“廁所革命”中政府職責(zé)探析

倪羌莉

摘 要：“廁所革命”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要工作，習(xí)近平總書記也曾就推進(jìn)“廁所革命”做出重要指示，強調(diào)“小廁所，大民生”，要堅持不懈推進(jìn)“廁所革命”，努力補齊影響群眾生活品質(zhì)的短板。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對“廁所革命”如何推進(jìn)缺乏理論上的研究，圍繞這項工作，更多的是新聞報道。以江蘇省南通市上一輪“改廁”結(jié)果為例，“廁所革命”的推進(jìn)應(yīng)從社會產(chǎn)品類型和政府職責(zé)的角度進(jìn)行梳理，定位好本輪“廁所革命”中政府的角色和責(zé)任。

關(guān)鍵詞：廁所革命;政府職責(zé);江蘇南通

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0039-02

引言

“廁所革命”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要工作，按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的部署要求，“到2020年，東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)、有條件的地區(qū)，要基本完成農(nóng)村戶用廁所無害化改造……”，“中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)，力爭衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到85%;地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)等地區(qū)，衛(wèi)生廁所普及率明顯提高。”習(xí)近平總書記也曾就推進(jìn)“廁所革命”做出重要指示，強調(diào)“小廁所，大民生”，要堅持不懈推進(jìn)“廁所革命”，努力補齊影響群眾生活品質(zhì)的短板。

然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對“廁所革命”如何推進(jìn)則缺乏理論上的研究，圍繞這項工作，更多的是新聞報道。的確，這項重要工作開展時間不長，缺乏相關(guān)案例的積累，加上涉及面廣，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，推進(jìn)工作中存在地區(qū)差異性，研究相對困難，由此造成總結(jié)與理論挖掘還不夠深入，特別是對政府在這項工作中扮演的角色和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任還不夠清晰，已有文獻(xiàn)更是不足，未能及時回應(yīng)農(nóng)村“廁所革命”中的理論和政策實踐需要。

當(dāng)前，“廁所革命”主要是由政府在推進(jìn)，作為公共產(chǎn)品的供給者，政府職能在這一工作中還有值得探討的地方。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，介于二者之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，本文從社會產(chǎn)品類型和政府職責(zé)的角度，梳理江蘇省南通市上一輪“改廁”結(jié)果，并以此為例，對本輪“廁所革命”中政府角色和責(zé)任進(jìn)行探討，以期更好地推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”。

一、“廁所革命”中社會產(chǎn)品類別屬性

從技術(shù)和流程上來看，“廁所革命”中涉及到的社會產(chǎn)品可以分為農(nóng)戶自用廁所項目和基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目。農(nóng)戶自用廁所項目顯然是一件私人產(chǎn)品，并且傳統(tǒng)上有收集肥料的作用。自用廁所具有顯著的排他性和競爭性的特點。這類產(chǎn)品只適宜市場供給，也就是由私人自己來提供，效益是最高的。事實上，長久以來，農(nóng)村居民都是自建廁所的，農(nóng)戶完全沒有想過也不會依賴政府或其他組織的供給。當(dāng)然，自家的廁所也不會向他人提供（偶爾的使用除外）。現(xiàn)實中我們也發(fā)現(xiàn)，一旦農(nóng)戶的生活水平或者衛(wèi)生意識達(dá)到一定高度，即使沒有外來的壓力，農(nóng)戶也會將自家?guī)ê?，提高生活適宜度。

而“廁所革命”中通水排污等基礎(chǔ)設(shè)施涉及的公共項目則具有公共產(chǎn)品屬性，這類產(chǎn)品包含了政府的政策因素，具有非競爭性和非排他性。在當(dāng)下農(nóng)村，農(nóng)戶是基本不會考慮到這類建設(shè)，農(nóng)戶自發(fā)的改廁也很難處理排污問題，大都挖個蓄糞池或者嫁入污水管道，長期以往對生態(tài)環(huán)境的危害不言而喻。顯然，基礎(chǔ)設(shè)施等這類公共項目完全應(yīng)該由政府承擔(dān)建設(shè)。

綜上所述，從社會產(chǎn)品屬性來看，“廁所革命”中涉及的不是單一類產(chǎn)品，它是由兩種不同類型的產(chǎn)品構(gòu)成的，由此決定了“廁所革命”推進(jìn)中不同產(chǎn)品應(yīng)該由不同的主體來提供。

二、江蘇南通“改廁”的啟示

早在2009年和2010年江蘇就將農(nóng)村改廁工作列入新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村新六件實事和重大公共衛(wèi)生項目的重要內(nèi)容，各地區(qū)均是加大農(nóng)村改廁力度，改廁費用更是完全由縣區(qū)以上財政支付，每座補貼800元不等。尤其在江蘇省南通市，雖然該地區(qū)屬于沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，但是由于生活習(xí)俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等原因，農(nóng)村以露天旱廁為主，基本沒有遮擋，相當(dāng)不雅觀，與其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平也不協(xié)調(diào)。政府推行農(nóng)村改廁，一方面，能美化環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量;另一方面，財政承擔(dān)費用，也不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民應(yīng)該是積極擁護(hù)這項政策，配合政府改廁的，但是這場轟轟烈烈的農(nóng)村改廁在江蘇南通卻沒有達(dá)到預(yù)期效果，反而是造成了財政資源的極大浪費，改廁居民更是覺得這只是配合檢查的面子工程，基層工作人員也是多有抱怨，工作難以推進(jìn)。為什么預(yù)期和結(jié)果反差如此之大？

從我們的調(diào)研來看，政府的職責(zé)定位不明確是江蘇南通改廁未能完全成功的最重要原因?？梢哉f，無論是江蘇的“改廁”還是現(xiàn)在的“廁所革命”，政府均扮演著十分重要的角色。江蘇改廁中涉及到的社會產(chǎn)品與本輪“廁所革命”中的產(chǎn)品屬性是一致的，包含了私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，但是在南通的實踐中，政府沒有因產(chǎn)品的差異性明確職責(zé)定位，因此在推進(jìn)中產(chǎn)生了如下問題。

1.政府沒有提供好基建等公共產(chǎn)品，造成推進(jìn)工作治標(biāo)不治本。雖然江蘇改廁有補貼，但是大部分是改廁設(shè)備的費用，并不涉及到通水排污的費用，家家戶戶要達(dá)到現(xiàn)代的沖水如廁方式，還涉及到通水和排污管道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這方面資金缺乏考慮，加上政府基建意識也不強，絕大多數(shù)地區(qū)只是單純地?fù)Q個如廁設(shè)備，完全是浮于表面，應(yīng)付檢查，并沒有改變生活方式，反而造成資源浪費。

2.政府沒有尊重農(nóng)戶私人產(chǎn)品意愿，造成農(nóng)戶接受度低。正如上文所言，廁所對農(nóng)戶而言是非常私人的問題。在農(nóng)村，改廁更是一件大事情。按照傳統(tǒng)風(fēng)俗，農(nóng)戶改廁是要挑日子，挑選好位置的。但改廁工作的推進(jìn)是有時間節(jié)點的，而且在這個過程中，日常從上到小的檢查也是必不可少的。為了完成節(jié)點任務(wù)，基層必須在一定時間內(nèi)強推，農(nóng)戶不愿意配合，本來惠民的工程反而是造成了反感和抵觸。此外，雖然改廁農(nóng)民基本上不需要花上任何費用，但是一旦改廁到位，則意味著每天如廁都需要沖水費用，南通還算經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民收入也相對不錯，但農(nóng)村居民原有的生活習(xí)慣卻沒有改變，基本不能接受這筆費用的支出，檢查完畢，還是回到原有方式。

同樣，本輪“廁所革命”也是政府主導(dǎo)推進(jìn)。2018年，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確強調(diào)要“堅持不懈推進(jìn)農(nóng)村‘廁所革命”，2019年中央一號文件也明確“中央財政對農(nóng)村廁所革命整村推進(jìn)等給予補助”。各省市級鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃也是將“廁所革命”作為鄉(xiāng)村振興重要的一部分。但由政府極力推進(jìn)的“廁所革命”，同樣也出現(xiàn)了類似江蘇南通改廁中產(chǎn)生的問題：居民改廁認(rèn)識仍然不足，接受度低;為了應(yīng)付檢查，修建了不通水、難排污的奇葩廁所;太注重數(shù)據(jù)，運動式發(fā)展，質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)卻不得而知;不切實際，照搬經(jīng)驗，不考慮配套，純粹擺設(shè);農(nóng)村衛(wèi)生廁所后續(xù)管理問題突出等等[1]。前車之鑒，不可不鑒。從江蘇南通農(nóng)村改廁的結(jié)果來看，這些問題的產(chǎn)生最重要原因仍是政府職責(zé)的錯位，未能根據(jù)兩種不同類型產(chǎn)品特征提供相對應(yīng)的職責(zé)。

三、“廁所革命”中的政府職責(zé)定位

我國東西部差距仍然較大，各地“廁所革命”取得的成效也不盡相同，西部省份、貧困地區(qū)“廁所革命”的難度較大，但這也并不意味著政府要過多地介入到農(nóng)戶改廁當(dāng)中，私人產(chǎn)品由市場提供，政府只是旁觀者，當(dāng)然在“廁所革命”推進(jìn)中，政府應(yīng)該是“倡導(dǎo)者”，有序引導(dǎo)，而非急功近利，越俎代庖。從政府職能的角度看，提供公共產(chǎn)品是其主要的一項職責(zé)，明確“廁所革命”中公共產(chǎn)品是必須的。同時，在當(dāng)前農(nóng)村改廁中，為了滿足人民日益增長的美好生活需要，也需要政府統(tǒng)籌全局，進(jìn)一步優(yōu)化措施，健全體制機制。因此，在“廁所革命”的推進(jìn)中，政府的角色是統(tǒng)籌者、保障者、倡導(dǎo)者。

1.從全局來看，政府是統(tǒng)籌者，需要做好這項工作的頂層設(shè)計。當(dāng)前，各地對這項工作越發(fā)重視，紛紛出臺了行動方案，許多地方政府更是將“廁所革命”作為重要民生工程加以推進(jìn)。各級政府應(yīng)全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，充分重視農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題，堅持不懈推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，確保到2020年實現(xiàn)“農(nóng)村人居環(huán)境階段性明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強”的目標(biāo)任務(wù)。因此，政府作為統(tǒng)籌者，一要把握好全局，夯實組織保障。在明確自身定位的前提下，進(jìn)一步整合資源，形成衛(wèi)計委、愛衛(wèi)辦、發(fā)改、財政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、教育以及扶貧等部門密切協(xié)作、齊抓共管和統(tǒng)籌推進(jìn)的工作局面。確保管理規(guī)范化，形成推動“廁所革命”的合力。二要加強改廁后續(xù)管理，實行建管結(jié)合、以管為主，不斷建立健全“建、管、用”并重的長效管理機制，確?！皫锩北３珠L效[2]。尤其農(nóng)村公共廁所還涉及到運營管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、運營費用的分?jǐn)?，污水排放后的水質(zhì)檢測等，更應(yīng)形成好后期的專業(yè)化管理。三要健全改廁成果督查核實機制，開展質(zhì)量、群眾滿意度等督導(dǎo)機制。加大督查力度，杜絕虛報數(shù)字、弄虛作假行為，切實做好這項為民辦實事工程。

2.從公共產(chǎn)品的角度來看，政府是保障者。一方面，重要的是做好“廁所革命”中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，更好地推行這項工作，進(jìn)一步為今后農(nóng)戶自發(fā)的改廁夯實基礎(chǔ)。當(dāng)然，在某些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也涉及到規(guī)劃問題，政府必須因地制宜，分地而治。以江蘇南通為例，農(nóng)村空心化，農(nóng)民散居化較為嚴(yán)重，“廁所革命”中的基礎(chǔ)設(shè)施涉及面廣量大，資金壓力也較大。能否在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中合理規(guī)劃，整合現(xiàn)有村莊，形成集聚效應(yīng)，這是值得探索的。同時，在“廁所革命”推進(jìn)中統(tǒng)一考慮村莊污水雨水等管網(wǎng)建設(shè)的整體布署，由此降低建設(shè)投資成本。這不僅僅便捷“廁所革命”的推進(jìn)，也能降低其他各建設(shè)投入成本，也是值得研究的。另一方面，政府應(yīng)做好農(nóng)村公共廁所的供給。我國的公共廁所普遍衛(wèi)生情況不佳，農(nóng)村更是沒有公共廁所的概念，在某些地區(qū)家家戶戶改廁一步到位難度大，也不現(xiàn)實。打造好農(nóng)村的公共廁所不僅僅能美化，提升鄉(xiāng)村環(huán)境，也能起到積極的引導(dǎo)示范作用。

3.從私人產(chǎn)品的視角來看，政府是倡導(dǎo)者?！皫锩笔菍鹘y(tǒng)觀念、生活方式和環(huán)境保護(hù)的深刻革命。顯然，在私人改廁還不夠成熟的地區(qū)，政府的強制推行反而事倍功半。因此，政府最重要的是培養(yǎng)農(nóng)戶文明習(xí)慣，引導(dǎo)社會文明進(jìn)步。一方面，加強對農(nóng)戶的宣傳引導(dǎo)，潛移默化地轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)意識，利用大家喜聞樂見的形式，替村民算清衛(wèi)生賬、經(jīng)濟(jì)賬和生活品質(zhì)賬，增強農(nóng)戶健康衛(wèi)生理念，提升群眾的認(rèn)同感，為深入推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”夯實群眾基礎(chǔ)。另一方面，對農(nóng)戶主動的改廁行為，政府應(yīng)積極鼓勵，并給予一定的技術(shù)指導(dǎo)。同時，加大技術(shù)培訓(xùn)的力度，提高技術(shù)指導(dǎo)人員的業(yè)務(wù)水平，提升施工隊伍的建設(shè)能力，確保農(nóng)村改廁的工程質(zhì)量。對于達(dá)到改廁質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)符合政府規(guī)定要求的，也應(yīng)給予相應(yīng)的補貼。這樣不僅能提升農(nóng)戶參與“廁所革命”的積極性，又能保證改廁效果。此外，對于改廁的標(biāo)準(zhǔn)也不能“一刀切”，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾認(rèn)知度，因地因時設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，由此推動“廁所革命”的有序開展。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 劉慧.[“廁所革命”進(jìn)行時]改廁是一件關(guān)系幾億農(nóng)民的民生大事[N].經(jīng)濟(jì)日報，2017-12-06.

[2]? 張紅培，李孜，等.我國農(nóng)村改廁的成效及問題研究[J].中國初級衛(wèi)生保健，2018，（6）：70.

[責(zé)任編輯 文 嬌]