全球數(shù)據(jù)治理：概念、障礙與前景

本報(bào)告分析了當(dāng)前數(shù)據(jù)治理形勢(shì)，對(duì)數(shù)據(jù)治理的有關(guān)概念進(jìn)行了定義，總結(jié)了數(shù)據(jù)治理的不同杠桿，指出了數(shù)據(jù)治理的三個(gè)主要方面，并深入研究了未來(lái)數(shù)據(jù)治理將面臨的困難，為推動(dòng)建立全球數(shù)據(jù)治理框架提出了五條建議。

數(shù)據(jù)治理的定義

當(dāng)前，數(shù)據(jù)對(duì)各行各業(yè)的重要性日益凸顯。制造、金融、醫(yī)療保健等傳統(tǒng)行業(yè)正變得越來(lái)越以數(shù)據(jù)為中心。數(shù)據(jù)成為喂養(yǎng)人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和3D打印等數(shù)據(jù)密集型尖端技術(shù)的養(yǎng)料，使相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)成為可能。數(shù)據(jù)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，人們對(duì)數(shù)據(jù)誤用和濫用也衍生了諸多風(fēng)險(xiǎn)，如個(gè)人隱私被侵犯、算法不公平、大規(guī)模監(jiān)視等。當(dāng)今社會(huì)，想要更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，其關(guān)鍵是要明確政府和企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)收集、使用、存儲(chǔ)和保護(hù)的規(guī)則，在合理利用數(shù)據(jù)價(jià)值與控制數(shù)據(jù)使用風(fēng)險(xiǎn)間做好平衡。

各國(guó)政府的政策制定者正積極應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)，并致力于解決跨境數(shù)據(jù)流通所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。2019年6月，日本首相安倍晉三在G20峰會(huì)上啟動(dòng)了“大阪軌道”計(jì)劃，倡議在加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)和安全的前提下，建立數(shù)據(jù)跨境流通框架，包括中國(guó)和美國(guó)在內(nèi)的二十四個(gè)國(guó)家共同簽署了一項(xiàng)聲明，提出了推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流通的理念。但事實(shí)上，國(guó)際上對(duì)整合各國(guó)數(shù)據(jù)政策、標(biāo)準(zhǔn)、法律，形成全球數(shù)據(jù)治理框架存在巨大爭(zhēng)議，在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理變得更加困難。

2019年10月3日，為使“大阪軌道”計(jì)劃更具現(xiàn)實(shí)意義，推動(dòng)建立符合安倍意愿的數(shù)據(jù)治理國(guó)際框架，新美國(guó)（NewAmerica，是一個(gè)致力于振興美國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家最高理想的非盈利研究機(jī)構(gòu)）在華盛頓召開(kāi)了一次專家圓桌會(huì)議，對(duì)數(shù)據(jù)治理的相關(guān)棘手問(wèn)題展開(kāi)實(shí)質(zhì)性討論，旨在為全球數(shù)據(jù)治理指明前進(jìn)道路。本報(bào)告就會(huì)議涉及的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)梳理，指出了建立全球數(shù)據(jù)治理框架面對(duì)的困難與克服困難的方法。

對(duì)數(shù)據(jù)的理解

專業(yè)術(shù)語(yǔ)中的“數(shù)據(jù)”是指由計(jì)算機(jī)以1和0或二進(jìn)制格式生成、處理和存儲(chǔ)的數(shù)字化信息。網(wǎng)絡(luò)連接或網(wǎng)絡(luò)設(shè)備使這種數(shù)據(jù)從一臺(tái)計(jì)算機(jī)傳輸?shù)搅硪慌_(tái)計(jì)算機(jī)?！皵?shù)據(jù)”和“信息”之間也有區(qū)別：“數(shù)據(jù)”是可機(jī)讀的1和0，或“代碼”;“信息”是數(shù)據(jù)對(duì)人類的意義。數(shù)據(jù)和信息是否有不同的含義取決于它們的類型，如是否與金融、健康、社交媒體、執(zhí)法等領(lǐng)域有關(guān)。

對(duì)數(shù)據(jù)治理的理解

本報(bào)告對(duì)數(shù)據(jù)治理定義為：一國(guó)政府在制定不同訪問(wèn)者使用數(shù)據(jù)的方式時(shí)，也要符合別國(guó)政府針對(duì)共享數(shù)據(jù)的相關(guān)規(guī)則，包括別國(guó)政府制定發(fā)布的政策、標(biāo)準(zhǔn)和法律?！皵?shù)據(jù)治理”在不同的背景下具有多樣性。上述圓桌會(huì)議期間，與會(huì)人員對(duì)數(shù)據(jù)治理進(jìn)行了系統(tǒng)性討論，具體如下：

一是從國(guó)家安全和執(zhí)法的角度看，一國(guó)政府為了國(guó)內(nèi)和國(guó)際安全而建議數(shù)據(jù)共享時(shí)，其他國(guó)家卻擔(dān)心這些數(shù)據(jù)會(huì)涉及本國(guó)國(guó)家安全，不希望本國(guó)數(shù)據(jù)與他國(guó)共享。

二是從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新的角度看，國(guó)家建立并訪問(wèn)大型數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)的目的是為了研究和發(fā)展機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能等數(shù)據(jù)密集型技術(shù)，并推動(dòng)跨境交易和電子商務(wù)發(fā)展，以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是從數(shù)據(jù)審核標(biāo)準(zhǔn)的角度看，國(guó)家要對(duì)數(shù)據(jù)跨境流通的內(nèi)容提出競(jìng)爭(zhēng)性要求，并在確保數(shù)據(jù)自由流通的同時(shí)，提出解決沖突的可行方式。

在上述三個(gè)不同領(lǐng)域中，由不同類型的工具或杠桿（lever）對(duì)如何收集、使用、傳輸和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)設(shè)定規(guī)則。這些杠桿基本上為安倍首相提出的“基于信任的數(shù)據(jù)自由流通”中的“信任”等概念設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn)。由于“信任”帶有一定的主觀色彩，法規(guī)在多大程度上可增強(qiáng)信任度引起了與會(huì)人員的激烈辯論，考慮如何配置各種杠桿以實(shí)現(xiàn)某些保障措施是會(huì)議的核心議題。

支持或限制數(shù)據(jù)跨境流通是數(shù)據(jù)治理的主要焦點(diǎn)

政策文件中的“數(shù)據(jù)本地化”一詞，往往意味著要限制企業(yè)將國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿?guó)外，這與安倍所倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)自由流通恰好相反。實(shí)際上，“數(shù)據(jù)本地化”只針對(duì)一定范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，不同國(guó)家“數(shù)據(jù)本地化”政策所規(guī)定的范圍不同。

一是最寬松的數(shù)據(jù)本地化要求是“鏡像”。也就是說(shuō)，有關(guān)國(guó)家規(guī)定在允許數(shù)據(jù)發(fā)到國(guó)外之前，需要在本國(guó)服務(wù)器中存儲(chǔ)數(shù)據(jù)副本。這僅對(duì)某些域名或衛(wèi)生、金融等特定行業(yè)的數(shù)據(jù)存在限制。

二是最嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化要求是不允許數(shù)據(jù)跨境流通。有些國(guó)家的“數(shù)據(jù)本地化”政策實(shí)施形式十分嚴(yán)格，如要求數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)和本地處理的同時(shí)全面禁止向境外傳輸。這可能意味著，別國(guó)企業(yè)將無(wú)法獲取和使用該國(guó)數(shù)據(jù)以創(chuàng)造價(jià)值。俄羅斯和印度已對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)采用了這種方式，如印度明確本國(guó)支付數(shù)據(jù)不能向境外傳輸。但是至少到目前為止，除少數(shù)國(guó)家外，大多數(shù)政府尚未實(shí)施這種嚴(yán)格的“數(shù)據(jù)本地化”政策。

三是本地化存儲(chǔ)處理不是限制數(shù)據(jù)自由流通的唯一選擇。各國(guó)也可能以算法過(guò)濾的形式實(shí)施數(shù)據(jù)流通管制，例如規(guī)定是否允許某些類型或來(lái)自某些地區(qū)的數(shù)據(jù)流入或流出國(guó)境。這種方式可以針對(duì)個(gè)人健康信息、網(wǎng)絡(luò)政治話題等敏感數(shù)據(jù)。算法過(guò)濾的范圍主要考慮政府政策重點(diǎn)及其技術(shù)能力等方面。

數(shù)據(jù)治理的不同杠桿

數(shù)據(jù)治理杠桿是政府、企業(yè)或社會(huì)組織利用各種規(guī)則影響、調(diào)節(jié)、控制數(shù)據(jù)治理活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流通的各種手段。數(shù)據(jù)治理杠桿涉及超國(guó)家、國(guó)家和次國(guó)家三個(gè)層次，包括雙邊、區(qū)域和多邊貿(mào)易協(xié)定，以及各種與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。此外，集體訴訟也可以發(fā)揮一定的作用。所有這些杠桿都是政府、企業(yè)以及其他關(guān)鍵角色從技術(shù)和制度上影響數(shù)據(jù)流通和存儲(chǔ)的方式。確保數(shù)據(jù)自由流通的關(guān)鍵是明確數(shù)據(jù)流通應(yīng)附帶的權(quán)利和義務(wù)。換言之，應(yīng)采用什么樣的數(shù)據(jù)治理杠桿才能建立以安倍首相愿景為中心的“信任”？

技術(shù)是政府制定治理決策的重要考量元素

技術(shù)協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)據(jù)治理杠桿不可或缺的組成部分，但很多人卻對(duì)其知之甚少。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)、企業(yè)規(guī)則、人員限制、政府政策等各類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更加深入的研究將為加快制定國(guó)際框架奠定基礎(chǔ)。

一是制定數(shù)據(jù)治理規(guī)則時(shí)應(yīng)考慮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的可行性。例如，盡管俄羅斯希望能夠限制使用具有加密消息的應(yīng)用程序，但俄羅斯政府已證明，由于技術(shù)難題，他們無(wú)法有效地在俄羅斯境內(nèi)禁止使用社交應(yīng)用程序“Telegram”。再如，希望制定數(shù)據(jù)治理機(jī)制，來(lái)阻止他人獲取其境內(nèi)托管網(wǎng)站上的某些數(shù)據(jù)，卻不考慮互聯(lián)網(wǎng)目前是如何設(shè)計(jì)成全球路由信息的，都將無(wú)法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。在這一點(diǎn)上，網(wǎng)絡(luò)流量安全性和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議互操作性等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)則起著至關(guān)重要的作用。也就是說(shuō)，在實(shí)踐中，對(duì)數(shù)據(jù)自由流通的限制，不僅僅是政府權(quán)力或法律權(quán)威問(wèn)題，還體現(xiàn)了政府和企業(yè)的技術(shù)能力，即數(shù)據(jù)治理杠桿的子集。

二是制定數(shù)據(jù)治理規(guī)則時(shí)要充分考慮技術(shù)的影響力。政府和企業(yè)在考慮制定數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策和法律法規(guī)時(shí)，也要考慮不同技術(shù)有可能帶來(lái)的影響。即使這些規(guī)則不能在代碼中直接體現(xiàn)，但至少可指定為達(dá)到某種目的應(yīng)使用哪項(xiàng)技術(shù)，或明確哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)技術(shù)步驟。如規(guī)定數(shù)據(jù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)流通，那數(shù)據(jù)流通就不能采用其他方式。技術(shù)性能也會(huì)對(duì)政策的實(shí)施效果帶來(lái)決定性影響。例如，巴西曾一度要求使用本地電子郵件服務(wù)，不得使用美國(guó)微軟的電子郵件產(chǎn)品，但這項(xiàng)舉措并未成功，因?yàn)楸镜仉娮余]件服務(wù)不支持附件和用戶需要的其他功能。由此可見(jiàn)，政策規(guī)定之所以無(wú)效，是因?yàn)榧夹g(shù)是影響個(gè)人和組織行為的一大要素。

三是制定數(shù)據(jù)治理規(guī)則時(shí)要充分考慮不同國(guó)家的互操作性。在技術(shù)和法規(guī)層面，需要在不同國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)和治理機(jī)制之間保持一定程度的互操作性，以免造成全球互聯(lián)網(wǎng)速度大幅下降，或某些數(shù)據(jù)向某些地方的流通完全中斷。同樣，此類討論也應(yīng)說(shuō)明互聯(lián)網(wǎng)的工作方式。即使數(shù)據(jù)治理討論的內(nèi)容與互聯(lián)網(wǎng)治理有所區(qū)別，但不可否認(rèn)的是，數(shù)據(jù)流通治理與全球互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)作密不可分。對(duì)于各國(guó)間應(yīng)如何處理這些互操作的問(wèn)題，目前仍然懸而未決。例如，世界貿(mào)易組織對(duì)跨境數(shù)據(jù)流通和網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的處理一直沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，這就引出了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代到來(lái)之前制定的世界貿(mào)易組織規(guī)則是否適用于數(shù)字貿(mào)易的問(wèn)題。與此相關(guān)的是，大家對(duì)數(shù)據(jù)本地化政策等特定規(guī)定是否違背成員的世界貿(mào)易組織義務(wù)也存在爭(zhēng)議。世界貿(mào)易組織等機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定正面臨著一系列挑戰(zhàn)。

各國(guó)數(shù)據(jù)治理制度不兼容帶來(lái)的代價(jià)不可小覷

國(guó)家間的制度沖突有可能阻礙了數(shù)據(jù)的自由流通，限制了數(shù)據(jù)整合與使用，并給必須在不同地區(qū)多次存儲(chǔ)同類數(shù)據(jù)的公司帶來(lái)巨大成本。與會(huì)者發(fā)現(xiàn)，在利用不同的數(shù)據(jù)治理杠桿創(chuàng)建全球框架時(shí)會(huì)面臨諸多挑戰(zhàn)，包括：

1.數(shù)據(jù)流通缺乏統(tǒng)一的量化指標(biāo)。數(shù)據(jù)與有形商品不同，并沒(méi)有通用杠桿可以量化并跟蹤流通價(jià)值所對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)流通量。

2.數(shù)據(jù)分類的責(zé)任主體、基準(zhǔn)不明。討論期間發(fā)現(xiàn)了一個(gè)值得注意的問(wèn)題，不同規(guī)則是否應(yīng)分別處理不同種類的數(shù)據(jù)，而非按一套規(guī)則對(duì)所有數(shù)據(jù)進(jìn)行批量處理。換言之，并非所有數(shù)據(jù)流通處理方式都應(yīng)完全一樣。在許多情況下，對(duì)于敏感的個(gè)人醫(yī)療保健信息、工廠的制造數(shù)據(jù)、執(zhí)法數(shù)據(jù)和“五眼”情報(bào)聯(lián)盟的國(guó)家安全數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，它們的處理方式即使與普通數(shù)據(jù)有相關(guān)或重疊之處，也理應(yīng)有所區(qū)別。于是，問(wèn)題就變成了“誰(shuí)有權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類”，應(yīng)由企業(yè)自行決定還是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定，這對(duì)行業(yè)發(fā)展影響很大。例如，行業(yè)和政府對(duì)哪些類型的數(shù)據(jù)將歸類為個(gè)人數(shù)據(jù)的決策角色尚未明確。另外，還有一個(gè)正在單獨(dú)討論中的相關(guān)問(wèn)題，作為《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》的一部分，該如何在獲取用戶數(shù)據(jù)的同時(shí)不涉及其實(shí)際通信內(nèi)容。

3.不同國(guó)家的數(shù)據(jù)治理杠桿差異很大。首先，差異來(lái)自于對(duì)數(shù)據(jù)治理杠桿的概念定義。不同地區(qū)可能采用不同杠桿管理數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全等，而且大家對(duì)數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全等概念的定義也有區(qū)別。例如，在歐洲語(yǔ)境下，“數(shù)據(jù)保護(hù)”的術(shù)語(yǔ)通常與“隱私”相關(guān)，可以與個(gè)人數(shù)據(jù)主權(quán)的概念互換;但在一些國(guó)家的語(yǔ)境下，數(shù)據(jù)保護(hù)往往是指為保護(hù)數(shù)據(jù)不受犯罪分子侵害而設(shè)置的限制措施，同時(shí)允許政府不受限制地訪問(wèn)個(gè)人數(shù)據(jù)，這些國(guó)家都有類似的數(shù)據(jù)保護(hù)法。也可以說(shuō)，這些國(guó)家正在考慮的數(shù)據(jù)保護(hù)法案適用于私人企業(yè)但不適用于政府機(jī)構(gòu)。在數(shù)據(jù)管理體制方面，有必要進(jìn)一步研究隱私與網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)系。任由這兩個(gè)概念越來(lái)越模糊，還是應(yīng)該對(duì)其明確區(qū)分？在美國(guó)，網(wǎng)絡(luò)安全法是從隱私法衍生發(fā)展而來(lái)。但加利福尼亞州的物聯(lián)網(wǎng)安全法是個(gè)特例，因?yàn)樵摲ㄒ?guī)的核心是保護(hù)設(shè)備數(shù)據(jù)，而非個(gè)人數(shù)據(jù)。鑒于這些不同，有必要對(duì)迄今為止存在的數(shù)據(jù)治理杠桿運(yùn)行狀態(tài)、杠桿所基于的概念和哲學(xué)基礎(chǔ)分區(qū)域進(jìn)行對(duì)比分析。在存在如此多的差異的情況下，能否建立一個(gè)通用的國(guó)際框架是目前的關(guān)鍵問(wèn)題。其次，差異來(lái)自于數(shù)據(jù)治理杠桿的實(shí)施操作。各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)治理如何概念化、如何控制國(guó)家安全和網(wǎng)絡(luò)安全、不同杠桿對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中數(shù)據(jù)使用帶來(lái)的影響都是不一樣的。各國(guó)政府對(duì)個(gè)人控制其數(shù)據(jù)的權(quán)利與私人企業(yè)獲取個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍之間的平衡方式也存在差異。

數(shù)據(jù)治理機(jī)制需平衡國(guó)家、個(gè)人和企業(yè)三方利益

全球現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理機(jī)制均在國(guó)家、個(gè)人和企業(yè)利益三者之間取得了不同程度的平衡。

如果人們認(rèn)為，政府是從三方利益結(jié)合的角度制定數(shù)據(jù)治理機(jī)制，那么是否有可能在各國(guó)政府間建立有效的超國(guó)家框架？這個(gè)問(wèn)題更為復(fù)雜。

對(duì)數(shù)據(jù)自由流通的限制越來(lái)越多

從最基本的層面來(lái)看，尋求建立全球數(shù)據(jù)治理框架的政策制定者必須解決大量有關(guān)跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)幕締?wèn)題：未來(lái)是否應(yīng)該開(kāi)放自由數(shù)據(jù)流通？自由數(shù)據(jù)流通是大勢(shì)所趨嗎？如果是，需要制定哪些保障措施，克服哪些障礙，才能在各地區(qū)間建立互操作性？

（一）保障數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)本地發(fā)展是國(guó)家限制數(shù)據(jù)自由流通的主要原因。國(guó)家限制跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)膭?dòng)機(jī)可能有幾種，而且相互交織重疊。第一個(gè)原因是政府為了增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全性。這種動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)假設(shè)是：與保護(hù)措施相比，數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)位置對(duì)其安全更為重要。

另外一個(gè)驅(qū)動(dòng)力是確保本地公民數(shù)據(jù)價(jià)值仍保留在國(guó)內(nèi)，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各國(guó)政府還可能出于安全和情報(bào)部門(mén)的執(zhí)法目的和其他政治或社會(huì)用途，尋求增強(qiáng)其數(shù)據(jù)訪問(wèn)的技術(shù)能力。

（二）數(shù)據(jù)跨境流通政策無(wú)法限制所有的數(shù)據(jù)。盡管數(shù)據(jù)可能永遠(yuǎn)不會(huì)自由流通，但大多數(shù)專家認(rèn)為，數(shù)據(jù)自由流通幾乎是當(dāng)今的現(xiàn)狀。盡管世界各地均具備互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的過(guò)濾機(jī)制，也有一些“數(shù)據(jù)本地化”政策規(guī)定將數(shù)據(jù)保留在某些地理區(qū)域內(nèi)，但大多數(shù)的數(shù)據(jù)確實(shí)在全球互聯(lián)網(wǎng)上不受限制的流通。究其原因，一方面，現(xiàn)有限制不會(huì)阻止所有類型的數(shù)據(jù)或者各國(guó)執(zhí)行能力存在差異;另一方面，部分國(guó)家針對(duì)虛擬專用網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)網(wǎng)審查方案表明，實(shí)施中存在許多技術(shù)障礙。也就是說(shuō)，全球范圍內(nèi)存在一系列基于地理位置的互聯(lián)網(wǎng)流量阻止協(xié)議、數(shù)據(jù)傳輸限制措施，在一定程度上限制了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，但目前還無(wú)法限制所有的數(shù)據(jù)。

（三）跨境數(shù)據(jù)流通的挑戰(zhàn)。推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流通，首先要考慮限制數(shù)據(jù)跨境流通的障礙可能存在沖突的區(qū)域。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)起草《20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人聲明》數(shù)字部分的官員伊藤正彥認(rèn)為，這些障礙主要存在于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體、美國(guó)與歐盟之間。

1.發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體之間的沖突是限制數(shù)據(jù)自由流通的障礙。一些國(guó)家政府正在以美國(guó)等國(guó)家所得收益不成比例為由，加大限制數(shù)據(jù)流通的力度。澳大利亞、加拿大、日本、新加坡、歐洲部分地區(qū)以及其他地區(qū)的決策者和行業(yè)團(tuán)體，傾向于支持自由數(shù)據(jù)流通，以促進(jìn)全球貿(mào)易發(fā)展，而來(lái)自印度等新興經(jīng)濟(jì)體的其他利益相關(guān)方則認(rèn)為，這不一定符合他們的最大利益。

印度不愿簽署《G20大阪協(xié)議》，認(rèn)為限制跨境數(shù)據(jù)傳輸可能會(huì)增強(qiáng)印度國(guó)內(nèi)初創(chuàng)生態(tài)系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)印度公民隱私，并將印度定位為數(shù)據(jù)監(jiān)管的全球參與者。與之相反，其他一些新興經(jīng)濟(jì)體接受支持?jǐn)?shù)據(jù)流通的規(guī)則，如智利、哥倫比亞、墨西哥等拉丁美洲國(guó)家接受數(shù)據(jù)跨境流通。但是，如果印度的杠桿能夠在國(guó)內(nèi)取得成效，且其他國(guó)家也采取了類似做法，則限制數(shù)據(jù)流通很可能會(huì)成為全球互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)范，或至少成為大部分國(guó)家的選擇。

2.美國(guó)與歐洲之間的沖突是限制數(shù)據(jù)自由流通的障礙。由于擔(dān)心美國(guó)缺乏足夠的隱私保護(hù)，歐洲聯(lián)盟法院曾限制從歐洲到美國(guó)的數(shù)據(jù)流通，而且很可能再次限制。歐盟在處理貿(mào)易協(xié)議中的數(shù)據(jù)流通和隱私問(wèn)題時(shí)，也對(duì)美國(guó)采取了不同杠桿。歐盟將隱私從貿(mào)易協(xié)議中移除，取而代之的是依據(jù)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中的單獨(dú)法律安排“適當(dāng)性協(xié)議”處理與美國(guó)的數(shù)據(jù)交換。

（四）聯(lián)盟使跨境數(shù)據(jù)流通成為可能。隨著數(shù)據(jù)沖突日益加劇，未來(lái)，數(shù)據(jù)可能無(wú)法克服所有障礙自由流通。法律問(wèn)題使跨境數(shù)據(jù)流通保障措施形成的沖突更加凸顯，即當(dāng)多個(gè)國(guó)家對(duì)同一數(shù)據(jù)主張管轄權(quán)時(shí)，該如何界定責(zé)任和問(wèn)責(zé)機(jī)制。例如，擁有數(shù)據(jù)的個(gè)人和組織、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的服務(wù)提供商、訪問(wèn)數(shù)據(jù)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)以及數(shù)據(jù)中描述的個(gè)人國(guó)籍等，該如何確定這些主體的權(quán)利和義務(wù)？有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要企業(yè)在特定國(guó)家運(yùn)營(yíng)，就應(yīng)該遵守執(zhí)行該國(guó)的數(shù)據(jù)規(guī)則。這種做法使該國(guó)不再需要數(shù)據(jù)本地化以保持對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)的控制。以犯罪為例，最重要的因素是調(diào)查案件發(fā)生地，而非數(shù)據(jù)所在地。

國(guó)內(nèi)與國(guó)際杠桿之間的關(guān)系

當(dāng)國(guó)際數(shù)據(jù)框架中的首要共同原則與國(guó)家法律相抵觸時(shí)，往往很難達(dá)成一致。核心挑戰(zhàn)是處理國(guó)際與國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)治理杠桿間的適當(dāng)關(guān)系。多名專家認(rèn)為，國(guó)內(nèi)與國(guó)際數(shù)據(jù)治理杠桿之間缺乏兼容性。與會(huì)者指出，許多國(guó)家內(nèi)部對(duì)政策法規(guī)缺乏共識(shí)。

法律不兼容致使國(guó)內(nèi)與國(guó)際數(shù)據(jù)治理無(wú)法協(xié)同

與會(huì)者表示，拼湊而成的法律總會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。在互聯(lián)網(wǎng)治理初期甚至是現(xiàn)在，大多數(shù)國(guó)家將全球網(wǎng)絡(luò)治理視為國(guó)內(nèi)問(wèn)題，并通過(guò)法律做出相關(guān)規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)是人們必須認(rèn)識(shí)到想要解決全球數(shù)據(jù)治理問(wèn)題就需要世界各國(guó)作出多邊努力。

因此，各國(guó)必須制定國(guó)內(nèi)和國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)則協(xié)同工作的方式，以便最恰當(dāng)、最有效地管理全球數(shù)據(jù)流通。反之，若各國(guó)繼續(xù)對(duì)全球電信系統(tǒng)制定更多“自私”的法律，最終會(huì)為全球數(shù)據(jù)融合帶來(lái)更多不利影響。正如斯坦福大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)中心的中間責(zé)任總監(jiān)達(dá)芙妮·凱勒所說(shuō)，企業(yè)遵守不同司法管轄區(qū)的特定數(shù)據(jù)規(guī)則似乎“完全合理”，但每個(gè)國(guó)家每個(gè)法院都希望企業(yè)遵守自己的規(guī)則才是問(wèn)題所在。

實(shí)現(xiàn)全球數(shù)據(jù)治理面臨諸多難題

1.實(shí)現(xiàn)各國(guó)制度兼容是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)與國(guó)際數(shù)據(jù)協(xié)同治理的第一個(gè)困難。各國(guó)之間是否應(yīng)該合作兼容監(jiān)管制度，政府權(quán)利和個(gè)人優(yōu)先權(quán)的關(guān)系是否應(yīng)該成為各國(guó)政府的首要關(guān)切，這是各國(guó)考慮合作制定數(shù)據(jù)自由流通規(guī)則的重點(diǎn)問(wèn)題。

2.確定國(guó)際機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)與國(guó)際數(shù)據(jù)協(xié)同治理的第二個(gè)困難。哪些國(guó)際機(jī)構(gòu)可能是適合解決某些數(shù)據(jù)治理問(wèn)題的場(chǎng)所，例如，世界貿(mào)易組織中的安全例外規(guī)則是如何限制數(shù)據(jù)自由流通的。

3.維持相對(duì)全球性的數(shù)據(jù)系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)與國(guó)際數(shù)據(jù)協(xié)同治理的第三個(gè)困難。如果某些國(guó)家希望保持相對(duì)自由的數(shù)據(jù)流通，這些國(guó)家難免會(huì)對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)施加過(guò)多限制，應(yīng)如何管理國(guó)內(nèi)與國(guó)際杠桿間的關(guān)系，應(yīng)如何把控監(jiān)管程度以及如何避免過(guò)度監(jiān)管。

國(guó)際數(shù)據(jù)治理框架聯(lián)盟

國(guó)際數(shù)據(jù)框架應(yīng)納入哪些國(guó)家？應(yīng)包括多少成員？限制成員資格有何后果？是否應(yīng)針對(duì)不同的數(shù)據(jù)治理子集形成不同的聯(lián)盟？此次討論并未就上述問(wèn)題給出明確答案，但強(qiáng)調(diào)了界定上述問(wèn)題時(shí)所涉及的一系列關(guān)鍵權(quán)衡點(diǎn)。理解這些權(quán)衡將是下一步確定數(shù)據(jù)治理框架聯(lián)盟時(shí)的重要步驟。

具體來(lái)說(shuō)，有人支持保持較小的聯(lián)盟規(guī)模，以便制定具有法律約束力的可執(zhí)行規(guī)則，以保護(hù)數(shù)據(jù)流通在數(shù)字貿(mào)易和創(chuàng)新中的作用，同時(shí)規(guī)定對(duì)隱私、網(wǎng)絡(luò)安全、國(guó)家安全和其他相關(guān)問(wèn)題提供數(shù)據(jù)的例外。其想法是，各國(guó)可能更愿意與已建立“信任”和數(shù)據(jù)治理做法相似的國(guó)家建立具有約束力的國(guó)際協(xié)議，從而降低將例外情況用作保護(hù)主義借口的可能性。但是這樣做的風(fēng)險(xiǎn)是，那些無(wú)法加入框架聯(lián)盟的國(guó)家可能會(huì)結(jié)成一個(gè)或多個(gè)對(duì)立聯(lián)盟。

（一）推動(dòng)對(duì)“自由”數(shù)據(jù)流通的理解形成共識(shí)是確定聯(lián)盟的首要問(wèn)題。在確定聯(lián)盟組成時(shí)，第一個(gè)需解決的問(wèn)題是如何解釋“自由”數(shù)據(jù)流通概念。一位專家指出，即使是相對(duì)自由和民主的社會(huì)，也會(huì)對(duì)自由信息流通劃定界限，如限制知識(shí)產(chǎn)權(quán)在線轉(zhuǎn)讓的法律。他還指出，過(guò)去幾年全球網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的地位不斷上升，引發(fā)了國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的控制、數(shù)據(jù)本地化法律等監(jiān)管變化，帶來(lái)了互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議黑名單、域名系統(tǒng)過(guò)濾等技術(shù)變更，從而證明數(shù)據(jù)自由流通尚未達(dá)成一致。各國(guó)可能認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)是全球數(shù)據(jù)自由流通的限制范圍，但對(duì)以互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)內(nèi)容為重點(diǎn)的深度包檢測(cè)過(guò)濾可能不一樣。如果是否實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)深度包檢測(cè)過(guò)濾協(xié)議不是加入聯(lián)盟的先決條件，那么聯(lián)盟的規(guī)?？赡軙?huì)擴(kuò)大。

（二）聯(lián)盟的規(guī)模、資格條件及影響是確定聯(lián)盟要考慮的第二個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。通常，一國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)治理的側(cè)重點(diǎn)可以反映該國(guó)的整體治理結(jié)構(gòu)和政治目標(biāo)，所以聯(lián)盟成員資格審核參數(shù)是否該考慮這些部分？如果是，那聯(lián)盟規(guī)模會(huì)非常小，或者根本不可能組成數(shù)據(jù)共享聯(lián)盟。一位與會(huì)者提出，正如一些國(guó)家所討論的一樣，如果歐盟與美國(guó)、日本、印度等國(guó)建立了一種完全兼容的數(shù)據(jù)治理框架，卻將許多其他國(guó)家排除在外，那會(huì)有何后果？數(shù)據(jù)對(duì)5G、物聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能等新興技術(shù)很重要，這些被排除在外的國(guó)家是否將無(wú)法進(jìn)入數(shù)據(jù)市場(chǎng)？這些國(guó)家是否會(huì)因別無(wú)選擇，而使數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)流通受到更大的限制？隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，世界各國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的控制日益加強(qiáng)，這可能會(huì)使那些對(duì)中國(guó)數(shù)字發(fā)展方式感興趣的國(guó)家加速采取行動(dòng)。上述圓桌會(huì)議并未回答如何應(yīng)對(duì)將形成的聯(lián)盟外部集團(tuán)問(wèn)題。

（三）建立全球數(shù)據(jù)治理框架聯(lián)盟的諸多難題。設(shè)計(jì)或組建聯(lián)盟是建立國(guó)際框架聯(lián)盟的第一個(gè)困難。創(chuàng)建全球數(shù)據(jù)治理框架是否必須從聯(lián)盟成員資格著手？如果是，一國(guó)應(yīng)與其他哪些國(guó)家設(shè)計(jì)哪種聯(lián)盟？該如何確保聯(lián)盟內(nèi)部數(shù)據(jù)治理機(jī)制兼容性？這些聯(lián)盟是否會(huì)自然形成？這些聯(lián)盟是否已有相關(guān)機(jī)制可以制定數(shù)據(jù)治理制度以保護(hù)某些目標(biāo)？形成外部集團(tuán)是建立國(guó)際框架聯(lián)盟的第二個(gè)困難。如果某些國(guó)家被排除在聯(lián)盟之外，涉及的權(quán)衡取舍條件是什么？這會(huì)促使他們?cè)O(shè)計(jì)與聯(lián)盟外國(guó)家兼容的數(shù)據(jù)治理機(jī)制，如具有某種隱私保護(hù)的機(jī)制，還是僅僅將這些國(guó)家排除在外？這種分組結(jié)盟是否會(huì)鼓勵(lì)分裂全球數(shù)據(jù)流通，這就違背了組建聯(lián)盟以保護(hù)數(shù)據(jù)流通的初衷。

建立治理框架的五點(diǎn)建議

未來(lái)，5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)對(duì)完善數(shù)據(jù)流通治理會(huì)愈發(fā)重要。本報(bào)告旨在分析當(dāng)前形勢(shì)，并圍繞數(shù)據(jù)治理進(jìn)行討論，以期為建立全球數(shù)據(jù)治理框架需要深入探討哪些問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。下一步，報(bào)告建議圍繞以下問(wèn)題進(jìn)行全面研究：

1.全球數(shù)據(jù)治理框架的研究起點(diǎn)。不同國(guó)家處理數(shù)據(jù)治理問(wèn)題的地緣政治觀點(diǎn)、技術(shù)現(xiàn)狀、歷史基礎(chǔ)和文化視角，都將影響建立全球數(shù)據(jù)治理的方式。

2.隱私與網(wǎng)絡(luò)安全是后續(xù)重點(diǎn)研究問(wèn)題之一。不同國(guó)家對(duì)隱私和網(wǎng)絡(luò)安全的概念是如何定義的？在各國(guó)現(xiàn)有數(shù)據(jù)治理機(jī)制中隱私和網(wǎng)絡(luò)安全有何關(guān)聯(lián)？

3.互操作性是后續(xù)重點(diǎn)研究問(wèn)題之二。不同國(guó)家的數(shù)據(jù)治理機(jī)制在技術(shù)和法律上是否達(dá)到了某種程度的兼容，能否保持某些數(shù)據(jù)流通的互操作性？如果能，通過(guò)雙邊協(xié)議、多邊協(xié)議或國(guó)際機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)這種互操作性嗎？

4.聯(lián)盟是后續(xù)重點(diǎn)研究問(wèn)題之三。在設(shè)計(jì)互操作數(shù)據(jù)治理機(jī)制以確保相對(duì)自由的數(shù)據(jù)流通聯(lián)盟時(shí)，是否應(yīng)將某些國(guó)家納入或排除？如果是，這個(gè)決定會(huì)帶來(lái)哪些影響？

5.互操作性是重點(diǎn)研究問(wèn)題之四。從多邊會(huì)談和條約，到像世界貿(mào)易組織這樣的機(jī)構(gòu)，全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制應(yīng)由何種機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定？以及國(guó)家間該如何相互協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)施全球數(shù)據(jù)治理？

綜上所述，數(shù)據(jù)特別是某些類型的數(shù)據(jù)，只能在某些國(guó)家聯(lián)盟之間或內(nèi)部自由流通。如果并非所有數(shù)據(jù)都能被平等獲取，那么不同類型的數(shù)據(jù)可能會(huì)形成不同的聯(lián)盟。