淺談食品行政處罰案件如何依法“減輕處罰”

□ 揚(yáng)州市江都區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局 湯 雷 許 峰

近年來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管部門“嚴(yán)”字當(dāng)頭，對(duì)食品違法犯罪行為形成了嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)，食品安全環(huán)境不斷改善。

然而在很多食品違法案件中，食品經(jīng)營(yíng)者往往因一捆韭菜、幾袋面包不合格被處以5萬(wàn)元以上的罰款。對(duì)于案值小、危害后果輕微的食品違法案件，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門并非不愿減輕處罰，而是行政處罰的減輕并不容易順利實(shí)施。如何合法地突破《食品安全法》規(guī)定的量罰幅度，對(duì)案值小、危害輕的食品案件減輕處罰，已成為擺在基層市場(chǎng)監(jiān)管部門面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

“減輕難”的原因

裁量基準(zhǔn)缺失。《食品安全法》規(guī)定對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)期食品、超限量使用食品添加劑的食品等違法行為處以5萬(wàn)元以上的罰款，但卻無(wú)相關(guān)的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致基層市場(chǎng)監(jiān)管部門面對(duì)案值小、危害輕，又無(wú)其他減輕情節(jié)的食品案件時(shí)，不知該減輕處罰到何種幅度，所以往往在考慮相關(guān)因素后只能對(duì)當(dāng)事人適用低幅度處罰。

監(jiān)督問(wèn)責(zé)強(qiáng)化。民以食為天，食以安為先。食品安全問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，來(lái)自社會(huì)、媒體、司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于食品安全監(jiān)管的監(jiān)督也日益強(qiáng)化，追責(zé)問(wèn)責(zé)成為常態(tài)，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門往往不敢“越雷池”半步。

程序不夠明確。通常認(rèn)為，減輕處罰突破了法定處罰區(qū)間，在程序上理應(yīng)比一般處罰案件適用更嚴(yán)格的程序。但《行政處罰法》等法律法規(guī)僅規(guī)定了哪些情形應(yīng)當(dāng)或者可以減輕處罰，并沒(méi)有對(duì)減輕處罰的程序作出規(guī)定，《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》中也未對(duì)減輕處罰的程序作出相應(yīng)規(guī)定。

依法適用減輕處罰的途徑

《行政處罰法》第二十五條

《行政處罰法》第二十五條規(guī)定，“已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰”。對(duì)于符合相應(yīng)年齡條件的食品當(dāng)事人應(yīng)依法從輕或減輕處罰。

《行政處罰法》第二十七條

《行政處罰法》第二十七條第一款明確規(guī)定了四種可以從輕減輕處罰的情形，一是“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的”，比如當(dāng)事人采取改正、召回或者賠付等措施主動(dòng)消除或減輕其違法行為造成的危害后果；二是“受他人脅迫有違法行為的”，這種情況在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中并不多見(jiàn)；三是“配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的”，《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》將此項(xiàng)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化為“配合市場(chǎng)監(jiān)管部門查處違法行為有立功表現(xiàn)的，包括但不限于當(dāng)事人揭發(fā)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為或者提供查處市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域其他重大違法行為的關(guān)鍵線索或證據(jù)，并經(jīng)查證屬實(shí)的；”四是“其他依法從輕或者減輕行政處罰的”，然而在《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》中并無(wú)減輕處罰的相關(guān)規(guī)定，在《食品召回管理規(guī)定》《食品召回管理辦法》兩部部門規(guī)章中，對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、召回和處置不安全食品措施，消除或者減輕危害后果的，規(guī)定依法從輕或者減輕處罰。

運(yùn)用過(guò)罰相當(dāng)原則

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，確立了過(guò)罰相當(dāng)原則?！妒袌?chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則（試行）》中也將過(guò)罰相當(dāng)原則作為行政處罰裁量權(quán)行使原則之一。從很多食品行政訴訟案例中可以看出，過(guò)罰相當(dāng)原則也屢屢被司法機(jī)關(guān)運(yùn)用，用以改判市場(chǎng)監(jiān)管部門作出的行政處罰決定，減輕對(duì)當(dāng)事人的處罰。對(duì)一些無(wú)《行政處罰法》第二十七條中規(guī)定的可以減輕處罰情形，但案值較小、情節(jié)輕微、危害較輕的食品違法案件，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以依據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則依法減輕處罰。

運(yùn)用綜合裁量原則

綜合裁量原則被《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則（試行）》作為行政處罰裁量權(quán)行使原則之一。綜合裁量原則要求“綜合考慮個(gè)案情況，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、當(dāng)事人主客觀情況等相關(guān)因素，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果、政治效果的統(tǒng)一”。“個(gè)案情況”即個(gè)案的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度?！凹骖櫟貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、當(dāng)事人主客觀情況等相關(guān)因素”因素則應(yīng)考慮到地區(qū)居民收入情況，還有突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害等對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，對(duì)于當(dāng)事人的年齡、精神狀況、是否具有身體或經(jīng)濟(jì)特殊情況也應(yīng)納入考慮范圍。對(duì)于“當(dāng)事人因殘疾或者重大疾病等原因生活確有困難的”，《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》將其作為可以從輕或減輕處罰的情形之一。

除了以上四種途徑外，《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也規(guī)定了以下四種可以依法從輕或者減輕行政處罰的情形：一是積極配合市場(chǎng)監(jiān)管部門調(diào)查，如實(shí)陳述違法事實(shí)并主動(dòng)提供證據(jù)材料的；二是受他人誘騙實(shí)施違法行為的；三是在共同違法行為中起次要或者輔助作用的；四是當(dāng)事人有充分證據(jù)證明不存在主觀故意或者重大過(guò)失的。

減輕處罰的注意點(diǎn)

強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)

市場(chǎng)監(jiān)督管理部門收到食品違法線索后，應(yīng)依法調(diào)查，了解事件真相，公正、全面、充分收集證據(jù)材料，杜絕出于“執(zhí)法便宜性”及其他因素考慮，在無(wú)相關(guān)事實(shí)、缺乏證據(jù)支撐的情況下，對(duì)違法人員從輕、減輕乃至不予處罰。這樣不僅放縱了違法行為，執(zhí)法人員自身也存在著被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

對(duì)于減輕處罰的食品案件，市場(chǎng)監(jiān)管部門更應(yīng)嚴(yán)格案件審核、案件集體討論等內(nèi)部監(jiān)督手段，對(duì)減輕處罰的理由、證據(jù)以及執(zhí)法程序等嚴(yán)格把關(guān)，確保處罰決定合法適當(dāng)。對(duì)于符合《食品安全法實(shí)施條例》第六十七條以及《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域嚴(yán)重違法行為從重處罰規(guī)定》等規(guī)定的食品違法行為不得減輕處罰。對(duì)于同時(shí)具有從重和減輕處罰情形的違法行為，原則上也不應(yīng)減輕處罰。

強(qiáng)化執(zhí)法效果

“最嚴(yán)厲的處罰”是保障食品安全的有效手段之一，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)危害較大的食品違法行為，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)厲打擊，“以儆效尤”，達(dá)到良好的法律效果、社會(huì)效果、政治效果；同時(shí)，還應(yīng)綜合運(yùn)用“最嚴(yán)格的監(jiān)管”、法治宣傳教育等手段，讓食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者特別是已經(jīng)因食品違法行為被處罰過(guò)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者清楚明白食品安全紅線是不得觸碰的高壓線，推動(dòng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不斷優(yōu)化進(jìn)貨來(lái)源、提升生產(chǎn)工藝和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，營(yíng)造不敢違法、不愿違法的氛圍。

強(qiáng)化溝通交流

一方面，在一些個(gè)案能否減輕處罰的問(wèn)題上，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、法院等部門參與案情討論，對(duì)處罰程序、減輕理由、證據(jù)材料等進(jìn)行充分研究，聽取多方意見(jiàn)建議；另一方面，可以提請(qǐng)地方政府，邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、法院、司法局等部門，結(jié)合地方實(shí)際，共同制定食品違法行為從輕減輕行政處罰清單，提供統(tǒng)一的自由裁量基準(zhǔn)。