加調(diào)解制度

針對公民法人不愿意與政府“結(jié)仇”的心理，新《行政訴訟法》第六十條規(guī)定：行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。這使得行政訴訟案件的圓滿解決更加人性化，而原《行政訴訟法》則沒有這一規(guī)定。

調(diào)解不是出自自愿或者違法的，新《行政訴訟法》第九十一、九十二、九十三條規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)再審，最高法院有權(quán)提審，最高檢察院有權(quán)抗訴。監(jiān)督力度前所未有。

九、將地方政府“任性”下發(fā)的文件納入審判范圍

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(1999年11月24日) 第三條規(guī)定：行政訴訟法第十二條第(二)項(xiàng)規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。

新《行政訴訟法》第五十三條和第六十四條規(guī)定，對這類規(guī)范性文件一并審查，并規(guī)定規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。這將極大地遏制地方政府任意修改城鄉(xiāng)規(guī)劃、任意征收土地的行為。

十、擴(kuò)大判決權(quán)限保護(hù)告訴權(quán)利

原《行政訴訟法》第五十四條第四款只規(guī)定行政處罰顯失公正的，可以判決變更。但是，沒有明確變更方向。新《行政訴訟法》第七十七條規(guī)定：人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。

十一、異地法院管轄

鑒于地方關(guān)系復(fù)雜的實(shí)際情況，為了排除干擾獨(dú)立辦案，新《行政訴訟法》第十八條規(guī)定，上級法院有權(quán)指定法院受理跨行政區(qū)域管轄行政案件。

十二、行政機(jī)關(guān)首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴

原《行政訴訟法》缺失了被告人資格。

站在被告席上接受法院的詰問畢竟是不光彩的，新《行政訴訟法》第三條規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。其中的“應(yīng)當(dāng)”是法律用語，含義是“必須”。委托其他工作人員代替出庭也是難為情的。該條規(guī)定直指行政首長的“愛面子”心理，想“愛面子”就應(yīng)當(dāng)“愛里子”，從心理上制止了行政機(jī)關(guān)首長“任性”的沖動。

十三、行政機(jī)關(guān)首長有被法院“拘留”的風(fēng)險

行政機(jī)關(guān)拒絕履行法院生效判決的，原《行政訴訟法》第六十五條第四款規(guī)定：拒不執(zhí)行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。實(shí)際上輕易不會這樣做的。

新《行政訴訟法》第九十六條規(guī)定增加了“予以拘留”，先叫其到拘留所蹲班房“丟丟人”，這是容易做到的。這對于有“任性”習(xí)慣的行政機(jī)關(guān)首長來說，是一個“下馬威”，警示其必須勇于為自己曾經(jīng)的“任性”承擔(dān)“丟人”后果。

十四、電子證據(jù)合法

鑒于政府違法行為的“任性”和隱蔽性，原告只知道自己合法權(quán)益受到損害的結(jié)果，舉證不能，有理說不出道道。新《行政訴訟法》第三十三條增加了“電子數(shù)據(jù)”證據(jù)，凡來往短信、微信、手機(jī)拍照之類均可以作為證據(jù)使用。

十五、法院不得“護(hù)短”

被訴行政機(jī)關(guān)必須為自己的行為全面舉證，法院不得“使眼色”暗使助力。新《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任。第四十條規(guī)定：人民法院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)。

也就是說，原告可以顛三倒四，但是被告行政機(jī)關(guān)必須對原告“說清楚”；法院即使掌握了行政機(jī)關(guān)占理的證據(jù)也不能提醒提示，忠實(shí)地扮演裁決者的角色。

十六、簡易程序訴訟便捷

對罰款額度低，事實(shí)一目了然的，不值得曠日持久大動干戈的案件，為了提高審判效率，降低訴訟成本，便利當(dāng)事人，新《行政訴訟法》第八十二、八十三條規(guī)定了可以適用簡易程序的情形，并規(guī)定“應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)”，使得行政訴訟更加便捷。這是原《行政訴訟法》所沒有的。