轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)城市交通政策制定：制度慣性、時(shí)間約束與角色定位

朱德慶

【摘要】當(dāng)前，我國(guó)各大城市日趨嚴(yán)重的城市交通擁堵、環(huán)境污染、“停車(chē)難”等問(wèn)題，對(duì)我國(guó)城市交通治理能力和治理水平帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。要解決城市交通治理存在的問(wèn)題，關(guān)鍵在于城市交通政策制定?；诖?，文章從制度慣性、時(shí)間約束和角色定位三個(gè)維度來(lái)闡釋轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)城市交通政策制定的困境及其突破路徑。

【關(guān)鍵詞】城市交通政策制定；制度慣性；時(shí)間約束；角色定位

【中圖分類(lèi)號(hào)】U12【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】2095-5103（2020）05-0012-04

當(dāng)前，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的快速提升，城市人口與機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量不斷增加，由此導(dǎo)致城市交通問(wèn)題日趨嚴(yán)重，直觀表現(xiàn)為各個(gè)城市普遍存在的交通擁堵。交通是城市的基礎(chǔ)，良好的城市交通環(huán)境可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方?jīng)Q策理論學(xué)派的代表人物赫伯特·西蒙認(rèn)為，決策是管理的心臟，決策水平的高低對(duì)管理的成敗起著至關(guān)重要的作用。政府決策質(zhì)量的高低也決定著政府行政管理的成效。要解決當(dāng)前城市交通治理問(wèn)題，核心是解決城市交通政策制定問(wèn)題。

一、制約城市交通政策制定的體制性因素

對(duì)城市交通問(wèn)題的思考不能與城市交通管理體制割裂，城市交通管理體制決定了城市交通政策的決策模式，城市交通決策結(jié)果也是管理體制的直觀反饋。解決當(dāng)前我國(guó)城市交通存在的問(wèn)題，需要政府進(jìn)一步優(yōu)化決策，提升城市交通治理能力；但城市交通管理體制存在的職能分散、交通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等問(wèn)題無(wú)疑是其阻礙。

1.城市交通管理體制職能分散

2008年3月，我國(guó)正式啟動(dòng)大部制改革。原行政管理體制中的交通部、中國(guó)民用航空總局的全部職責(zé)以及建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入新成立的交通運(yùn)輸部。隨著中央層面的交通管理體制改革落實(shí)，地方政府也開(kāi)始根據(jù)大部制改革的思路，按照“一省一廳”“一市一局（委）”“一縣一局”的機(jī)構(gòu)設(shè)置要求，對(duì)城市交通管理體制進(jìn)行了革新，初步滿足了城市綜合交通運(yùn)輸體制發(fā)展的需求。但從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，城市交通規(guī)劃、管理職能仍未實(shí)現(xiàn)完全整合。特別是城市交通規(guī)劃往往涉及城市整體規(guī)劃，而規(guī)劃職能往往由發(fā)改委、城市規(guī)劃部門(mén)等多個(gè)部門(mén)共同行使，從結(jié)果上看造成了城市交通規(guī)劃職能的分散。

2.城市交通管理部門(mén)協(xié)調(diào)性不足

目前，學(xué)界對(duì)政府決策過(guò)程的研究主要是基于對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益博弈的考察。在這種視角下，政府決策被視為多元主體以最大化自身經(jīng)濟(jì)或政治利益為目標(biāo)相互競(jìng)爭(zhēng)、談判后達(dá)到均衡的結(jié)果，并與權(quán)力的分布狀況相適應(yīng)。反映在城市交通政策制定過(guò)程中，各城市交通管理部門(mén)出于自身利益考慮，均試圖在政策制定中最大化地反映部門(mén)利益，缺乏與其他部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)；而交通政策的效果往往取決于政策的協(xié)調(diào)性。

無(wú)論是交通管理職能的分散，亦或是管理部門(mén)協(xié)調(diào)性不足，都是反映在政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中的，其核心都是城市交通政策制定的問(wèn)題。

二、城市交通政策制定的困境

分析城市交通政策制定的困境，可以從三個(gè)維度展開(kāi)：制度慣性導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行困境；時(shí)間約束導(dǎo)致政策實(shí)施缺乏系統(tǒng)性；角色定位模糊導(dǎo)致決策和執(zhí)行分割。

1.制度慣性導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行困境

根據(jù)道格拉斯·C·諾斯的理論，路徑依賴(lài)是將人類(lèi)技術(shù)演進(jìn)過(guò)程中的自我強(qiáng)化現(xiàn)象的論證推廣到制度變遷方面的新解釋。他認(rèn)為，制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。這意味著制度改革的歷史初始條件會(huì)提供強(qiáng)大的制度慣性，沿著初始的改革路徑和既定的方向運(yùn)行。我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由此政策制定形成了相應(yīng)的制度慣性。這一政策制定體制從建立到改革開(kāi)放前呈現(xiàn)集中化的趨勢(shì)，存在著決策結(jié)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化分工程度不高、制度化程度低、偏重經(jīng)驗(yàn)決策、決策過(guò)程封閉和缺乏自我修正與調(diào)節(jié)機(jī)制等弊端。

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)進(jìn)行了多次行政體制改革，但原有制度慣性影響仍然存在，最直觀的表現(xiàn)就是政策制定的封閉性。這種封閉性通常表現(xiàn)為：在政策制定過(guò)程中，利益相關(guān)者參與的廣度、深度和密度都不足。這種不足來(lái)源于公民參與基本法缺失、公民參與意識(shí)不足和公民參與方式陳舊三個(gè)因素的影響。反映在交通政策制定中，由于交通規(guī)劃技術(shù)理論的特征、規(guī)劃理念的保守，政策制定難以包容新興社會(huì)機(jī)構(gòu)和利益團(tuán)體。

2.時(shí)間約束導(dǎo)致政策實(shí)施缺乏系統(tǒng)性

當(dāng)前，我國(guó)公共政策實(shí)施過(guò)程面臨幾個(gè)重要變化。首先，政府的響應(yīng)性增強(qiáng)；其次，行政透明性和責(zé)任性增強(qiáng)；再次，政策問(wèn)題屬性有所改變；最后，正式?jīng)Q策程序改進(jìn)較緩。這些變化產(chǎn)生的一項(xiàng)結(jié)果是：一旦某一政策議題受到社會(huì)的特殊關(guān)注，公共決策就會(huì)在外部壓力下面臨巨大的“時(shí)間約束”。另外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷加深，國(guó)家之間、國(guó)家與地區(qū)之間的交流空前緊密，各國(guó)政府面臨的治理問(wèn)題空前增多且愈發(fā)棘手，特別是很多重大決策往往是面臨重大危機(jī)或挑戰(zhàn)的危機(jī)決策，這要求政府在限定時(shí)間內(nèi)盡快做出決策。因此，時(shí)間壓力成為政府決策的重要制約因素。

隨著社會(huì)輿論等外部力量的不斷增大，政府在決策過(guò)程中所面臨的時(shí)間壓力愈發(fā)增大?；诖?，政府往往只能利用有限時(shí)間盡快作出決策，對(duì)于剩余的決策任務(wù)只能移至執(zhí)行環(huán)節(jié)。從整體上來(lái)看，政策過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的位置安排以及時(shí)間配置存在系統(tǒng)性問(wèn)題。首先，在時(shí)間約束下，政府的決策時(shí)間和資源有限，只能將未完成的決策任務(wù)轉(zhuǎn)移至后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)，導(dǎo)致公共政策過(guò)程“缺位”，即需要發(fā)揮公共政策作用的某些方面或某些環(huán)節(jié)，存在政策“真空”或不到位之處，造成政策過(guò)程的系統(tǒng)性不足。其次，在時(shí)間約束下，政府倉(cāng)促制定出的政策往往缺乏細(xì)節(jié)，并且政策在實(shí)施過(guò)程中往往會(huì)遭到各種因素的干擾，需要執(zhí)行者對(duì)政策進(jìn)行后續(xù)的修改。例如由于突發(fā)事件、大眾傳媒等非理性因素的影響，政策往往難以按照既定方式執(zhí)行，導(dǎo)致政策執(zhí)行與政策目標(biāo)偏離，存在著政策目標(biāo)的系統(tǒng)性問(wèn)題。再次，我國(guó)政策執(zhí)行往往局限于政府單一主體，缺乏社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體的參與，政策參與的系統(tǒng)性存在問(wèn)題。最后，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)眾多，在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央與地方、部門(mén)與部門(mén)間協(xié)調(diào)性不足，不同政策之間存在著沖突與重疊。因此，時(shí)間約束下的政策執(zhí)行往往缺乏系統(tǒng)性。

3.角色定位模糊導(dǎo)致決策成本上升

當(dāng)前，我國(guó)城市交通政策制定缺乏利益相關(guān)者的制度化參與。如上文提到的，當(dāng)前我國(guó)政策制定封閉性仍然存在，這種封閉性來(lái)源于長(zhǎng)期存在的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政治制度慣性的影響。在這種制度中，政府既是政策制定者，又是社會(huì)管理者，還是社會(huì)建設(shè)者，形成了一種事實(shí)上的“大政府、小社會(huì)”的模式。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和新技術(shù)的日益成熟，互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、大數(shù)據(jù)等技術(shù)逐步拓寬了公民的參與渠道，各利益相關(guān)者的政治參與需求也逐漸顯露。但從現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)各利益相關(guān)者的政治參與程度仍然較低，某種程度上還是在政府動(dòng)員下參與的，參與的廣度和深度不足，對(duì)政策制定結(jié)果的影響不大。造成這種結(jié)果的主要原因是，目前我國(guó)行政決策一般實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各利益相關(guān)者被當(dāng)作一般政策客體，缺乏制度化的參與路徑，這也導(dǎo)致了利益相關(guān)者這一角色定位模糊。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)各方面參與政策討論看似較多，但在實(shí)際的政策制定過(guò)程中，各參與主體的角色分工并不明晰。這種角色定位模糊的直接結(jié)果就是，利益相關(guān)者的價(jià)值偏好和利益在政策制定過(guò)程中很難表達(dá)出來(lái)，造成政策結(jié)果無(wú)法滿足利益相關(guān)者的需求，由此導(dǎo)致利益相關(guān)者對(duì)于政策結(jié)果不認(rèn)可、漠視甚至不合作，造成政策執(zhí)行成本上升。

三、城市交通政策制定的改革方向與路徑思考

當(dāng)前城市交通政策制定中存在的問(wèn)題，應(yīng)放在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政體制改革的大背景下來(lái)觀察和審視。因此，對(duì)于未來(lái)改革方向的思考，也要從這一角度出發(fā)，最根本的是要解決制度性問(wèn)題。

1.實(shí)現(xiàn)城市交通管理體制的功能性整合

功能性整合即在改革過(guò)程中，將功能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。首先，將目標(biāo)聚焦于整合與其他同級(jí)部門(mén)存在職能交叉與重復(fù)的版塊，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的進(jìn)一步優(yōu)化整合。其次，需要解決在前幾輪改革中遺留的機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市交通管理體制內(nèi)部的功能性整合。再次，建立公共政策制度化的過(guò)程機(jī)制，明確各利益相關(guān)者參與機(jī)制，明確各利益主體的角色定位。針對(duì)政府決策“時(shí)間約束”的問(wèn)題，需要政府構(gòu)建一個(gè)面向社會(huì)公眾的公共政策討論空間，并在輿論上引導(dǎo)公眾關(guān)注公共政策解決問(wèn)題的實(shí)效性，而不是過(guò)度苛求政府在政策制定中的時(shí)效性。最后，增強(qiáng)政府政策制定的自主性，對(duì)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)用要適度，避免造成政府決策外部壓力過(guò)大。

2.建立部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制，降低溝通成本

2001年，日本啟動(dòng)了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，整合原運(yùn)輸通信省、建設(shè)省、國(guó)土廳等的職能，成立了國(guó)土交通省。國(guó)土交通省是目前日本內(nèi)閣中規(guī)模最大的部門(mén)，其特點(diǎn)在于整合度較高，可以有效避免不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，降低溝通成本?；诖?，為了降低部門(mén)間的溝通成本，政府可以設(shè)置專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃協(xié)調(diào)辦公室。值得一提的是，為了降低部門(mén)間的溝通成本，我國(guó)很早就推出了聯(lián)席會(huì)議制度，但是就實(shí)際運(yùn)作效果來(lái)看，聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)頻率較低，涉及的工作通常也是方向性、全局性的，在面臨具體問(wèn)題需要跨部門(mén)協(xié)商時(shí)，聯(lián)席會(huì)議制度往往不能及時(shí)發(fā)揮作用。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨部門(mén)的溝通、協(xié)調(diào)工作。需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)劃協(xié)調(diào)辦公室是基于當(dāng)前我國(guó)城市交通管理職能整合不充分、部門(mén)間溝通成本較高的情況設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，隨著我國(guó)行政體制改革的進(jìn)一步深化，城市交通管理體制也勢(shì)必將更加完善，待體制成熟后，規(guī)劃協(xié)調(diào)辦公室也就不用再設(shè)立了。

3.深化行政體制改革，構(gòu)建與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的行政體制

當(dāng)前我國(guó)城市交通政策制定中存在的問(wèn)題，其根源在于行政體制改革長(zhǎng)期滯后，導(dǎo)致體制與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不匹配，具體表現(xiàn)在“條塊管理”下的“條塊分割”“條條矛盾”“條塊矛盾”等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要解決政策制定問(wèn)題，就必須解決行政體制改革滯后的問(wèn)題。但需要明確的是，行政體制改革具有長(zhǎng)期性；希望在幾年內(nèi)完成對(duì)某級(jí)行政機(jī)構(gòu)的改革，是不現(xiàn)實(shí)的。這是一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，不能單獨(dú)依靠某一部門(mén)、某一層級(jí)的改革來(lái)解決問(wèn)題，需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市交通管理體制動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)性的調(diào)整。

綜上所述，中國(guó)城市交通治理的核心問(wèn)題是城市交通政策的制定。這一問(wèn)題應(yīng)放在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政體制改革的大背景下來(lái)觀察和審視。要解決這一問(wèn)題，從短期來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)城市交通管理體制的職能整合，降低部門(mén)間溝通成本；從長(zhǎng)期來(lái)看，要從深化行政體制改革出發(fā)，構(gòu)建符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政體制。

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責(zé)任編輯：鐘雪