普惠金融下扶貧小額信貸之思考

徐楊一帆

摘要：普惠金融是當(dāng)下促進(jìn)金融資源在地區(qū)間、群體間合理分配的金融模式。扶貧小額信貸是普惠金融視角下立足我國國情打贏當(dāng)前脫貧攻堅戰(zhàn)、助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的金融利器。然而部分地方政府追求短期扶貧政績、金融機(jī)構(gòu)參與意愿不強(qiáng)及農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)難度大等因素，制約了扶貧小額信貸在精準(zhǔn)扶貧過程中發(fā)揮長效機(jī)制。本文以普惠金融為大背景，從地方政府、金融機(jī)構(gòu)及貧困戶三個層面剖析扶貧小額信貸在我國的發(fā)展與不足，并提出對應(yīng)的解決舉措。

關(guān)鍵詞：普惠金融;扶貧小額信貸;發(fā)展

中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.039

0引言

普惠金融從上世紀(jì)70年代開始萌芽，至今經(jīng)歷了近半個世紀(jì)的探索與實踐。與其他金融政策相比，普惠金融在傳統(tǒng)金融模式基礎(chǔ)上，創(chuàng)新營銷和運(yùn)作手段，大幅降低金融業(yè)務(wù)的服務(wù)門檻，使金融便利服務(wù)普及到社會上所有的群體和階層，特別是貧困人口和低收入者。普惠金融宗旨之一是消除貧困，扶貧小額信貸政策貫徹該宗旨，同時靶向更精準(zhǔn)助力農(nóng)村脫貧。

2006年亞洲小額信貸論壇上，在中國人民銀行研究局副局長焦瑾璞倡議下我國開始正式使用“普惠金融”這一概念，也標(biāo)志著普惠金融理論與實踐在我國開始結(jié)合發(fā)展。

2015年底，國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》以“多元服務(wù)主體，廣泛服務(wù)覆蓋，提高服務(wù)滿意度”為目標(biāo)，力爭在2020年實現(xiàn)建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系。在普惠金融板塊，完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)金融服務(wù)顯得尤為突出。

普惠金融的定義是對有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)有效的金融服務(wù)。在該模式下逐步推出農(nóng)村小額信貸、扶貧小額信貸。前者是針對整個農(nóng)村地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)，為這些地區(qū)提供金融服務(wù)，擴(kuò)大基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面。后者是將普惠金融與我國現(xiàn)階段全面建設(shè)小康社會的國策相結(jié)合，為早日達(dá)到脫貧攻堅目標(biāo)，目標(biāo)靶向?qū)?zhǔn)建檔立卡貧困戶，為其提供產(chǎn)業(yè)資金動力和融資支持。在2020年新冠肺炎疫情沖擊下，我們不僅要完成原有的脫貧攻堅“必做題”，也要解決脫貧“加試題”。文章旨在通過梳理扶貧小額信貸在我國的發(fā)展歷程，進(jìn)而分析當(dāng)下制約扶貧小額信貸持續(xù)發(fā)展的各方因素并提出設(shè)想方案，助力鄉(xiāng)村發(fā)展，爭取早日實現(xiàn)脫貧目標(biāo)，進(jìn)入全面小康社會新時期。

1扶貧小額信貸的發(fā)展

扶貧小額信貸作為普惠金融下針對貧困地區(qū)、貧困人口量身制定的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的金融“特惠產(chǎn)品”，植根于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會實踐，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

扶貧小額信貸符合我國國情。在普惠金融模式下，扶貧小額信貸在我國農(nóng)村逐步探索推廣，并取得良性發(fā)展的態(tài)勢。小額信貸是國家政策支持向低收入階層提供的小額度、持續(xù)性信貸服務(wù);農(nóng)村小額信貸則是小額信貸在農(nóng)村方向的分支發(fā)展，在農(nóng)村地區(qū)實行的面向農(nóng)戶的一種放貸額度較小的信貸業(yè)務(wù);扶貧小額信貸綜合普惠金融理念與脫貧致富的宗旨，將放貸對象再區(qū)分細(xì)化，激發(fā)貧困戶內(nèi)生動，是時代性、規(guī)范性和成效性相統(tǒng)一的產(chǎn)物。

扶貧小額信貸具有鮮明的時代性。20世紀(jì)90年代初農(nóng)村小額貸款在我國開始“摸著石頭過河”，經(jīng)歷了前進(jìn)而又曲折的漫長過程。2016年扶貧小額信貸全面推開，扶貧小額信貸以其優(yōu)惠力度大、門檻低、扶貧對象精準(zhǔn)而迅速成了廣大貧困農(nóng)戶最受歡迎的信貸產(chǎn)品。2019年，扶貧小額信貸在“脫貧攻堅戰(zhàn)”中取得了顯著的成績，帶動建檔立卡貧困人口走向“脫貧”勝利。

扶貧小額信貸具有嚴(yán)格的規(guī)范性。堅持“戶借、戶用、戶還”，精準(zhǔn)用于貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，要求貸款申請人有一定的勞動力和真實的經(jīng)營項目，具有良好信用記錄。政府鼓勵有意愿貸款的建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)增加收入，從程序和內(nèi)容上雙管齊下，為建檔立卡貧困戶提供充分便利。程序上，辦理手續(xù)簡便，通過“戶申請、村初審、鄉(xiāng)審核、區(qū)復(fù)查、銀行審定”即可放貸，無需向銀行提供任何形式的抵押或擔(dān)保。內(nèi)容上，扶貧小額信貸成本低，基準(zhǔn)利率放貸，享受貼息政策，對有意愿貸款的建檔立卡貧困戶大力支持。

2扶貧小額信貸在運(yùn)行中的不足

隨著各地脫貧攻堅工作展開，扶貧小額信貸在金融脫貧領(lǐng)域作用突出，但也暴露了一些弊端。筆者從政府、金融機(jī)構(gòu)、建檔立卡貧困戶三個層面出發(fā)，就運(yùn)行中的不足進(jìn)行剖析討論。

2.1政府政策存在一貫性欠缺并調(diào)控同質(zhì)化現(xiàn)象

政策不連續(xù)性導(dǎo)致政策執(zhí)行效果差強(qiáng)人意。政策不連續(xù)性導(dǎo)致政策執(zhí)行效果差強(qiáng)人意，自2016年至今，扶貧小額信貸政策已運(yùn)行4個年頭，扶貧小額貸款模式先后經(jīng)歷5種運(yùn)營模式：“戶貸企用”“戶貸戶用戶還”“戶貸戶知戶還”、允許一定比例的“戶貸企用”“一自兩合”。貸款模式的不穩(wěn)定導(dǎo)致不少信貸金融人員、政策監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及貧困戶自身應(yīng)接不暇。（張玲.劉家瑞.阮銀蘭.扶貧小額信貸可持續(xù)發(fā)展研究[J].金融經(jīng)濟(jì).2019-08-25）為防止政府政策“朝令夕改”，避免自己利益受損，很多金融機(jī)構(gòu)遲遲不推行新舉措。同時，貧困戶自身對高頻調(diào)整的政策缺乏主動性，在政策下發(fā)的第一時間并未積極響應(yīng)，導(dǎo)致本地脫貧政策與脫貧目標(biāo)相脫環(huán)。

“一刀切模式”致使精準(zhǔn)扶貧靶向不準(zhǔn)。我國幅員遼闊、人口眾多，但人口分布不均，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況均不同。以著名的“胡煥庸線”（黑河—騰沖一線）為分割，我國人口分布呈現(xiàn)出線以東人口密度大，線以西人口密度相對小的情況，故在全國范圍內(nèi)均實行相同的扶貧小額信貸是不科學(xué)的。同時，由于缺乏相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)與政府的配合，在農(nóng)村金融服務(wù)不普及的地區(qū)推行扶貧小額信貸，在制度構(gòu)建上難度較大?！耙坏肚心Ｊ健睍?dǎo)致部分地區(qū)扶貧小額信貸資金沒人貸，造成制度空掛與浪費(fèi)。

2.2金融機(jī)關(guān)扶持動力不足

效益性、安全性和流動性的放貸原則使得金融機(jī)構(gòu)在處理扶貧小額信貸時常有遲疑。金融機(jī)構(gòu)對放貸條件進(jìn)行再規(guī)定，導(dǎo)致資金跟不上政策，扶貧小額貸款扶持實際不到位。一部分原因在于很多金融機(jī)構(gòu)在實際操作中，為了防范“借貸不還”“政策不落實”等風(fēng)險，在金融機(jī)構(gòu)和合作銀行間互相推諉責(zé)任，私自減少單筆貸款額度。更有甚者，提高貧困戶借貸“門檻”，增設(shè)某些刁鉆的附加條件給貧困戶造成客觀上的借貸障礙，使產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人又面臨抵押難、擔(dān)保難的融資瓶頸。附加規(guī)定也在一定程度上削弱了申請人自愿申請貸款的積極性。

信貸力量薄弱，與政策相關(guān)的配套金融設(shè)施不完善。由于扶貧小額信貸收益小，成本高，金融機(jī)構(gòu)和合作銀行對小額貸款政策的重視度也不到位，按要求設(shè)置的金融服務(wù)站、負(fù)責(zé)人較少，甚至有時存在無人服務(wù)的“空站點”，導(dǎo)致扶貧政策形同虛設(shè)。金融領(lǐng)域現(xiàn)有的扶貧小額信貸存在定價過低，貼息不足，抑制了銀行創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的積極性和主動性，其結(jié)果是直接增加了實際開展扶貧小額信貸相關(guān)工作的難度。

2.3貧困戶存在一定程度的認(rèn)知障礙

貧困戶等、靠、要思想嚴(yán)重，主動脫貧意識低。部分貧困戶對政策的把握和自身內(nèi)需生產(chǎn)之間銜接不當(dāng)，主觀上對扶貧小額信貸資金流動產(chǎn)生混淆，忽視“貸”，誤認(rèn)為扶貧小額信貸資金不用償還。部分貧困戶認(rèn)為只要是建檔立卡的貧困戶即可獲得貸款，無需生產(chǎn)項目。在實踐中部分貧困戶獲得貸款后，未按要求將資金用于種植、養(yǎng)殖業(yè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)產(chǎn)品加工等到產(chǎn)業(yè)中，將申請到的扶貧小額貸款用于私人還債、購建房、婚嫁等消費(fèi)領(lǐng)域。

貧困戶對政策運(yùn)用處于被動地位。由于對政策不甚了解，部分貧困戶在申請扶貧小額信貸時非出于自愿的心態(tài)，而靠村里分配名額，缺乏主動性和積極性。同時，扶貧小額信貸因成本低、門檻低，被許多非貧困戶所覬覦，導(dǎo)致出現(xiàn)裙帶關(guān)系分貸等惡劣情況出現(xiàn)。這些現(xiàn)象不僅削弱了貧困戶主動脫貧意識，也為到期不還貸情況發(fā)生埋下了隱患。

3解決對策

各方需完善扶貧小額信貸在實踐中暴露的不足，發(fā)揮政策長效優(yōu)勢。在健全完善政策體系、加強(qiáng)信貸服務(wù)力量和信用環(huán)境治理、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)等方面進(jìn)一步做好規(guī)范。

3.1健全完善扶貧政策體系

政府扶貧相關(guān)部門在實施小額信貸政策時，要加強(qiáng)建立政策支撐體系，解決好頂層設(shè)計問題。金融扶貧涉及面廣、情況復(fù)雜，既要遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，也要抓好頂層設(shè)計。建立穩(wěn)定的金融扶貧組織體系，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，從政策層面保障扶貧小額信貸全面推進(jìn)。重視各基層組織和干部的作用，發(fā)揮駐村干部們對本地產(chǎn)業(yè)熟悉優(yōu)勢。

政策的制定要實事求是，將精準(zhǔn)扶貧落實到貧困戶真正所需之處，在四部門頒布的《通知》指導(dǎo)下，按照綠色、特色、生態(tài)和產(chǎn)融結(jié)合發(fā)展原則，創(chuàng)新實踐新方法。瞄準(zhǔn)建檔立卡戶發(fā)展意愿和產(chǎn)業(yè)需求，制定產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶貧目錄，幫扶貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。瞄準(zhǔn)地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)集群，打造地方優(yōu)勢品牌。瞄準(zhǔn)農(nóng)村新型經(jīng)營主體，通過多種方式幫扶帶動貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成適合本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

3.2加強(qiáng)信貸服務(wù)力量和信用環(huán)境治理

在疫情的沖擊下，各地農(nóng)業(yè)企業(yè)都面臨著融資困難、產(chǎn)品滯銷等問題。首當(dāng)其沖的是延長扶貧小額信貸還款期限，適當(dāng)增加信貸政策彈性，統(tǒng)籌平衡好信貸投放和信用風(fēng)險。其次，以中國人民銀行為首的各地人民銀行應(yīng)擔(dān)任好“銀行的銀行”之職能，降低農(nóng)產(chǎn)品價格波動風(fēng)險，消除貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展顧慮。

建立征信體系，解決金融機(jī)構(gòu)對放貸條件私下再規(guī)定的問題。開設(shè)風(fēng)險補(bǔ)償金，由銀行和政府分擔(dān)損失，鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放力度。建立預(yù)警上損和協(xié)管清欠機(jī)制，以便金融機(jī)構(gòu)及時預(yù)警，將不良貸款按貸款主體分類管理，對以欺瞞、隱報獲得貸款的惡意失信人予以重點防治和懲罰。當(dāng)不良率超過最高限額時，停止發(fā)放貸款，綜合運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，及時組織清收。

同時，也要建立黑名單分類釋放制度，對非惡意拖欠、逃廢銀行債務(wù)的貧困戶，在清償貸款本金、履行擔(dān)保連帶責(zé)任后，重新評級授信給予貸款。地方政府相關(guān)部門要通過各種優(yōu)惠政策降低貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本，調(diào)動貧困人員順應(yīng)政策的積極性。

3.3加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

增設(shè)對貧困戶的金融相關(guān)知識培訓(xùn)，提高貧困戶金融意識，改善農(nóng)村信用環(huán)境。相關(guān)部門增派專業(yè)技術(shù)人員對產(chǎn)業(yè)貧困戶給予技術(shù)上的指導(dǎo)與培訓(xùn)，持續(xù)推動金融支持和產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)合，鼓勵各行業(yè)扶貧龍頭企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營模式，帶領(lǐng)行業(yè)沖破疫情屏障阻礙。

落實金融機(jī)構(gòu)與合作銀行不抽貸、不斷貸、不壓貸的要求。同時，在政策實施過程中對相關(guān)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)思想教育，增強(qiáng)其責(zé)任感和使命感。

2020年是脫貧攻堅收官之年，也是在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的關(guān)鍵節(jié)點。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，也是全面建成小康社會的底線任務(wù)。目前，扶貧小額信貸在我國已逐步顯現(xiàn)成果，在激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生動力、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，我們必須再接再厲，繼續(xù)用好扶貧小額信貸，助力脫貧攻堅，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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