應將土地城市化扭轉(zhuǎn)為人口城市化

　　接下來若干年內(nèi)的中國經(jīng)濟若想保持目前的增長速度、且是可持續(xù)的話，同樣需要遵循這一客觀發(fā)展規(guī)律，需要持之以恒地減少農(nóng)民數(shù)量與消滅“農(nóng)民身份”
　　30多年的中國經(jīng)濟發(fā)展取得了年均10%左右的增長業(yè)績，為世人矚目和稱贊！但是宏觀經(jīng)濟始終存在內(nèi)需不足、環(huán)境代價高、收入分配矛盾突出等問題。
　　粗放式、無法兼顧效率與公平的經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)被公認為不可持續(xù)。然而時至今日，盡管轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的系列政策已經(jīng)實施，效果卻不太理想。鑒于城市化是帶動經(jīng)濟高速增長的主要源泉之一，筆者的研究以城市化模式選擇的內(nèi)在機制作為闡述經(jīng)濟發(fā)展方式粗放與不可持續(xù)的制度背景載體。同時，筆者認為，只有轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的城市化模式，才能逐漸推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
　　地方政府的職能轉(zhuǎn)換與城市化模式
　　不可否認，地方政府在本地經(jīng)濟發(fā)展過程中起了領(lǐng)導作用，這一特征也成為中國模式的核心所在。那么，地方政府的領(lǐng)導作用機制是什么？地方政府是怎樣通過城市化來推動本地經(jīng)濟發(fā)展的呢？
　　值得一提的是，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府未能從建設(shè)型與全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?br/>　　也就是說，地方政府職能定位偏離了科學發(fā)展觀的要求，其發(fā)展目標函數(shù)中過于注重GDP，沒能也沒法體現(xiàn)以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展理念。由此產(chǎn)生的經(jīng)濟影響是，容易產(chǎn)生國地區(qū)之間GDP競賽而出現(xiàn)的各類激進的地方政策，如占耕地、環(huán)境保護意識薄弱、征地補償標準低等。
　　此外，處在轉(zhuǎn)軌時期的中國，在推進新型工業(yè)化與高速城市化過程中，地方政府的目標函數(shù)則要復雜許多，對他們來說，有限的財政資源或銀行融資是用于屬于民生工程的公共產(chǎn)品提供，還是用于能帶動當期GDP增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？在現(xiàn)有的考核機制下，第二種情況可能更加普遍。因此，在這一意義上說，地方政府的職能定位是建設(shè)型的、全能型的，而非服務型政府。
　　從城市化進程而言，目前進行的城市化模式同樣不能導致土地城市化轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诔鞘谢?br/>　　概括而言，土地城市化模式與經(jīng)濟增長方式是以土地要素的扭曲配置及其衍生出來的土地金融為紐帶，進而帶動整個經(jīng)濟的快速發(fā)展，由此帶來不少弊端，如土地城市化速度遠大于人口城市化速度，在2001—2008年期間，城市常住人口年均增長率為3.55%，城市建成區(qū)面積年均增長率為6.20%。
　　但流動人口在冒進的快速城市化過程中獲益較少，影響了社會穩(wěn)定與和諧局面。從世界城市發(fā)展經(jīng)驗來看，城市化實際上是農(nóng)村人口不斷向城市聚集與融合的過程，融合就必須解決流動人口在城市的居住、養(yǎng)老、醫(yī)療等后顧之憂，而這恰恰是人口城市化模式的體現(xiàn)。
　　因此，制約中國經(jīng)濟可持續(xù)增長與城市化健康發(fā)展的最重要因素是未能將土地城市化扭轉(zhuǎn)為人口城市化模式。
　　應該遵循幾個基本事實
　　當前我們城市化的方向應該是什么？
　　在討論這一問題之前，應當先厘清如下邏輯關(guān)系：中國近三十多年經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗是什么？也許有人會說是進行了市場化改革釋放了大量的生產(chǎn)力。這沒錯，但更為根本的一點是，由于中國龐大的人口基數(shù)，只要源源不斷地將農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)部門就業(yè)，就極易發(fā)揮制造業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟，進而使得整個經(jīng)濟的專業(yè)化分工越來越細，經(jīng)濟效率不斷提高、經(jīng)濟蛋糕不斷做大！
　　那么，在接下來若干年內(nèi)的中國經(jīng)濟若想保持目前的增長速度、且是可持續(xù)的話，同樣需要遵循這一客觀發(fā)展規(guī)律，需要持之以恒地減少農(nóng)民數(shù)量與消滅“農(nóng)民身份”。為此，一個重要的政策宗旨與前提是：消除農(nóng)民從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的各類障礙。
　　因此，當前城市化的方向應該遵循以下幾個基本事實。
　　首先，建設(shè)型政府的首要目標是GDP，大量的金融資源、土地資源都被用于有利于提高當期GDP的各種用途，而非用于各類民生建設(shè)上。這一行為方式對政府來講，極P22HUXiQfIGRqwAlfmQFeJw+PDAkvfHpNh8S309OoWQ=易產(chǎn)生各類激進政策，是一種現(xiàn)代意義上的城市化“大躍進”。同時，筆者認為推動經(jīng)濟發(fā)展必須是眾多參與者一起參與的、和風細雨式的、潤物細無聲的、基礎(chǔ)牢固的發(fā)展模式，僅僅憑地方政府一舉之力、以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大項目的形式來推動經(jīng)濟增長，顯然是短視的和基礎(chǔ)不牢的！
　　其次，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出低端化相聯(lián)系的是農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)與年齡結(jié)構(gòu)。
　　一方面，從農(nóng)村家庭收入的構(gòu)成來看，國內(nèi)學者發(fā)現(xiàn)，家庭成員中的年輕一代在外打工收入與年長一代在農(nóng)村務農(nóng)收入各占50%左右，這兩者收入之和正好將目前中國農(nóng)村家庭生活水平維持在“溫飽之上、小康之下”的區(qū)間內(nèi)，兩種收入來源中任何一項缺失都將對農(nóng)民的生活與農(nóng)村穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。
　　另一方面，筆者的研究及國內(nèi)其他學者的研究均發(fā)現(xiàn)，2004—2005年以來以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進入城鎮(zhèn)非農(nóng)部門就業(yè)為驅(qū)動力的經(jīng)濟增長中的配置效應突然消失了，也就是說，通過勞動力轉(zhuǎn)移帶動經(jīng)濟增長的潛力已經(jīng)被窮盡了。
　　方向是什么
　　結(jié)合上述特征與土地城市化事實，筆者擬提出以下相應的城市化策略方向：
　　第一，地方政府退出土地市場。近十多年來的經(jīng)濟快速增長，雖然得益于土地城市化模式，但更多地產(chǎn)生了現(xiàn)階段收入分配不公平、社會不穩(wěn)定與環(huán)境代價大等弊端。
　　第二，用人口城市化取代土地城市化。筆者建議，對于醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的社會保障支出，應該由地方政府與中央政府共同出資解決；對于流動人口居住需求的解決方式，在地方政府退出土地市場的前提條件下，集體土地在未經(jīng)國家征用的情況下由市場機制來建設(shè)和運營廉租房。當然，廉租房建設(shè)必須符合城市土地總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地詳細規(guī)劃。
　　第三，不可急速地推進土地市場上的城鄉(xiāng)一體化。目前學界與社會有一種普遍的誤解，既然地方政府扭曲了土地要素的市場化配置、并占用土地出讓的絕大部分收益，在一定程度上造成了經(jīng)濟發(fā)展方式的不可持續(xù)性，那么，為了徹底扭轉(zhuǎn)這一狀況，索性將土地出讓的所有收益徹底讓渡于農(nóng)民，使地方政府徹底干凈地退出土地市場。這是一種過于簡單的思維方法與邏輯推斷。
　　殊不知，目前土地價值高的區(qū)位多數(shù)是位于大型城市的郊區(qū)或者沿海地區(qū)，如果將這一區(qū)位的土地“私有化”將使收入分配不公狀況更加惡化。更為重要的是，大量資本下鄉(xiāng)使得農(nóng)村家庭有可能喪失占一半左右的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，在城市就業(yè)機會不充足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化造成的低工資收入等情況下，這種急速的土地市場一體化完全可能打破目前穩(wěn)定的農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局面。
　　只有在城市廉租房已經(jīng)大量建成并對流動人口開放的情況下，家庭成員的非農(nóng)收入能維持其在城市中體面的基本生活，資本下鄉(xiāng)的前提條件才是成立的。需要強調(diào)的是，筆者并不否認或降低土地出讓收益中的農(nóng)民應得份額，相反，合理的、農(nóng)民應得的土地補償要求對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有重要意義。
　　此外，將現(xiàn)有的工業(yè)用地存量轉(zhuǎn)化為住宅用地。在土地城市化模式中，工業(yè)用地的供應面積與住宅用地面積之比達到2：1，產(chǎn)生了大量的工業(yè)用地浪費、濫占濫用等現(xiàn)象。因此，在不影響生產(chǎn)的前提條件下，完全可以切出一部分工業(yè)用地存量，使之變更為住宅用地。
　　具體操作方法是，先變更這一部分土地使用權(quán)的屬性，再依照當年工業(yè)用地協(xié)議價與同地段商住用地的招拍掛價格，補交兩者之差價部分，最后依照當年招拍掛價格與現(xiàn)階段的商住用地的招拍掛價格，并對于兩者之間的增殖部分征收高額的土地增殖