基于“雙評(píng)價(jià)”的四平市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法與管理策略

呂 靜，靳云龍

吉林建筑大學(xué) 建筑與規(guī)劃學(xué)院,長(zhǎng)春 130118

隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的不斷完善,在新的城市科學(xué)發(fā)展道路上,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定和管理面臨著巨大挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)擴(kuò)張所帶來(lái)的建設(shè)用地?zé)o序蔓延、生態(tài)本底遭到侵蝕、城市周邊服務(wù)設(shè)施質(zhì)量偏低等問(wèn)題日趨嚴(yán)重.在新時(shí)期發(fā)展的背景下,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界設(shè)定工作的開展及其劃定技術(shù)方法研究具有現(xiàn)實(shí)意義.作為 “三條紅線”之一,“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”成為新時(shí)期規(guī)劃工作的聚焦點(diǎn).城鎮(zhèn)開發(fā)邊界既要維系好山水林田湖草等本底因素,又要結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求,優(yōu)化城鎮(zhèn)布局;既要防止無(wú)序蔓延,也要預(yù)留遠(yuǎn)期發(fā)展空間.目前,在我國(guó)已開展的國(guó)土空間規(guī)劃工作中,“雙評(píng)價(jià)”作為主要的技術(shù)方法被廣泛應(yīng)用.本文擬基于預(yù)判思維,以四平市為例,探討“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的科學(xué)銜接方法,結(jié)合結(jié)果的應(yīng)用提出管理策略,以期為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定及科學(xué)落地提供借鑒.

1 研究背景

如何管控城鎮(zhèn)土地上各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng),是世界上許多國(guó)家和地區(qū)在快速城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過(guò)程中曾經(jīng)遇到的問(wèn)題.通過(guò)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定,對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行管控的理論和實(shí)踐探索已久.我國(guó)也在城市增長(zhǎng)管理方面進(jìn)行了大量學(xué)術(shù)研究,主要包括對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的引介和追蹤評(píng)價(jià)[1-2],城市開發(fā)邊界、城市增長(zhǎng)邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界等概念及其應(yīng)用的辨析[3]、劃定方法的探索[4-6]等.

在國(guó)土空間規(guī)劃工作開展以前,我國(guó)圍繞城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)開展了一系列探索工作.空間規(guī)劃的核心內(nèi)容之一就是以“三區(qū)三線”為載體,整合協(xié)調(diào)各部門空間管控手段,繪制形成全域覆蓋的一張藍(lán)圖.2019年自然資源部提出建立“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，國(guó)土空間規(guī)劃編制要求在多規(guī)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,繪成一套規(guī)劃、一張藍(lán)圖，這對(duì)于匯集了各地區(qū)及各類自然資源的城鎮(zhèn)地區(qū)無(wú)疑提出了新的規(guī)劃要求和挑戰(zhàn).

國(guó)土空間規(guī)劃是配置空間與資源的公共政策工具,也是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，隨著國(guó)家現(xiàn)代化的不斷推進(jìn),邁上了建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的新征程.

2 “雙評(píng)價(jià)”研究進(jìn)展及結(jié)果預(yù)判

2.1 “雙評(píng)價(jià)”相關(guān)研究綜述

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是對(duì)國(guó)土空間內(nèi)部資源、環(huán)境和生態(tài)對(duì)人類各項(xiàng)活動(dòng)的綜合支撐水平的評(píng)價(jià),是對(duì)自然資源稟賦和自然生態(tài)環(huán)境本底的綜合評(píng)價(jià)，能夠確定生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的承載能力等級(jí).在評(píng)價(jià)方法方面,目前主要采用農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)域法、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)法、生態(tài)足跡法、水足跡法和能值分析法等,其中以農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)域法是最為經(jīng)典的土地資源承載力評(píng)價(jià)方法.

隨著世界各國(guó)對(duì)“資源環(huán)境承載能力”的討論,我國(guó)也逐漸開啟了對(duì)承載力的研究.隨后我國(guó)資源環(huán)境承載力研究逐步擴(kuò)展到森林、海洋,以及礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域,并逐漸由單要素轉(zhuǎn)向綜合要素承載力評(píng)價(jià)(見表1).

表1 國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)展Table 1 Research progress of domestic and abroad

續(xù)表1

國(guó)土空間開發(fā)適宜性是指國(guó)土空間對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)等不同開發(fā)利用方式的適宜程度,其基本理念最早產(chǎn)生于土地適宜性評(píng)價(jià).隨后世界各國(guó)基于這一綱要基礎(chǔ),提出了適應(yīng)各自實(shí)際的土地評(píng)價(jià)體系.我國(guó)基于國(guó)外的土地適宜性理論,逐步研究形成了一套完整的土地適宜性評(píng)價(jià)理論體系.國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)是指在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,評(píng)價(jià)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的開發(fā)指向、區(qū)域?qū)Τ擎?zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的支撐能力以及綜合考慮資源環(huán)境承載力的發(fā)展基礎(chǔ)與潛力.

在評(píng)價(jià)方法方面,目前主要以多要素疊置綜合分析法(數(shù)學(xué)方法的空間疊置分析)、空間相互作用及趨勢(shì)模擬分析法(景觀格局理論的過(guò)程分析與模擬)、生態(tài)位空間供需耦合分析法(生態(tài)位模型的應(yīng)用耦合)、參與式綜合評(píng)價(jià)法(社會(huì)公眾參與)等.

2.2 我國(guó)“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)指南的發(fā)展更迭

2019年3月,自然資源部首次下發(fā)《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“指南”)，明確了“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間規(guī)劃編制的前提和基礎(chǔ).“指南”的編制,是為了確保評(píng)價(jià)的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，對(duì)落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略,科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界,統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間布局提供支撐.

從2019年3月到2020年1月,自然資源部印發(fā)了數(shù)版“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)指南(見圖1).隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的完善和“指南”的不斷調(diào)整, 整體邏輯由繁入簡(jiǎn),對(duì)不同地區(qū)的需求進(jìn)行差異化評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和可操作性也在不斷提升.

圖1 “雙評(píng)價(jià)”指南評(píng)價(jià)流程發(fā)展時(shí)間軸Fig.“Double evaluation” guide evaluation process development timeline

2.3 “雙評(píng)價(jià)”結(jié)果對(duì)“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”的指向

“雙評(píng)價(jià)”是依據(jù)差異性區(qū)域的規(guī)劃需求,確定評(píng)價(jià)目標(biāo),通過(guò)單要素評(píng)價(jià)形式,進(jìn)行本底結(jié)果校驗(yàn),得出綜合分析結(jié)果并應(yīng)用，“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間規(guī)劃的預(yù)判[15].評(píng)價(jià)主要圍繞水資源、土地資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害等要素,針對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大核心功能開展本底評(píng)價(jià)，將生態(tài)保護(hù)本底評(píng)價(jià)進(jìn)行等級(jí)劃分,其次劃分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的承載規(guī)模、適宜區(qū)和不適宜區(qū)，結(jié)合資源環(huán)境稟賦特征、問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、潛力分析、情景分析等,得出“雙評(píng)價(jià)”的最終預(yù)判結(jié)果.

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時(shí),將生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)作為生態(tài)保護(hù)紅線劃定的空間基礎(chǔ).依據(jù)評(píng)價(jià)本底,優(yōu)先劃定城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū),并避讓生態(tài)保護(hù)極重要區(qū),避讓不適宜建設(shè)區(qū).“雙評(píng)價(jià)”可以對(duì)地區(qū)原有生態(tài)稟賦做出科學(xué)預(yù)判,但城鎮(zhèn)開發(fā)邊界還需要結(jié)合城鎮(zhèn)整體戰(zhàn)略進(jìn)行綜合劃定.

3 “雙評(píng)價(jià)”支撐下的四平市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

3.1 “三區(qū)三線”關(guān)系總述

生態(tài)保護(hù)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和城鎮(zhèn)建設(shè)空間互不重疊,且覆蓋整個(gè)國(guó)土空間范圍.作為剛性要求的“三條紅線”,由上至下分級(jí)傳導(dǎo),互不交叉.在國(guó)土空間規(guī)劃體系中,“三條紅線”分別包含于“三區(qū)”之中,已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)[16-18].生態(tài)空間中包含生態(tài)保護(hù)紅線,同時(shí)可以鑲嵌農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間斑塊.農(nóng)業(yè)空間,包含永久基本農(nóng)田紅線,同時(shí)可鑲嵌生態(tài)、城鎮(zhèn)空間.城鎮(zhèn)空間,包含城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,同時(shí)可鑲嵌生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間.“三區(qū)”內(nèi)允許鑲嵌其他空間斑塊(見圖2).

圖2 “三區(qū)三線”基本空間關(guān)系Fig.2 Basic spatial relationship of “three areas and three lines”

3.2 “雙評(píng)價(jià)”工作方法

“雙評(píng)價(jià)”主要是集成自然資源單要素本底條件,得到生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)的承載能力等級(jí).在生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和城鎮(zhèn)建設(shè)空間的評(píng)價(jià).評(píng)價(jià)統(tǒng)一采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系(CGCS 2000),高斯-克呂格投影,陸域部分采用1985國(guó)家高程基準(zhǔn),海域部分采用理論深度基準(zhǔn)面高程基準(zhǔn).對(duì)評(píng)價(jià)區(qū)內(nèi)自然資源本底進(jìn)行評(píng)價(jià).集成單項(xiàng)評(píng)價(jià)要素,綜合評(píng)價(jià)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間,對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行等級(jí)分類(見表2),得出“雙評(píng)價(jià)”的結(jié)果指向.

表2 “生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)”評(píng)價(jià)結(jié)果分類[14]Table 2 Classification of evaluation results of “ecology,agriculture and town”[14]

3.3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定內(nèi)容

“雙評(píng)價(jià)”本質(zhì)上是對(duì)地域資源稟賦的客觀摸底,其結(jié)果可以預(yù)判生態(tài)保護(hù)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和城鎮(zhèn)空間.雖然不能直接決定“三區(qū)三線”的劃分,但為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定提供了重要依據(jù).“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)遵循“以生態(tài)保護(hù)為約束底線”、“以開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)為問(wèn)題導(dǎo)向”、“以差異化評(píng)價(jià)為區(qū)域制宜”“以科學(xué)適用為評(píng)價(jià)目的”的原則,緊密結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃,獲取本底評(píng)價(jià)結(jié)果.因需制定,因地制宜,協(xié)調(diào)多元主體利益,各部門相互協(xié)調(diào),最終得到科學(xué)結(jié)果并應(yīng)用.

3.3.1 劃定范圍及數(shù)據(jù)收集

研究選取四平市域國(guó)土空間覆蓋區(qū)作為評(píng)價(jià)對(duì)象，通過(guò)本底評(píng)價(jià)方法，對(duì)城鎮(zhèn)用地規(guī)模進(jìn)行量化分析.收集整理四平市基礎(chǔ)數(shù)據(jù),從圖件、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)三個(gè)方面開展數(shù)據(jù)收集工作.在天地圖網(wǎng)站獲取遙感衛(wèi)星影像數(shù)據(jù),比例尺為1∶10 000的2018年Landsat TM影像;圖件資料包括四平市行政區(qū)劃圖、土地利用、水系、道路交通、土壤環(huán)境、DEM高程和坡度圖等. 結(jié)合2020年3月精度15 m遙感衛(wèi)星像片,在四平市建成區(qū)選取樣點(diǎn),測(cè)量實(shí)際建成情況.根據(jù)土地利用校核數(shù)據(jù)及遙感15 m精度衛(wèi)圖,借助實(shí)地采樣圖片,進(jìn)行人工校核,為模型檢驗(yàn)提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù).

3.3.2 劃定原則及方法

“生態(tài)優(yōu)先”始終是“雙評(píng)價(jià)”劃定的根本原則.生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果,要作為農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間適宜性評(píng)價(jià)的前置.從區(qū)域生態(tài)安全底線出發(fā)評(píng)價(jià)資源本底,綜合形成生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)和重要區(qū).在評(píng)價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上,根據(jù)更高精度數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)查進(jìn)行邊界校核.從多角度結(jié)合周邊自然稟賦,進(jìn)行補(bǔ)充評(píng)價(jià)和修正.

以定量分析為主,結(jié)合定性分析從區(qū)域資源本底方面進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集分析.選取四平市資源本底的單項(xiàng)評(píng)價(jià)因子，通過(guò)定量分析,可以避免主觀因素影響城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定結(jié)果.利用Arc GIS進(jìn)行柵格的空間分析,運(yùn)用歐氏距離、柵格計(jì)算器、集成分析和疊加分析等工具進(jìn)行數(shù)據(jù)處理,得到單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果,通過(guò)集成評(píng)價(jià)篩出備選區(qū)域,得出適宜區(qū)剩余可用空間,最后進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界.

3.4 生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)

將生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)作為本底評(píng)價(jià)前提,集成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性和生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià),識(shí)別極重要區(qū)和重要區(qū).綜合集成公式如下:

[生態(tài)保護(hù)重要性]=Max([生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性],[生態(tài)脆弱性])

以四平市“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果為例(見圖3),根據(jù)本底資料,大黑山脈沿線、二龍山水庫(kù)、營(yíng)城子壽山水庫(kù)、三聯(lián)水庫(kù)等評(píng)價(jià)結(jié)果為生態(tài)極重要區(qū)和重要區(qū),且集中度較高.這些區(qū)域或者是植被覆蓋率較高,或者是水源保護(hù)地,或者是生態(tài)脆弱敏感區(qū)域.

圖3 四平市生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果Fig.3 Evaluation results of the importance of ecological protection in Siping city

校核生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性和生態(tài)脆弱性,集成得到結(jié)果,識(shí)別生態(tài)保護(hù)空間分類.生態(tài)服務(wù)功能越重要,生態(tài)脆弱性越高,系統(tǒng)完整性越好、生態(tài)廊道連通性越好,生態(tài)保護(hù)重要性等級(jí)越高.通過(guò)實(shí)際比對(duì)和校核,將這些生態(tài)保護(hù)重要區(qū)域納入紅線范圍,評(píng)價(jià)進(jìn)行結(jié)果匯總(見表3).基于生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上,開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià).

表3 四平市生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果匯總Table 3 Summary of evaluation results of ecological protection importance in Siping city

續(xù)表3

3.5 資源承載能力評(píng)價(jià)

基于生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果,開展城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)(見表4),著重識(shí)別不適宜建設(shè)區(qū)域.同時(shí),進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模約束.

表4 四平市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果匯總Table 4 Summary of urban construction suitability evaluation results in Siping city

從水資源的角度,通過(guò)區(qū)域城鎮(zhèn)可用水量除以城鎮(zhèn)人均需水量,確定可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模,可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模乘以人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積,確定可承載的建設(shè)用地規(guī)模.綜合計(jì)算公式如下:

[城鎮(zhèn)人口承載規(guī)模]=[城鎮(zhèn)可用水量][城鎮(zhèn)人均需水量]

[建設(shè)用地承載規(guī)模]=[城鎮(zhèn)人口承載規(guī)模]×[人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地]

城鎮(zhèn)可用水量要在區(qū)域用水總量控制指標(biāo)基礎(chǔ)上,結(jié)合區(qū)域供用水結(jié)構(gòu)、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)等確定.城鎮(zhèn)人均需水量需考慮不同發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平和生產(chǎn)生活方式等因素,按照生活和工業(yè)用水量的合理占比綜合確定.人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積,要基于現(xiàn)狀和節(jié)約集約發(fā)展要求合理確定.

從空間約束角度,將生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、和城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)以外區(qū)域的規(guī)模,作為空間約束下城鎮(zhèn)建設(shè)的最大規(guī)模.按照短板原理,取上述約束條件下的最小值作為可承載的最大合理規(guī)模,集成資源環(huán)境承載能力,得出評(píng)價(jià)結(jié)果(見圖4).

圖4 四平市資源承載能力評(píng)價(jià)結(jié)果Fig.4 Evaluation results of resource carrying capacity of Siping city

3.6 綜合開發(fā)邊界劃定

將生態(tài)保護(hù)劃定結(jié)果與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)適宜性結(jié)果疊加,并對(duì)實(shí)際已開發(fā)區(qū)域進(jìn)行校核.對(duì)比城鎮(zhèn)歷史發(fā)展進(jìn)程,尊重客觀發(fā)展規(guī)律，與國(guó)家政策背景、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和近期建設(shè)項(xiàng)目等相協(xié)調(diào).當(dāng)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與實(shí)際開發(fā)相沖突時(shí),應(yīng)尊重評(píng)價(jià)結(jié)果，將“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果作為區(qū)域內(nèi)的剛性約束條件.強(qiáng)調(diào)底線思維,先落實(shí)生態(tài)、農(nóng)業(yè)中不可建設(shè)的剛性邊界,再落實(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界.保護(hù)山水林田湖草等核心生態(tài)要素串聯(lián)的生態(tài)廊道,牢守永久基本農(nóng)田紅線,約束城鎮(zhèn)發(fā)展形態(tài),以此基礎(chǔ)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)剛性邊界.

城鎮(zhèn)是一個(gè)復(fù)合功能的系統(tǒng),涵蓋居住商業(yè)、生產(chǎn)服務(wù)和交通游憩等，在不同時(shí)代背景下,城鎮(zhèn)的發(fā)展又具有不確定性，城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測(cè)時(shí)間越長(zhǎng),精度越低.隨著新政策、新技術(shù)的產(chǎn)生,邊界的劃定認(rèn)知也會(huì)發(fā)生變化，所以可以根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展水平,預(yù)留彈性空間.針對(duì)不同的城鎮(zhèn)提出相應(yīng)管控要求,劃定彈性邊界，結(jié)合城鎮(zhèn)剛性邊界,最終確定城鎮(zhèn)階段性開發(fā)邊界(見圖5).

圖5 四平市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定Fig.5 Delimitation of the development boundary of Siping city

4 “城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”結(jié)果應(yīng)用與管理策略

4.1 層級(jí)管控,差異區(qū)分

依托省域空間規(guī)劃成果,構(gòu)建四平市“市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”2個(gè)層次的規(guī)劃管理體系，明確各層級(jí)規(guī)劃建設(shè)區(qū)部分所承擔(dān)的角色,建立相應(yīng)的編制重點(diǎn)和管理框架.

市縣層級(jí)針對(duì)不同區(qū)域概況，構(gòu)建“2-2-1-1”管理模式,即2個(gè)市轄區(qū)、2個(gè)縣級(jí)市、1個(gè)縣、1個(gè)自治縣統(tǒng)籌發(fā)展,差異區(qū)分.在落實(shí)省級(jí)評(píng)價(jià)底線的前提下,根據(jù)主體要求,明確各個(gè)要素的空間規(guī)模、占地比例和區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目等，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線等剛性邊界進(jìn)行落位核實(shí)，確定生態(tài)保護(hù)極重要區(qū),指導(dǎo)下一層級(jí)管控落位.

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)構(gòu)建“街道—鎮(zhèn)—民族鎮(zhèn)—鄉(xiāng)—民族鄉(xiāng)”管理框架,確保省、市縣級(jí)紅線進(jìn)行落實(shí)并校核,做到精確管控.統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、農(nóng)村住房和基礎(chǔ)設(shè)施布局等,因地制宜進(jìn)行國(guó)土空間用途編定,全面落實(shí)空間管制制度.

4.2 遠(yuǎn)近期結(jié)合,動(dòng)態(tài)調(diào)整

國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃期限目前普遍設(shè)定為2035年,屬于中長(zhǎng)期規(guī)劃.但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中,由于規(guī)劃時(shí)間較長(zhǎng),不確定因素較多,不可能僅僅依靠遠(yuǎn)期框架處理問(wèn)題，所以應(yīng)劃定階段性控制線作為近期建設(shè)要求.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為政策控制線,相應(yīng)的階段性期限與上位國(guó)土空間規(guī)劃年限保持一致，需要充分對(duì)接近期建設(shè)規(guī)劃、控詳規(guī)等近期規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)近遠(yuǎn)期結(jié)合.

同時(shí),在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實(shí)施過(guò)程中,需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行定期的年檢和評(píng)估工作,實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整,提高可操作性,真正做到因時(shí)制宜.

4.3 政策支撐,完善管理體系

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過(guò)程中涉及利益主體,需要建立從上到下溝通渠道,在規(guī)劃編制過(guò)程中廣泛聽取多元主體意見，同時(shí)需要橫向間的部門溝通,建立跨部門協(xié)作機(jī)制,真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”繪到底.依托國(guó)家和地方政策,平衡保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系,積極實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、指標(biāo)異地使用、耕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)補(bǔ)償制度等相關(guān)政策.只有通過(guò)政策和程序上的合理設(shè)置,對(duì)利益主體的權(quán)益進(jìn)行保障,通過(guò)技術(shù)論證和實(shí)踐反饋制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),才能實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的有效統(tǒng)籌與保育.

4.4 生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展

四平市東南部為大黑山脈沿線、二龍山水庫(kù)、營(yíng)城子壽山水庫(kù)、三聯(lián)水庫(kù)等評(píng)價(jià)結(jié)果為生態(tài)極重要區(qū)和重要區(qū),且集中度較高，要嚴(yán)格按照生態(tài)優(yōu)先原則,保護(hù)區(qū)域資源本底,控制建設(shè)用地發(fā)展，設(shè)定生態(tài)保護(hù)紅線,強(qiáng)化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對(duì)已經(jīng)遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù),提升區(qū)域生態(tài)品質(zhì).

同時(shí)應(yīng)緊密結(jié)合公主嶺市與伊通縣的發(fā)展條件,在城鎮(zhèn)快速發(fā)展的同時(shí)做好生態(tài)保護(hù)的工作,真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域綠色發(fā)展.

5 總結(jié)與啟示

在國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建中,“三條控制線”的劃定是核心內(nèi)容.由于不同地區(qū)情況特征各異,呈現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性[19].邊界線是剛性的,但實(shí)際上的城市邊緣地帶是模糊的,包含眾多生態(tài)環(huán)境要素與建成區(qū)要素的穿插交融.劃定更具可操作性和約束力的增長(zhǎng)邊界需要詳實(shí)的資料和多因素的疊加分析,還需制定與之配套的政策,才能保障城鎮(zhèn)開發(fā)邊界效力的發(fā)揮,形成兼顧剛性的線和柔性的界.同時(shí),針對(duì)不同的城市,應(yīng)開展差異性評(píng)價(jià)和補(bǔ)充評(píng)價(jià),提升城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的適應(yīng)能力.

本文基于“雙評(píng)價(jià)”的本底評(píng)價(jià)結(jié)果,探討“雙評(píng)價(jià)”與“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”劃定的銜接方法，以四平市為例,對(duì)其在國(guó)土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定方法開展研究,并提出劃定后的管理策略，緊密結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃,保障開發(fā)邊界科學(xué)落地.