全球公共衛(wèi)生治理中的成員遵約機制研究

賀嘉

摘要：以世界衛(wèi)生組織為核心的全球公共衛(wèi)生治理體系.經(jīng)長久以來的發(fā)展.日益健全但仍欠完善。其中，成員遵約機制缺失為突出問題，其表征為：遵約標(biāo)準(zhǔn)模糊;違約懲治機制缺失：遵約獎勵機制缺失。這將導(dǎo)致成員履約意愿減退.影響世界衛(wèi)生組織的治理權(quán)威.甚至危及全球公共衛(wèi)生治理體系。狹隘民族主義保全式治理理念與全球公共衛(wèi)生治理共同利益需求之間存在矛盾世界衛(wèi)生組織面臨雙重角色的尷尬地位和治理困境。構(gòu)建遵約機制應(yīng)從以下方面考量：以理念補位為前提：以實質(zhì)公平為義務(wù)分配標(biāo)準(zhǔn)：以完善法律規(guī)范為基礎(chǔ)。在全球公共衛(wèi)生治理的成員遵約機制構(gòu)建中，中國也應(yīng)積極參與，增強國際話語權(quán)和規(guī)則主導(dǎo)力。

關(guān)鍵詞：全球公共衛(wèi)生治理;世界衛(wèi)生組織;遵約機制

中圖分類號：DF939 文獻標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.020，03.02

全球公共衛(wèi)生治理中的成員遵約機制，是指通過對成員遵約的正向激勵以及對其違約的負(fù)向懲治，建立全球公共衛(wèi)生治理中的遵約“引向機制”，旨在引導(dǎo)成員在公共衛(wèi)生治理中積極作為，以求更高效地進行傳染病全球防治。然而，現(xiàn)有治理體系中并未建立該“引向機制”，在2007年“印度尼西亞H5N1禽流感案”中，印度尼西亞從最開始積極配合到最后宣布拒絕與世界衛(wèi)生組織（WorldHealth Organization，簡稱WHO）合作，幾乎將WHO全球公共衛(wèi)生治理機制推至崩潰邊緣。而今，新型冠狀病毒疫情又一次給全球公共衛(wèi)生治理帶來挑戰(zhàn)，同樣，在此次引發(fā)國際關(guān)注的公共衛(wèi)生事件中，又一次暴露出全球公共衛(wèi)生治理中遵約機制缺失的問題。中國以空前的大國擔(dān)當(dāng)精神付出了巨大犧牲，極力避免全球性公共衛(wèi)生危機，國際社會仍然存在針對中國的過激措施，甚至出現(xiàn)惡意詆毀、污名化的行為。中國在疫情中的努力得到了WHO總干事譚德塞的高度評價，但該“評價”在全球治理中僅具有外交意義上的“軟性”價值。出于對成員自治權(quán)的考慮，傳染病防治仍以屬地管轄為主，因此，激發(fā)成員的治理主動性成為全球治理之必然要求。遵約機制缺失難以促使成員積極作為，若成員治理責(zé)任失效，將使WHO全球公共衛(wèi)生治理的功能喪失，因此，建立全球公共衛(wèi)生治理中的成員遵約機制具有重要意義。然而，學(xué)界對該問題的專門研究尚付闕如，前期相關(guān)研究已意識到“引向機制”缺失問題，但多止步于發(fā)現(xiàn)問題，未從缺失因由、機制構(gòu)建方面加以進一步探究。本文將聚焦遵約機制的全面闡釋，以期豐富全球公共衛(wèi)生治理體系的學(xué)理研究。

一、全球公共衛(wèi)生治理中成員義務(wù)述要

（一）全球治理中成員義務(wù)的機理

全球治理并非一個社會原生概念，而是在主權(quán)國家出現(xiàn)后，隨著主權(quán)國家間交往的日漸密切，才逐漸出現(xiàn)在人類社會學(xué)視野中的一個詞語。全球治理是以成員為單位，以社會集群為對象，以具有約束力的國際規(guī)制為手段，以解決全球性問題為目標(biāo)，維持國際社會秩序之國際管理模式。它不僅包括正式的制度和組織——國家機構(gòu)、政府間合作，同樣包括所有其他組織和壓力團體——追求對跨國規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對象。全球治理是國家（地區(qū)）、國際組織、各國公民為最大限度增加共同利益而通過協(xié)商與合作，在部分讓渡權(quán)利后，為某一更高價值而建立和發(fā)展一整套維護全人類安全、和平、發(fā)展等秩序的全球規(guī)則和制度。全球衛(wèi)生安全無疑是一個對全球產(chǎn)生威脅的共同問題，在全球化浪潮下，這一問題對任何一個國家來說都將是難以獨自面對的巨大挑戰(zhàn)。因此，國際社會對公共衛(wèi)生安全的全球治理存在剛性需求。國際制度作為干預(yù)變量，與國際社會的需求正相關(guān)，當(dāng)它的存在可以降低交易成本、提高信息透明度、具有服務(wù)功能時，國家便知道如何在國際制度提供的框架內(nèi)，以最小的成本獲得最大的利益，從而減弱無政府負(fù)效益，加大國際合作可能。全球公共衛(wèi)生治理即具有如此特性，在高需求度驅(qū)使下，成員愿意在該制度框架內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，以換取該治理體系下的制度紅利。也就是說，全球治理中的成員義務(wù)以某一必要性成員需求為導(dǎo)向，追求共同利益為目標(biāo)，通過國際性契約形成國際制度，成員自愿選擇遵守該國際制度，并在該制度框架中承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

（二）全球公共衛(wèi)生治理中成員的義務(wù)

在全球公共衛(wèi)生治理中，成員會讓渡部分權(quán)利，以獲取更上位的生命權(quán)和健康權(quán)，同時需要遵循該治理體系下的國際制度，即在WHO主導(dǎo)下的全球公共衛(wèi)生治理體系，該治理體系下的“約”即其現(xiàn)有核心規(guī)則——經(jīng)數(shù)次修訂后的2005年版《世界衛(wèi)生條例》（International Health Regulations，簡稱IHR）。

在早期版本的IHR（1969年）中，已在序言部分開宗明義地指出其目的在于，“以對世界交通的最小干預(yù)來確保防范疾病國際傳播的最大安全”。2005年IHR同樣在第2條中指出：“本條例的目的和范圍是對針對公共衛(wèi)生危害，同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施。”具體而言，IHR項下的成員義務(wù)有以下內(nèi)容：

第一，特定單位負(fù)責(zé)的義務(wù)。根據(jù)2005年IHR第4條的規(guī)定，每個締約方應(yīng)當(dāng)指定或建立歸口單位以及負(fù)責(zé)本條例實施的當(dāng)局，同時對該單位的職責(zé)進行了細(xì)化。

第二，督促履約能力建設(shè)的義務(wù)。2005年IHR第5條規(guī)定了締約方應(yīng)當(dāng)在條例生效5年內(nèi)發(fā)展、加強和維持相關(guān)能力建設(shè)。

第三，充分通報的義務(wù)。1969年IHR要求成員在域內(nèi)暴發(fā)鼠疫、霍亂和黃熱病這三類疾病的情況下，應(yīng)當(dāng)及時向WHO進行充分通報。此后，顯然僅三種疾病的通報是不夠的，2005年IHR將其擴大為有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生情況的所有事件。同時第9條還規(guī)定，締約方應(yīng)當(dāng)在獲得本國（地區(qū)）外確認(rèn)發(fā)生有可能引起疾病國際傳播的公共衛(wèi)生危害證據(jù)后24小時內(nèi)向WHO報告。

第四，信息共享的義務(wù)。2005年IHR第7條規(guī)定，如果締約方有證據(jù)表明其域內(nèi)存在可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件或不尋常的公共衛(wèi)生事件，不論其起源或來源如何，即應(yīng)向WHO提供所有相關(guān)的衛(wèi)生公共信息。

第五，適當(dāng)?shù)念A(yù)防和控制義務(wù)。在2005年IHR第5編中規(guī)定了締約方應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防和控制措施，以避免傳染病的國際傳播。

第六，對國際交通措施的最小干擾義務(wù)。2005年IHR第43條規(guī)定，這些措施對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性或干擾性，不應(yīng)大于合理采取并能實現(xiàn)適當(dāng)程度保護健康的其他措施。

第七，合作防治傳染病的義務(wù)?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》在序言中言明了全球公共衛(wèi)生治理的成員合作責(zé)任，“各民族之健康為獲致和平安全之基本，須賴個人間與國家間之通力合作”，“本組織法簽訂國接受以上各項原則，承認(rèn)本組織法，以求彼此及與其他方面之合作，共同促進及保護各民族之健康”。2005年IHR也多次提及合作要求，成員與WHO的合作應(yīng)當(dāng)是全方位、不間斷、有效的。不僅包括暴發(fā)傳染病時，同樣涵蓋未暴發(fā)傳染病時的傳染病防控活動。

二、全球公共衛(wèi)生治理中成員遵約機制缺失

從經(jīng)濟學(xué)角度來說，WHO向國際社會提供了一項衛(wèi)生治理的全球公共產(chǎn)品，而作為提供全球公共產(chǎn)品的國際合作機制，一方面，需要強制性的（國際制度）干預(yù)力量，對成員的自由行動加以規(guī)范和約束;另一方面，還要對國際制度不斷進行設(shè)計和創(chuàng)新，提供選擇性的激勵，從而誘導(dǎo)成員采取維護或者至少不損害公共利益的行動。國際機制的選擇性激勵措施是克服集體行動困境的一個重要方面。此種引向激勵措施應(yīng)是包含了正激勵與負(fù)激勵雙向引導(dǎo)的全面激勵機制：當(dāng)成員違約時，國際制度項下的負(fù)激勵機制啟動，通過利益懲治的方式規(guī)制其遵約;當(dāng)成員遵約時，國際制度項下的正激勵機制啟動，通過利益嘉獎的方式促進其與其他成員積極遵約。然而，WHO全球公共衛(wèi)生治理體系缺少這一遵約機制。也就是說，若成員沒有遵約或者消極遵約，并沒有相應(yīng)的懲治措施予以負(fù)激勵;同樣，在成員積極遵約時，也沒有任何的利益促使其積極遵約。

（一）軟化性規(guī)則導(dǎo)致遵約標(biāo)準(zhǔn)模糊

如前所述，IHR的宗旨乃是在最小干擾的前提下，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，保障最大安全，同時提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施。同時，在此之下為成員施加了7項主要義務(wù)。根據(jù)看似較為清晰的權(quán)利義務(wù)劃分，成員有著各自的義務(wù)，每個成員只要按照各自義務(wù)恪守其責(zé)，遵約履約，全球衛(wèi)生治理就會呈現(xiàn)各司其職、同心同力之態(tài)。事實上，仔細(xì)分析2005年IHR可見，這些看似“清晰”的義務(wù)非常“模糊”。

在IHR中，為了盡力避免傳染病的國際傳播，賦予了WHO一項特殊的權(quán)利，即認(rèn)定和宣布疫情是否為國際關(guān)注之公共衛(wèi)生事件。2005年IHR第12.1條規(guī)定，根據(jù)收到的信息，特別是從本國（地區(qū)）內(nèi)發(fā)生事件的締約方收到的信息，總干事應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序確定該事件是否構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果WHO確定此次疫情為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可根據(jù)2005年IHR第18條宣布涉及人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等內(nèi)容的多項建議。這些建議包括：“不必采取特定的衛(wèi)生措施”，“進行出境檢查并（或）限制來自受染地區(qū)的人員出境”以及“不準(zhǔn)離境或入境”等?？此戚^為量化的建議規(guī)則，應(yīng)當(dāng)能保證在WHO介入下達(dá)到最小干擾之效果，實際上卻并非如此。

在此次新型冠狀病毒疫情治理中可顯見該問題。在WHO剛宣布新型冠狀病毒疫情為突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，于2020年1月30日宣布了臨時建議：對各國的建議包括對中國的建議：對所有國家的建議;對國際社會的建議。其中，對中國的建議是對發(fā)生疫情的成員之建議，主要涉及加強衛(wèi)生措施、疫情防控、信息公開等方面。建議一共8點，雖然未體現(xiàn)出足夠的量化標(biāo)準(zhǔn)，也屬較翔實。對于其他非疫區(qū)也提出了建議，主要涉及4個方面：（1）在任何動物中檢出新型冠狀病毒的情況，均應(yīng)向WHO報告;（2）各成員合作防止繼發(fā)性傳播和國際傳播，積極參與研究為國際對策做出貢獻;（3）不建議實施任何旅行或貿(mào)易措施;（4）向WHO通報旅行措施并不得助長侮辱或歧視行為。由上述建議可以發(fā)現(xiàn)，WHO的臨時建議確實具有“建議”性質(zhì)，建議更似呼吁，對其他成員來說并無量化標(biāo)準(zhǔn)和硬性法效，各成員對待WHO建議之反映也是五花八門，嚴(yán)疏各異。

事實上，評估突發(fā)公共衛(wèi)生事件時可參照的4個實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也同樣具有模糊性。該4個實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)包括：事件的公共衛(wèi)生影響嚴(yán)重;事件不尋?；蛞馔?有國際傳播的嚴(yán)重危險;有限制國際旅行或貿(mào)易的嚴(yán)重危險。同時規(guī)定，WHO評估是基于締約方提供的信息，突發(fā)事件委員會的建議，科學(xué)原則和現(xiàn)有科學(xué)依據(jù)等其他相關(guān)信息，以及對人類健康危險度、疾病國際傳播風(fēng)險和對國際交通干擾危險度。無論從標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還是評估的依據(jù)來看，都具有較強的模糊性，難以量化出客觀標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)則的軟化性使得成員遵約彈性空間突出，由于缺乏可量化標(biāo)準(zhǔn)，遵約成了一種成員之自律性要求，難以實現(xiàn)較統(tǒng)一的規(guī)范化治理。

（二）成員違約懲治機制缺失

一項國際制度是否能讓成員遵約，取決于該制度是否具有完善的懲罰和獎勵功能，而違約之懲罰功能往往是制度能否“落地”之關(guān)鍵，亦是一項法律最后能否從紙上走到現(xiàn)實的關(guān)鍵。然而，全球公共衛(wèi)生治理中缺少這一項重要機制。

如前述，在全球公共衛(wèi)生治理中，2005年IHR應(yīng)當(dāng)說給成員施加了不小的義務(wù)，甚至高于普通貿(mào)易性條約施加給成員的義務(wù)。在WHO的臨時建議中，看似為了保障公共衛(wèi)生之目的，實際上從醫(yī)學(xué)檢查到禁止出入境等各層級之措施，已經(jīng)具有經(jīng)濟“制裁”之效。這并非WHO權(quán)力過大或濫用權(quán)力所致，而是公共衛(wèi)生這一問題關(guān)乎人類公共健康和生命權(quán)，經(jīng)濟性權(quán)利不得不予以讓位。同時，IHR還對疫情成員苛以充分合作之義務(wù)，從嚴(yán)格的檢測和充分的通報義務(wù)，到要求成員發(fā)展、加強和維持快速有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危害和國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，再到信息的全球共享，以及公共衛(wèi)生治理中貫穿始終的合作義務(wù)，都給成員帶來了不小負(fù)擔(dān)，尤其是對于疫情成員而言。當(dāng)然，非疫情成員也是有義務(wù)的，那便是按照WHO之建議，采取合適的防疫措施。這些措施應(yīng)當(dāng)避免過激，也同樣防止不作為，其衡量標(biāo)準(zhǔn)，仍為“適宜”的最小干擾。但是，這些義務(wù)本身存在較大模糊性，更重要的是，違背義務(wù)之后的成員責(zé)任處于真空狀態(tài)。

在懲治機制缺失的情況下，成員違約的情況并不乏見。首先，非疫情成員的過激反應(yīng)常態(tài)化。例如，在1997年“歐盟禁止進口東非魚案”中，歐盟禁止從正在流行霍亂的東非國家進口魚類，他們給出的理由是霍亂病毒能通過鮮魚進口傳人歐洲。雖然時任總干事的Hiroshi Nakaiima博士在口頭備忘錄中指出，禁止進口魚類并不是防止霍亂國際傳播的有效途徑，但歐盟未遵照WHO的要求撤回禁令。過激反應(yīng)也曾出現(xiàn)在中國發(fā)生疫情的時候。2003年SARS突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，引起世界各國、各界的關(guān)注。此時，美國政府肆意攻擊中國，2003年5月13日，國會中國執(zhí)行委員會舉行了以“危險的秘密——SARS和中國醫(yī)療體系”（Dangerous Secrets-SARS and ChinasHealthcare System）為題的聽證會，對中國醫(yī)療衛(wèi)生體系甚至政治制度評頭論足。同樣，在中國遭受新型冠狀病毒疫情期間，美國政府依然作出了過激反應(yīng)，在實施過激限制措施的同時，其商務(wù)部部長稱中國疫情有利于美國制造業(yè)回流，甚至在其自身因防控疏失導(dǎo)致疫情暴發(fā)后出現(xiàn)推卸責(zé)任、詆毀污蔑中國等行為。在WHO主導(dǎo)下的公共衛(wèi)生治理體系下，這類過激行為違反了IHR之最小干預(yù)義務(wù)，然而，違背義務(wù)時并沒有任何懲治措施，無疑助長了成員的違約風(fēng)氣。

此外，疫情成員不合作的違約責(zé)任缺失。疫情控制應(yīng)當(dāng)說是全球公共衛(wèi)生治理之宗旨，疫情成員的不合作將直接威脅到WHO的治理根基。2007年“印度尼西亞H5N1禽流感案”是一大例證，將WHO治理體系推至崩潰的邊緣。2005年7月，印度尼西亞向全球公布了首例H5N1禽流感病例之后就一直積極與WHO合作，但在2007年，印度尼西亞正式對外宣布拒絕與WHO合作。這無疑違反了成員的合作義務(wù)，但此種嚴(yán)重違約情形在IHR項下并沒有懲治措施。

（三）成員遵約獎勵機制缺失

國際制度的引導(dǎo)機制除了對違約的懲治，還須建立相應(yīng)遵約激勵機制。梳理IHR項下各成員的義務(wù)可見，承擔(dān)最多義務(wù)的是疫情成員，而不是非疫情成員。這本無可厚非，防控好本國（地區(qū)）疫情是對全球公共衛(wèi)生治理最大的貢獻，也是關(guān)鍵一環(huán)。但就疫情成員而言，IHR僅規(guī)定了負(fù)激勵性的責(zé)任，缺乏正激勵性獎勵，成員不積極遵約甚至可能比積極遵約承擔(dān)更小的損失。最典型的例子就是1991年秘魯爆發(fā)的霍亂和1994年印度爆發(fā)的鼠疫。在這兩例公共衛(wèi)生事件中，秘魯和印度都較好地遵守IHR，履行了其成員義務(wù)，但并沒有在履行義務(wù)后得到相應(yīng)的社會獎勵性反饋，反而遭到其他國家遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出許可范圍的過激反應(yīng)措施，包括取消航班、發(fā)布旅行警示，以此為名停止食品進口等，甚至還有國家遣返印度勞工，而這些勞工很多已經(jīng)離開印度本土數(shù)年。兩國遭受經(jīng)濟損失高達(dá)7.7億美元和20億美元。同樣，在2020年中國遭遇新型冠狀病毒疫情后，采取了前所未有之嚴(yán)防措施，可以說不僅做到了遵約，更確切地說，中國采取的措施遠(yuǎn)高于IHR要求的疫情成員義務(wù)，充分展現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)，為疫情的國際防控做出了巨大貢獻，同時也做出了較大犧牲。然而，依然沒有更好的機制給予中國積極遵約以獎勵，雖然WHO總干事譚德塞多次高度評價中國的防控措施，但是評價的國際效應(yīng)更多是外交意義上的，并無法效，甚至連軟性規(guī)則的效力都沒有。相反，中國還遭到了美國政府一系列過激措施：將赴華旅行風(fēng)險提升到最高級別，并從2020年2月2日起臨時禁止過去14天內(nèi)曾赴華旅行的所有外國人員入境等。

對于非疫情成員而言，其義務(wù)就輕得多，更多是合作義務(wù)——適宜的防疫措施以避免傳染病的國際傳播。就規(guī)則本身而言本未見不公平，在屬地管轄原則下，非疫情成員無須承擔(dān)更多的責(zé)任。但實際情況并非如此，因為發(fā)展中成員的經(jīng)濟能力有限，其衛(wèi)生治理能力和衛(wèi)生投入都與發(fā)達(dá)成員有一定差距，它們?nèi)菀壮蔀橐咔楦甙l(fā)國（地區(qū)）。公共衛(wèi)生治理之關(guān)鍵在于防治，防乃是防止疾病擴散，疫情成員承擔(dān)主要責(zé)任——避免輸出，非疫情成員承擔(dān)次要責(zé)任——避免輸入，以及本國（地區(qū)）防控。雖然在此期間疫情成員可能會遭受更嚴(yán)重的經(jīng)濟損失，但此責(zé)任難以外加給他國（地區(qū)），也因主權(quán)問題無法讓他國（地區(qū)）來進行本國（地區(qū)）疫情防御工作。治，則是對疾病的治療，包括醫(yī)療設(shè)施的提供、疫苗的研發(fā)、藥物的研究等，因醫(yī)療條件所限，常常難以僅靠發(fā)展中成員之力來解決。國家間醫(yī)療差距的客觀存在，對發(fā)達(dá)成員的救治依賴，導(dǎo)致發(fā)達(dá)成員在公共衛(wèi)生治理中往往更有發(fā)言權(quán)和主控性。然而，IHR項下并沒有明確規(guī)定非疫情成員的具體救治合作義務(wù)，于是導(dǎo)致了傳染病防治天價藥品、疫苗主權(quán)爭端等問題。究其原因，實際上也與該項救治合作義務(wù)的激勵機制欠缺有關(guān)。事實上，非疫情發(fā)達(dá)成員不愿意承擔(dān)對疫情成員的合作救治義務(wù)，與經(jīng)濟成本密切相關(guān)。如2014年西非埃博拉病毒爆發(fā)之前，疫苗試驗已經(jīng)有成果，但因埃博拉的發(fā)病率低，地理分布分散，多發(fā)病于非發(fā)達(dá)成員，醫(yī)藥公司不愿意投入巨額資金試驗和量產(chǎn)。也就是說，該項義務(wù)是一項投入巨大而收益甚微的利他性“虧本生意”，在缺少正激勵效應(yīng)的情況下，自然難以引導(dǎo)成員積極承擔(dān)該義務(wù)。

三、全球公共衛(wèi)生治理制度生成中成員遵約機制缺失之根由

全球公共衛(wèi)生治理應(yīng)該說是一個現(xiàn)代概念，它的出現(xiàn)與全球交通便捷和國際商貿(mào)急劇增加密切相關(guān)。雖然早前的人類社會一直與病毒和疾病為伴，卻因為較封閉的社會環(huán)境，公共衛(wèi)生沒有全球治理的必要和可能。在便捷交通條件下，人成為病毒最佳的攜帶體，漂洋過?？梢詫⒉《緩谋卑肭驇У侥习肭?，從西半球帶到東半球。人類社會的距離在極度壓縮，病毒也仿佛迎來了傳播的良機。也就是說，抵御病毒全球傳播的最佳途徑應(yīng)當(dāng)就是封閉性阻隔，切斷交通和往來。若病毒殺死原寄生宿主（或被宿主免疫系統(tǒng)殺死）之前沒有找到下一個宿主，就會自然死亡。這種看似簡單的防治之法在現(xiàn)今社會卻尤為困難。隨著全球化進程加劇，全球生產(chǎn)鏈已經(jīng)初步形成，小到每一個人，大到每一個國家，都對生產(chǎn)鏈極度依賴，難以完全實現(xiàn)全封閉的社會生活。絕對阻隔難以實現(xiàn)，絕對放任也無可能，如何進行全球公共衛(wèi)生治理成為全人類的課題。全球公共衛(wèi)生體系也逐漸建立，形成了以WHO為核心的全球公共衛(wèi)生治理體系。應(yīng)當(dāng)說，全球公共衛(wèi)生治理體系在發(fā)展中已日漸完善，之所以至今仍有成員遵約機制缺失的問題，需要從其形成和發(fā)展脈絡(luò)中探究原因。遵約機制缺失之根由在于，早期狹隘民族主義條件下本國（地區(qū)）利益與全球公共衛(wèi)生治理理念的背離，使得WHO在全球公共衛(wèi)生治理中處于尷尬地位。在共同利益的驅(qū)使下，各國（地區(qū)）對WHO及其項下的全球公共衛(wèi)生治理機制有所依賴，但受制于既有的狹隘民族主義慣性思維，又對與WHO及國際社會的合作有所排斥。

（一）狹隘民族主義：全球公共衛(wèi)生治理遭遇的困境

考察全球公共衛(wèi)生治理體系的形成與發(fā)展，狹隘民族主義為原生性治理理念，其帶來的治理障礙呈現(xiàn)出一種弱化態(tài)勢，但并未真正消除。第一階段是兩次世界大戰(zhàn)之前，在這一階段，人類社會剛剛對衛(wèi)生治理機制建構(gòu)有所覺醒。因為缺乏科學(xué)認(rèn)識，最初的公共衛(wèi)生治理理念落后，措施粗暴。在古代社會，統(tǒng)治者對傳染病人甚至采取活埋、焚燒等方式來防止疾病傳播。歐洲各國的檢疫措施往往也以驅(qū)逐和放逐為主。即便在14世紀(jì)中期黑死病沖擊下，整個歐洲社會遭到了毀滅性破壞，逐漸形成了早期關(guān)于傳染病防治的相關(guān)制度，依然以本國（地區(qū)）防治為理念，全面阻擊輸入性傳播為唯一治理手段。第二階段為二戰(zhàn)后到IHR于1969年修訂之前。在此階段，人類社會經(jīng)歷了二次世界大戰(zhàn)，已經(jīng)深受傳染病危害，戰(zhàn)后復(fù)興的社會需求對全球公共衛(wèi)生治理提出了新的要求。同時，在此階段已經(jīng)產(chǎn)生了零星的公共衛(wèi)生治理國際間合作，但總的來說，仍然以各自為政的本國（地區(qū)）利益保障為主要理念。第三階段為IHR于1969年修訂之后至今。以IHR的修訂為主線，創(chuàng)新性地建立了全球疫情監(jiān)控系統(tǒng)，并對成員規(guī)定了通報義務(wù)，初步建立了全球公共衛(wèi)生治理體系。隨著2005年IHR的再次修訂，全球公共衛(wèi)生治理體系日漸完善。

從全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展來看，全球治理理念是從無到有逐漸發(fā)展形成的。在早期的國際衛(wèi)生治理中，不僅表現(xiàn)出本國（地區(qū)）利益的凸顯，還帶有很強的區(qū)域優(yōu)先特點。國際衛(wèi)生法也經(jīng)歷了以歐洲為中心的國際法逐步發(fā)展成為全球性國際法。也正是因為這一“胎印”，現(xiàn)今的全球公共衛(wèi)生治理仍難完全擺脫歷史包袱，在全球公共衛(wèi)生治理中，發(fā)達(dá)成員長期處于治理地位，非發(fā)達(dá)成員則更多處于被治理地位，其利益難以通過國際公共衛(wèi)生治理體系得以很好保障，此即為全球公共衛(wèi)生治理的原生阻隔。

（二）共同利益追求：全球公共衛(wèi)生治理變遷

有史以來，傳染病就與人類社會如影隨形，人類社會的歷史總是伴隨著與疾病的斗爭。如前所述，人類社會對傳染病的防治形成了現(xiàn)今的全球公共衛(wèi)生治理體系，是逐步發(fā)展而來的。社會生產(chǎn)力的發(fā)展催生了人類社會的生產(chǎn)鏈，交通的便利壓縮了空間，更有利于疾病的傳播。在1951年，全世界只有700萬國際乘客，到2017年，這一數(shù)字達(dá)到了13.23億。病毒無國界，隨著全球貿(mào)易和跨國流動人口的激增，傳染病不再是一個國家或者一個區(qū)域的問題，在它面前，很難再有發(fā)達(dá)成員和非發(fā)達(dá)成員的嚴(yán)格疫情界限，2020年的新型冠狀病毒就是典型例子。

在疾病面前，人類的脆弱性暴露無遺，而作為人類最基本的共同價值追求——生命權(quán)和健康權(quán)，成了各國的共同需要。此需求催生了現(xiàn)今的全球公共衛(wèi)生治理體系，暫時放下各方利益爭斗與本國（地區(qū)）利益優(yōu)先的狹隘民族主義理念，讓渡了部分主權(quán)，賦予WHO包括立法權(quán)在內(nèi)的較大權(quán)力空間，達(dá)成了現(xiàn)有治理協(xié)議。

全球公共衛(wèi)生治理的理念終于從之前的國家安全化為宗旨，以遏制為目的，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲H安全化為宗旨，以防治為目的，開始形成了真正全球參與的公共衛(wèi)生治理體系。

（三）WHO的雙重角色：全球公共衛(wèi)生治理困局

如前所述，生命權(quán)、健康權(quán)為人權(quán)之最上位權(quán)利，成為各國愿意協(xié)作治理全球公共衛(wèi)生問題的動因，使其讓渡部分國家主權(quán)，將原本屬于一國內(nèi)政范疇的公共衛(wèi)生治理向國際社會開口，并最終達(dá)成國際契約，用以換取該國際規(guī)則項下以WHO為主導(dǎo)的全球公共衛(wèi)生治理服務(wù)。

國際法的根本任務(wù)本就是解決各國憑己之力難以單獨解決的重大國際性問題，而國際公共衛(wèi)生問題則屬此范疇。于是，WHO就扮演了一個權(quán)力者和服務(wù)者的雙重角色，這也導(dǎo)致了它的尷尬地位。一方面，作為全球公共衛(wèi)生治理的權(quán)力者，應(yīng)當(dāng)對成員作出要求，對違反條約的成員應(yīng)當(dāng)作出嚴(yán)厲懲處，對不作為的成員應(yīng)當(dāng)施以一定積極作為壓力，而對遵約的成員應(yīng)當(dāng)有獎勵機制。另一方面，作為全球公共衛(wèi)生治理的服務(wù)提供者，又需要顧忌成員利益，尤其是認(rèn)繳金額更多的發(fā)達(dá)成員。這使WHO在權(quán)力運用的時候有所保留，具體表現(xiàn)為：雖然享有較高國際立法權(quán)，卻采取了輕法律治理傾向，甚至有人將WHO的權(quán)威現(xiàn)狀形容為“沒有法律牙齒的衛(wèi)生監(jiān)督者”。事實上，在新型冠狀病毒全球疫情中，確也可見WHO權(quán)力不彰的情形，甚至在其極力通過尋求國際合作避免疫情全球化的過程中，還受到一些國家和地區(qū)的質(zhì)疑甚至詆毀，而美國政府更是以不再繳納會費相威脅。WHO實際上是通過將主導(dǎo)性權(quán)力軟化為參與性服務(wù)、將法律性要求軟化為靈活性建議、將強制性措施軟化為否定性評價等方式化解其尷尬地位。尋求在狹隘民族主義和共同利益需求下的平衡。

四、全球公共衛(wèi)生治理中成員遵約機制的構(gòu)建

恰如瑞典病理學(xué)家福克漢切所言，人類的歷史就是疾病的歷史。人類歷史上已經(jīng)數(shù)次上演了傳染病的全球爆發(fā)，從天花病的全球傳播到鼠疫的大流行，再到新型冠狀病毒的國際性傳播，數(shù)次印證了人類在疾病面前的脆弱性，以及對全球公共衛(wèi)生治理的迫切需要。在當(dāng)下，傳染病的問題是全球性問題而非一國（地區(qū)）之問題，解決該問題是全球性責(zé)任而非一國之責(zé)任，需要成員間通力合作形成治理合力才可應(yīng)對。因此，建立成員遵約機制，讓成員義務(wù)予以落實，才可確保WHO全球公共衛(wèi)生治理的實效性，也是該治理體系可以維持的必然要求。

（一）人類衛(wèi)生健康共同體治理理念補位

在2005年IHR中，已經(jīng)指明了全球公共衛(wèi)生治理的宗旨：“本條例的目的和范圍是以針對公共衛(wèi)生危險，同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施?！钡獻HR中的宗旨僅著眼于表面問題，缺少全球公共治理理念予以支撐。也就是說，各成員難以看到該宗旨之緣由，以及這一宗旨背后的必要性和本國（地區(qū)）的參與意義，因此，對于2005年IHR宗旨的理念補位尤為重要。

全球公共衛(wèi)生治理之理念應(yīng)當(dāng)是“人類衛(wèi)生健康共同體”，這是人類命運共同體理念的一項具體體現(xiàn)，其理論支撐實際上是共同利益觀。全球共同利益是貫穿全球公共衛(wèi)生治理體系發(fā)展的線索之一，現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生治理國際法制度體系，也都以維護公共衛(wèi)生問題領(lǐng)域中的成員共同利益為價值追求，實現(xiàn)著全人類的共同利益，而這個共同利益就是人類所追求的衛(wèi)生健康利益。在前述印度尼西亞拒絕向WHO交出病毒毒株的案例中，其主張的就是“生物資源”屬于一國主權(quán)，根據(jù)《生物多樣性公約》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵循“事先知情同意”原則，從而主張在本國未同意的情況下國際社會不能擁有和使用該毒株。但事實上，《生物多樣性公約》并非要保護具有傳染性的病毒毒株資源，而是各國政府、社區(qū)、居民投入了大量時間、工作和資源進行保護、栽培、理解和利用的生物資源?？梢?，在缺乏理念支撐下的IHR缺少一個讓各成員遵約之價值理據(jù)，因此，在宗旨之上還需要以一個更強大的、各國認(rèn)可的價值理念作為支撐，從而構(gòu)建成員遵約機制。事實上，國際社會也逐漸認(rèn)識到人類衛(wèi)生健康共同體的重要意義以及在此理念下公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域國際合作的迫切需要。

值得注意的是，這一共同利益不僅與國家相關(guān)，還和國際性組織、企業(yè)、每一個人都密切相關(guān)。此次新型冠狀病毒的全球傳播便是一個例證，奧運會的召開、跨國企業(yè)的運作、個人出游、滯留海外等一系列問題，不再僅與國家利益相關(guān)聯(lián)，而是切實關(guān)系到每一個組織和個人。因此，應(yīng)在全球公共治理中采納人類衛(wèi)生健康共同體理念，WHO應(yīng)加強與其他國際組織、國家、企業(yè)、基金、民間組織的合作，從而完善全球公共衛(wèi)生治理中治理主體單一化問題。

人類衛(wèi)生健康共同體理念從共同利益出發(fā)來彰顯全球公共衛(wèi)生治理之優(yōu)勢，可以為成員遵約機制提供利益導(dǎo)向，誘導(dǎo)其積極遵約。一般來說，機構(gòu)權(quán)威往往表現(xiàn)為強權(quán)力量，即對不法者的懲治。在國際法中卻不盡如此，國際法建立之基礎(chǔ)并非在國家之上還有更高之權(quán)威機構(gòu)，而是國家為了更重要之利益，選擇讓渡部分國家主權(quán)，通過簽署國際條約的形式換取得到這一利益之可能，選擇遵守國際規(guī)則的原因，是成員對這一共同利益的渴望。在遵約機制中，制裁并不總是遵守國際規(guī)則的主要原因。如果成員認(rèn)為通過遵循國際衛(wèi)生規(guī)則會保護自己免受傳染病威脅（可從中獲利），就會產(chǎn)生遵約意愿;相反，如果遵約會對其貿(mào)易和其他經(jīng)濟活動造成巨額損失，遵約意愿就會減弱甚至消失。

（二）遵約機制中成員責(zé)任劃分的差異性考量

在人類衛(wèi)生健康共同體理念下，全球公共衛(wèi)生治理之宗旨是防治危害和可能危害人類社會的疾病，既應(yīng)包括疾病發(fā)生前的“防”，又應(yīng)包括疾病發(fā)生后的“治”。無論是“防”還是“治”，都并非一成員方之義務(wù)和責(zé)任，而是應(yīng)集各方之力形成治理合力。因此，在全球公共衛(wèi)生治理的問題上，公平的治理模式并不強調(diào)形式平等的權(quán)責(zé)劃分，而應(yīng)當(dāng)以共同利益為出發(fā)點和落腳點，以人類衛(wèi)生健康保障為最終目標(biāo)建構(gòu)治理體系。因此，在成員的義務(wù)劃分中，應(yīng)該將如何達(dá)致這一目標(biāo)作為重要考量，各成員承擔(dān)義務(wù)之能力也應(yīng)成為義務(wù)劃分時的重要考慮因素。

首先，要考慮到公共衛(wèi)生治理負(fù)擔(dān)的各方差異。在該問題上，發(fā)達(dá)成員和非發(fā)達(dá)成員有著明顯差異。因為經(jīng)濟狀況的差距，在衛(wèi)生治理投入方面，各國存在巨大差異。在高收入國家的醫(yī)療和健康支出結(jié)構(gòu)中，政府財政預(yù)支占比為63.4%;而在低收入國家，用于醫(yī)療和健康的財政預(yù)算只占政府總支出的21.2%。與發(fā)達(dá)成員相比，疾病在非發(fā)達(dá)成員的發(fā)生概率更高，治療難度較更大，其在傳染病的防治方面也負(fù)擔(dān)更重。事實上，從以往的傳染病發(fā)病情況來看，也更多出現(xiàn)在非發(fā)達(dá)成員。

其次，要考慮到公共衛(wèi)生治理能力的各成員差異。當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理仍然以各成員為基礎(chǔ)和治理責(zé)任主體。這在可行性上的確更易操作，也是對各方自主權(quán)的最大保障，卻存在邏輯悖論。事實上，如前所述，傳染病的爆發(fā)往往與前期衛(wèi)生治理投入相關(guān)，也就是說，疾病更易發(fā)生在非發(fā)達(dá)一方。在爆發(fā)之后，又主要依靠非發(fā)達(dá)一方作為責(zé)任主體來承擔(dān)主要防治工作，使得衛(wèi)生治理能力本來就欠缺的成員在公共衛(wèi)生治理體系中負(fù)擔(dān)極重。因此，看似“誰發(fā)生誰負(fù)責(zé)”的基本公正價值理念，在全球公共衛(wèi)生治理中顯得并不公平正義。增加發(fā)達(dá)成員在全球公共衛(wèi)生治理中的責(zé)任，是在治理體系建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)納入考慮之項。

歸根結(jié)底，使全球公共衛(wèi)生治理中成員遵約機制構(gòu)建成為必要，是因為全球公共衛(wèi)生治理中存在利他與利己之利益同一性，疫情成員的負(fù)外部性溢出存在可能性，使得利他成為必要。然而，在利己為導(dǎo)向的原發(fā)體系中，將會存在市場調(diào)節(jié)失靈之風(fēng)險，因此需要WHO從規(guī)則上予以引導(dǎo)，即建立成員遵約機制，引導(dǎo)成員方積極參與。

（三）全球公共衛(wèi)生治理中“引向機制”的規(guī)則完善

如前所述，WHO主導(dǎo)下全球公共衛(wèi)生治理缺乏成員遵約機制，2005年IHR在成員義務(wù)規(guī)定上有缺失。因此，構(gòu)建全球公共衛(wèi)生治理中的成員遵約機制，也應(yīng)當(dāng)對規(guī)則進行完善，通過規(guī)則對遵約建立法律依據(jù)與法治保障。

1.設(shè)置權(quán)利克減的合法性條件

為了防止傳染病的全球性傳播，2005年IHR賦予成員采取措施的權(quán)利和義務(wù)。但如前所述，在全球公共衛(wèi)生治理中，非疫情成員的過激行為往往帶有任意性，在程序上也并無嚴(yán)格要求，不僅對量化公共衛(wèi)生措施的必要性造成障礙，對于疫情成員遵約所帶來的過量影響，也將造成疫情成員遵約意愿減退。因此，應(yīng)在IHR中明確規(guī)定公共衛(wèi)生措施的合法性條件，設(shè)置公共衛(wèi)生措施的程序性條件，通過對非疫情成員的公共衛(wèi)生措施設(shè)立合法性條件，減少過激措施的實施。

2.建立公共衛(wèi)生治理中成員征信機制

通過建立公共衛(wèi)生治理國際征信機制記錄成員的遵約情況，可形成公共衛(wèi)生治理中成員征信的可量化有效表達(dá)。WHO可通過此方式監(jiān)控各成員的遵約情況，并通過征信公開的方式給成員施壓，促使其積極遵約。在征信機制建立中，可考慮采取區(qū)塊鏈等新興技術(shù)進行全球公共衛(wèi)生治理。

3.加大與非國家主體合作

2005年IHR已經(jīng)規(guī)定了WHO與非政府組織的合作，如第9.1條規(guī)定，WHO可考慮除通報或磋商外來自其他來源的報告;第53（3）條規(guī)定，總干事可要求與WHO有正式關(guān)系的非政府組織向?qū)彶槲瘑T會提供所掌握的信息，供其參考。事實上，非國家行為主體也確實在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前國際流行病信息的70%源自非國家行為主體，而這一機制的運行，除了能更好地監(jiān)管和防治傳染病，還可以增加疾病檢測和防治的透明度，能更好地監(jiān)督成員遵約。

4.改善資金來源結(jié)構(gòu)

在全球公共衛(wèi)生治理中，WHO尷尬局面為遵約機制缺失的根本原因，要想擺脫此局面，須從增強WHO的獨立性人手。對于國際組織而言，其獨立性之根本來源于經(jīng)濟獨立，需要有較充分的自有資金。然而，當(dāng)下WHO本身沒有經(jīng)濟來源，其資金主要來源于捐贈。其中，政府提供的資金比重最大，又以美國政府為主。以2016年為例，美國占資金來源的38.4%，其他成員占34%，私人部門捐贈總共占27.6%。可見，在高度依賴某一發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟狀況下，很難真正發(fā)揮其獨立治理功能，更難實施帶有獎懲措施的遵約機制。因此，資金來源途徑多元化，積極擴大非國家繳納部分的比重，可使WHO在行使職權(quán)時更具主動性。

5.建立爭端解決機制

恰如法諺所言，“沒有救濟就沒有權(quán)利”。若沒有一個爭端解決機制作為違約保障，將無法確保遵約機制的落實?，F(xiàn)今，WHO并沒有建立專門的爭端解決機制。2005年IHR第56條規(guī)定了爭端的解決，但主要限于斡旋、調(diào)?；蚝徒獾仁侄?，在上述手段未能解決爭端的情況下，可商定將爭端提交總干事，由總于事盡全力解決。可見，該規(guī)定較為簡陋，沒有常設(shè)性的爭端解決機構(gòu)，也沒有體系化、操作性更明晰的爭端解決機制。這在一定程度上削弱了WHO的治理權(quán)威，讓W(xué)HO的治理成了一個缺少權(quán)責(zé)認(rèn)定的軟性治理。在實踐中，該爭端解決機制極少適用。爭端解決機制是建立遵約機制的一項基礎(chǔ)性條件和重要保證，只有擁有爭端解決機制才有法治保障，遵約才能成為必須。

五、余論

全球性問題的國際社會聯(lián)合治理，是當(dāng)今國際社會的一大課題。作為新興大國的中國，在全球治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。全球公共衛(wèi)生治理的中國參與和中國貢獻，既是于國之利，又是于世界之利。在面對新型冠狀病毒疫情時，中國政府以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度得到了wH0的高度評價。2020年2月24日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯贊揚中國人民“正在為全人類做貢獻”。全球治理中總是夾雜著復(fù)雜的政治因素，也同樣充斥著國家利益。中國在全球公共治理中的積極參與，同樣能為中國在全球公共衛(wèi)生治理秩序構(gòu)建中爭取更大的話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。全球公共衛(wèi)生治理中成員遵約機制的構(gòu)建，也是中國全球治理觀的踐行。全球公共衛(wèi)生治理中成員遵約機制的構(gòu)建、推動與參與，是大國之擔(dān)當(dāng)，也是中國理念走向世界的契機。