農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理優(yōu)化研究

譚英俊 李柯宏

摘 要：網(wǎng)格化管理是農(nóng)村基層社區(qū)治理的重要方式。農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理具有獨特的內(nèi)涵與豐富的理論滋養(yǎng)。作為一種有益的個案探索，廣西玉林市玉州區(qū)茂林鎮(zhèn)在社區(qū)網(wǎng)格化管理方面形成了自成體系的實踐模式，積累了可貴的經(jīng)驗，但也還存在一些問題，需要在發(fā)揮黨組織核心作用、提升政府管理水平、提高專業(yè)化素質(zhì)、供給充足資源、激發(fā)群眾參與積極性、引導(dǎo)社會組織發(fā)展等方面加以努力，才能不斷提升農(nóng)村社區(qū)基層治理水平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;基層社區(qū);網(wǎng)格化管理

中圖分類號：C916? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1004-1494（2020）03-0071-08

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出：“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里?！盵1]黨中央高度重視社區(qū)治理工作，把社區(qū)治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容加以強調(diào)。黨的十九大報告提出：“要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移?！盵2]社區(qū)既是公共政策的最直接執(zhí)行者，也是公共服務(wù)的最直接承擔(dān)者，社區(qū)穩(wěn)定則社會穩(wěn)定，社區(qū)和諧則社會和諧，社區(qū)幸福則社會幸福。黨的十九屆四中全會明確提出，要“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)?！盵3]早在2004年，“網(wǎng)格化管理”的構(gòu)想就被提出來了。作為首個在全國范圍內(nèi)率先試點的城市，北京市東城區(qū)推行網(wǎng)格化管理方式，取得了良好的社會治理效果。自此，“網(wǎng)格化管理”在全國各地得到廣泛推廣，一些地方積累了豐富的實踐經(jīng)驗。但是我們發(fā)現(xiàn)，在城市社區(qū)治理得到社會各界高度關(guān)注并日益得到發(fā)展的新時期，農(nóng)村基層社會治理的問題日益凸顯出來，亟需得到更高程度的關(guān)注。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量人口涌向城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，農(nóng)村社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素仍然比較多，農(nóng)村社會治安的挑戰(zhàn)依然比較大，農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在短板，這對農(nóng)村基層治理提出了更高要求。為更好地適應(yīng)新時代發(fā)展要求，突破農(nóng)村基層社會治理發(fā)展的瓶頸、不斷完善農(nóng)村基層治理體系、提升農(nóng)村基層治理水平，我們通過對廣西玉林市玉州區(qū)茂林鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格化管理工作進(jìn)行個案剖析，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上著重發(fā)現(xiàn)問題，從而提出農(nóng)村基層網(wǎng)格化管理優(yōu)化的思路，既為學(xué)界提供研究新素材，也為其它農(nóng)村地區(qū)優(yōu)化網(wǎng)格化管理、提升社區(qū)治理水平提供參考。

二、農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理的概念框架

（一）基本概念

“網(wǎng)格”一詞最早用于形容各發(fā)電站之間通過縱橫交錯的線路連接在一起形成的小格子，也稱之為電力網(wǎng)格。這個概念被延展到地理空間，意指將地理空間劃分成若干區(qū)域，縱橫交錯的區(qū)域相互結(jié)合，組成一個社區(qū)。網(wǎng)格化管理，是借用電力、計算機(jī)領(lǐng)域中的網(wǎng)格概念，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，將行政區(qū)域劃分為一個個“網(wǎng)格”，這些網(wǎng)格就成為政府實施基層管理的基礎(chǔ)性單元。農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理，就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合社會資源，依托互聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)分析和信息化等平臺，將所轄社區(qū)按照人口或者自然村等為依據(jù)劃分網(wǎng)格，每個網(wǎng)格設(shè)置網(wǎng)格員，網(wǎng)格員通過信息化、數(shù)字化、智能化等方式負(fù)責(zé)政策傳達(dá)、民意反饋，起著連接政府與社會的重要作用，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)、調(diào)解矛盾糾紛等，從而實現(xiàn)政府與社區(qū)居民互動交流的管理模式。

農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理與城市社區(qū)網(wǎng)格化管理具有很多共性，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民素質(zhì)、風(fēng)俗文化等不同，二者也存在較多的差異，具體表現(xiàn)為：一是工作方式存在差異。城市社區(qū)網(wǎng)格化工作管理主要是利用信息化技術(shù)，將各方資源整合后，通過完善的監(jiān)控系統(tǒng)全時段、全方位監(jiān)控，并將收集的信息進(jìn)行反饋、處理等，農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理工作是在信息平臺的基礎(chǔ)上，加以人性化的處理，更多利用網(wǎng)格員對人員的熟悉程度，通過面對面零距離溝通協(xié)調(diào)解決處理問題，這比城市社區(qū)網(wǎng)格化管理更具有人性化服務(wù)的特點。二是工作重點不一樣。城市社區(qū)網(wǎng)格化管理工作主要是對“事情”的處理，即在收集到信息后，通過信息平臺將任務(wù)派遣給相關(guān)業(yè)務(wù)工作人員，工作人員在接到任務(wù)下派后，著重解決問題并反饋。農(nóng)村基層網(wǎng)格化管理則注重人性化的服務(wù)，把提供的服務(wù)融入管理當(dāng)中，為人民群眾解決當(dāng)前面臨的問題。三是網(wǎng)格化管理人員素質(zhì)不一樣。城市社區(qū)網(wǎng)格化管理工作人員專業(yè)素養(yǎng)普遍比較高，通常是由政府機(jī)關(guān)人員、社區(qū)干部等構(gòu)成;農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理工作人員主要是由社區(qū)干部、居民代表、黨員代表等構(gòu)成，組成人員總體文化水平偏低、專業(yè)素質(zhì)參差不齊。

（二）理論基礎(chǔ)

作為農(nóng)村社區(qū)治理的重要方式，網(wǎng)格化管理也具有豐富的理論滋養(yǎng)。這些理論對農(nóng)村基層網(wǎng)格化管理起著重要的指導(dǎo)作用。

1. 元治理理論

元治理是對公共治理理論進(jìn)行反思與超越的結(jié)果。20世紀(jì)80年代以來，作為克服市場失靈、國家失敗的藥方，公共治理理論曾經(jīng)風(fēng)靡一時。它認(rèn)為，“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！盵4]公共治理理論倡導(dǎo)多種主體、多種資源、多種力量、多種機(jī)制合作互助來應(yīng)對公共事務(wù)治理，在理論和實踐上得到了大家的認(rèn)可。但是，隨著公共事務(wù)治理的復(fù)雜性與日俱增，特別是各種力量、各種機(jī)制在合作互助中出現(xiàn)責(zé)任邊界模糊、集體行動困境、公共價值背離等突出問題，致使各治理主體優(yōu)勢不能涌現(xiàn)，反而弊端不斷疊加。這使得人們對公共治理理論進(jìn)行理性反思，元治理理論應(yīng)運而生。鮑勃·杰索普認(rèn)為，“元治理包括將不同治理模式重新聯(lián)系起來。元治理中的主要問題有：如何應(yīng)對他人的自指性;如何處理自身的自指性。元治理包括對現(xiàn)行協(xié)調(diào)模式中的復(fù)雜性、多樣性、復(fù)雜的等級制度進(jìn)行管理。這是治理條件的構(gòu)成，包含市場、等級制度和聯(lián)絡(luò)網(wǎng)的合理融合，進(jìn)而獲得從元治理參與者角度來看的最佳結(jié)果?！盵5]元治理特別強調(diào)政府的中心作用，認(rèn)為在所有的治理主體中，政府應(yīng)該扮演同輩中的長者的角色，在制定制度、協(xié)調(diào)關(guān)系、供給資源、組織對話等活動中要承擔(dān)關(guān)鍵角色。這樣，通過發(fā)揮政府的優(yōu)勢來克服公共治理的困境，實現(xiàn)公共治理的集體理性。對于中國而言，元治理理論因既強調(diào)政府的中心作用，又倡導(dǎo)社會治理主體的協(xié)作互助，可以最大化優(yōu)化公共治理體系，自然對社區(qū)治理具有更好的理論指導(dǎo)意義。

2. 精細(xì)化管理理論

精細(xì)化是現(xiàn)代管理學(xué)在規(guī)范化、個性化之外所倡導(dǎo)的重要理念?！翱茖W(xué)管理之父”泰勒在其名著《科學(xué)管理原理》中第一次提出了精細(xì)化管理理念。其后，精細(xì)化管理廣泛運用在企業(yè)生產(chǎn)活動中。作為改善粗放低效管理的途徑，精細(xì)化管理以具備專業(yè)知識與技能的高素質(zhì)管理人員為主體，協(xié)調(diào)整合各個主體之間的關(guān)系，通過確立目標(biāo)、清晰界定工作職責(zé)、建立嚴(yán)格工作標(biāo)準(zhǔn)、實施精準(zhǔn)細(xì)節(jié)控制來優(yōu)化工作流程、形成優(yōu)秀的組織文化、激發(fā)工作積極性，達(dá)到精準(zhǔn)無誤、精確入微、精益求精的境界，從而提高管理效用。精細(xì)化管理因?qū)I(yè)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性，可以有效提高治理的效率，因而對社區(qū)治理同樣具有良好的理論指導(dǎo)意義。

3. 參與式治理理論

為改善官僚沉疴弊病、維護(hù)公民權(quán)利、追求自由政治生活，參與式治理的概念興起于西方，后在南非、巴西等發(fā)展中國家廣泛應(yīng)用，在一定程度激發(fā)了公眾政治參與的熱情，提升了政治生活的公平正義性。所謂參與式治理，指的是“與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府、志愿組織一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程?！盵6]“參與式治理在一般治理理論的基礎(chǔ)上，特別強調(diào)‘參與的意義，要求非政府組織和公民個人直接地、積極地參與社會公共事務(wù)的管理過程，發(fā)展政府、企業(yè)、社會組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系。”[7]參與式治理被認(rèn)為在促進(jìn)公共決策的科學(xué)性、民主性特別是解決公眾切身利益相關(guān)的公共事務(wù)具有獨特的優(yōu)勢。事實上，早在20世紀(jì)90年代中期，王敬堯先生在其專著《參與式治理：中國社區(qū)建設(shè)的實證研究》中就對參與式治理在社區(qū)的應(yīng)用做了較為充分的闡釋。這也在一定程度上印證了參與式治理是社區(qū)治理中的一種有效的理論資源，可以產(chǎn)生積極的效用。

三、農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理的經(jīng)驗闡釋——茂林鎮(zhèn)的有益探索

廣西玉林市玉州區(qū)茂林鎮(zhèn)位于玉林市區(qū)的東部，東、北兩面與北流市交界，南連陸川縣，西鄰玉州區(qū)名山街道，現(xiàn)轄22個社區(qū)，367個居民小組，總面積120平方公里，總?cè)丝?.2萬。茂林鎮(zhèn)是國家小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)示范項目建設(shè)鎮(zhèn)、自治區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)重點鎮(zhèn)、玉林市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展先行先試示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。茂林鎮(zhèn)重點開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、行政區(qū)域、戶籍、土地管理等制度改革，農(nóng)村改革工作走在廣西前列。茂林鎮(zhèn)湘漢社區(qū)是廣西第一個開展農(nóng)村“六權(quán)”改革的村莊，也是廣西第一批頒發(fā)小型水利工程產(chǎn)權(quán)證書的村莊;在玉林市實施“村社改革”后，茂林鎮(zhèn)泉塘社區(qū)是第一個完成戶籍制度改革的社區(qū);茂林鎮(zhèn)成立了玉林市第一家土地股份專業(yè)合作社——玉林市鹿塘土地股份專業(yè)合作社，玉林市第一個樓盤社區(qū)——金桂麗灣社區(qū)，第一批廣西特色小鎮(zhèn)——茂林鎮(zhèn)南藥小鎮(zhèn)。

（一）茂林鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格化管理的實施背景

隨著玉林市玉東新區(qū)城市建設(shè)的發(fā)展，茂林鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)群眾居民生活需求多樣化，原有的管理模式已不能滿足現(xiàn)實需要。隨著農(nóng)村社區(qū)管理難度不斷加大，一些重點社區(qū)（石棠社區(qū)、大蘆社區(qū)、大囊社區(qū)）涉及到征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、征拆補償沒有得到落實，群眾投訴、上訪增多，一些未涉及到開發(fā)的城中村生活排污排水、停車等群眾關(guān)注的難點熱點問題得不到解決;隨著經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)企業(yè)的進(jìn)駐，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的氣味、噪音等都給社區(qū)治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。為破解這些日益凸顯的問題，維護(hù)社會治安的穩(wěn)定，不斷提升群眾的滿意度和安全感，茂林鎮(zhèn)高位推進(jìn)，鎮(zhèn)、“五彩田園”、22個社區(qū)三級平臺同步建設(shè)，互聯(lián)互通，實現(xiàn)茂林鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理全覆蓋。

（二）茂林鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格化管理的基本模式

1. 三級共建，互聯(lián)互通，實現(xiàn)無縫銜接

（1）因地制宜建設(shè)鎮(zhèn)級網(wǎng)格管理指揮中心。按照突出實戰(zhàn)、實用效果的原則，茂林鎮(zhèn)政府因地制宜建設(shè)鎮(zhèn)級網(wǎng)格管理指揮中心，由鎮(zhèn)人大主席任鎮(zhèn)級網(wǎng)格管理指揮中心主任，配備3名專職網(wǎng)格管理員，主要任務(wù)是及時受理、處置“五彩田園”（含10個社區(qū)）網(wǎng)格管理指揮中心及余下12個社區(qū)網(wǎng)格管理站上報的信息。通過及時發(fā)布信息、收集、受理廣大人民群眾的意見和建議，為群眾提供“一站式”服務(wù)，精簡辦事流程，讓群眾“最多跑一次”，解決群眾公共服務(wù)的“最后一公里”問題，逐步實現(xiàn)人人都是網(wǎng)格員、人人都為平安建設(shè)出謀獻(xiàn)策的良好局面。茂林鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理的結(jié)構(gòu)模式如圖一所示：

（2）建設(shè)獨具特色的“五彩田園”網(wǎng)格管理指揮中心。目前，“五彩田園”轄區(qū)面積52平方公里，人口3.26萬人。下一步，根據(jù)景區(qū)發(fā)展規(guī)劃，一并將北流市會仙河景區(qū)、陸川縣水月巖景區(qū)納入五彩田園景區(qū)統(tǒng)一管理?！拔宀侍飯@”網(wǎng)格管理指揮中心主要面向居民和游客的需求，整合天網(wǎng)監(jiān)控、園區(qū)視頻監(jiān)控、消防安全、應(yīng)急處理等資源，以網(wǎng)格化管理為切入點，以信息化為支撐，搭建“一體化”綜合服務(wù)管理平臺。網(wǎng)格管理指揮中心下轄10個社區(qū)網(wǎng)格管理工作站、32個社區(qū)網(wǎng)格，以及16個重點景區(qū)（園區(qū)）。通過構(gòu)建景區(qū)游客接待中心、警務(wù)處、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)愛心服務(wù)站等實現(xiàn)共建、共治、共享機(jī)制。以社區(qū)“網(wǎng)格”為依據(jù)，充分整合各方面擁有的資源，在原有網(wǎng)格員的基礎(chǔ)上，將更多的力量納入了網(wǎng)格管理隊伍，如志愿服務(wù)隊、景區(qū)的警務(wù)處協(xié)警、城管執(zhí)法人員、園區(qū)管理人員、保安、保潔員等。目前，景區(qū)共有專職網(wǎng)格員32名，兼職網(wǎng)格員協(xié)警60人、兼職物業(yè)管理人員、保安220人。網(wǎng)格管理中心把公安、交警、市政市容、消防大隊、信訪局等部門的信息資源整合起來，充分發(fā)揮資源共享共建的作用，同時把網(wǎng)格員落實到網(wǎng)格中，并明確工作職責(zé)，形成“社區(qū)有網(wǎng)、網(wǎng)中有格、格中定人、人負(fù)其責(zé)”的良好局面，實現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格、大事不出社區(qū)，問題不上交”的目標(biāo)。

（3）整合資源建設(shè)社區(qū)網(wǎng)格管理站。首先，根據(jù)人口居住情況和地理位置情況，重新劃分網(wǎng)格，大的社區(qū)劃分為6個網(wǎng)格，小的社區(qū)劃為3個網(wǎng)格。其次，整合社區(qū)“兩委”干部、黨建組織員、大學(xué)生村干、社區(qū)輔警等力量，配備網(wǎng)格長、網(wǎng)格管理員、專兼職網(wǎng)格員，將社區(qū)干部安排到具體的網(wǎng)格里面，包干負(fù)責(zé)處理該網(wǎng)格內(nèi)的一切服務(wù)群眾的事務(wù)。第三，充分利用現(xiàn)有軟硬件條件，避免重復(fù)建設(shè)。依托現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)、辦公場所、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和人員隊伍，整合相關(guān)資源，確保各級網(wǎng)格化管理服務(wù)平臺有固定的辦公場所、專（兼）職工作人員、配備電腦、電視顯示屏等基本設(shè)施，保障必要的工作經(jīng)費。做到硬件設(shè)施物盡其用、不鋪張浪費，軟件系統(tǒng)暢通無阻、信息靈通。

2. 全域覆蓋，提升服務(wù)，更精細(xì)化

（1）全鎮(zhèn)配備軟硬件設(shè)備，同步錄入信息。目前，按照“一人一機(jī)”的要求，為全鎮(zhèn)網(wǎng)格員配備了110臺綜治E通移動終端;全鎮(zhèn)已開通PC賬號65個，移動賬號110個;專職網(wǎng)格員30名，兼職網(wǎng)格員280名;已錄入人口信息8.6萬多條，本月新增620條;房屋信息1.8萬多條，本月新增150條;基礎(chǔ)信息錄入率達(dá)90%。

（2）完善信息收集、匯報、處理、監(jiān)督等長效機(jī)制，做到工作嚴(yán)格準(zhǔn)入，信息分流處理，系統(tǒng)分級授權(quán)等，明確網(wǎng)格員職責(zé)分工，責(zé)任到網(wǎng)格、到個人，把社區(qū)事務(wù)處理歸處到網(wǎng)格員，做到精準(zhǔn)化管理和精細(xì)化提供公共服務(wù)等。

3. 加強培訓(xùn)和廣泛發(fā)動全面參與

（1）加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)。除了參加市、玉東新區(qū)組織的培訓(xùn)外，茂林鎮(zhèn)還自行組織人員外出學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗和做法，并到各社區(qū)開展培訓(xùn)班，提高網(wǎng)格員的業(yè)務(wù)能力。如2015年11月底，組織人員前往河池市天鵝縣六排鎮(zhèn)云榜村和南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)進(jìn)行了學(xué)習(xí)和考察。茂林鎮(zhèn)先后舉辦10期網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格員業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，650多人參加培訓(xùn)。

（2）廣泛宣傳，發(fā)動全民參與。首先，通過層層召開各種會議、開展各種活動及運用宣傳媒體，加大宣傳網(wǎng)格化建設(shè)，積極動員廣大干部群眾參與到網(wǎng)格化建設(shè)中，切實提高廣大人民群眾對網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的知曉率和參與率。其次，轉(zhuǎn)變信息采集工作方式，變被動聯(lián)系為主動服務(wù)。組成由包聯(lián)工作組、巡防隊員、志愿者等服務(wù)隊伍，進(jìn)村入戶采集數(shù)據(jù)信息，并向群眾宣傳網(wǎng)格化管理的好處，形成人人皆知，人人愿參與共建的局面。茂林鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理運行機(jī)理如圖二所示。

（三）茂林鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格化管理的積極成效

1. 提升了政府社會治理水平

茂林鎮(zhèn)自實施網(wǎng)格化管理以來，轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、矛盾糾紛化解在一定程度上減少了人財物成本，進(jìn)一步提升了管理服務(wù)水平，政府機(jī)關(guān)單位的辦事效率、服務(wù)態(tài)度不斷提升，逐步實現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。一是社區(qū)網(wǎng)格化管理，借助信息化技術(shù)，在信息管理平臺的基礎(chǔ)上整合政府和社會各種資源，實現(xiàn)資源共享，避免了各部門重復(fù)建設(shè)信息管理平臺，使管理更加精細(xì)化。二是在管理責(zé)任上得到明確。社區(qū)網(wǎng)格化管理可以精準(zhǔn)定位問題，將人員和資源科學(xué)化配置，落實管理責(zé)任到個人;三是信息化平臺搭建，茂林鎮(zhèn)共有10個社區(qū)網(wǎng)格管理工作站、32個社區(qū)網(wǎng)格，以及16個重點景區(qū)（園區(qū)），由網(wǎng)格員定期定時到網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行巡邏，并實時更新網(wǎng)格信息數(shù)據(jù)，在巡查中發(fā)現(xiàn)問題，處理問題等把問題處理在網(wǎng)格內(nèi)。

2. 改善了公共服務(wù)質(zhì)量

（1）社區(qū)建設(shè)更加規(guī)范化。茂林鎮(zhèn)不斷完善制度建設(shè)，明確網(wǎng)格化工作的內(nèi)容和職責(zé)，充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的作用，對進(jìn)一步提升群眾的幸福感、滿意感和獲得感發(fā)揮了重要作用。以茂林鎮(zhèn)金桂麗灣社區(qū)為例，金桂麗灣小區(qū)，共有賞菊園、金桂園、翠竹園、品梅園、綠蘭園、香樟園等六個園區(qū)，87棟單體建筑，容納戶數(shù)7050戶，28000人。目前已登記基本信息的戶主共有5113戶，實際入住3200多戶，約10000人。在實行社區(qū)網(wǎng)格化管理后，社區(qū)按照“園區(qū)管理、干部包園、樓長跟進(jìn)，無縫服務(wù)”的原則，將園區(qū)分為六大網(wǎng)格，87個小單元格，建立了一系列規(guī)章制度，進(jìn)一步與物業(yè)公司合作規(guī)范園區(qū)管理，針對不同群體制定不同的管理服務(wù)內(nèi)容，涵蓋有生活照料服務(wù)、醫(yī)療保健類、法律維權(quán)類、文化教育類、體育健身類五大類。

（2）黨建服務(wù)、社區(qū)管理和志愿服務(wù)全覆蓋。如金桂麗灣社區(qū)，堅持以人為本，打造社區(qū)服務(wù)品牌。組建志愿者服務(wù)隊伍。招募有各類特長的社區(qū)居民共72人，加入到社區(qū)志愿者隊伍。社區(qū)充分發(fā)揮“愛心超市”“道德講堂”“四點半課堂”“互聯(lián)網(wǎng)+智慧社區(qū)”等載體功能，扎實推進(jìn)了社區(qū)為民服務(wù)工作，通過開展互助、互動、互愛的行動，改善鄰里間淡漠的關(guān)系，讓陌生的鄰居熟悉起來;讓廣大文藝愛好者以文藝會友，發(fā)揮所長，讓清靜的小區(qū)歡樂起來，實現(xiàn)了從“住戶找服務(wù)”到“政府送服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，真正做到政府服務(wù)住戶的“零距離”，提升了住戶的歸屬感。

（3）多渠道拓寬社區(qū)服務(wù)。茂林鎮(zhèn)網(wǎng)格系統(tǒng)，涵蓋政務(wù)服務(wù)、應(yīng)急、消防、公安、信訪等職能部門的信息數(shù)據(jù)，各部門的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，便于開展部門、網(wǎng)格員等開展社會事務(wù)工作，同時各社區(qū)幫扶后盾單位也經(jīng)常性開展共建活動，為公益性團(tuán)體、群眾等提供精準(zhǔn)志愿服務(wù)活動。

3. 增強了群眾的認(rèn)同感和滿意度

（1）吸納群眾參與社區(qū)治理。以社區(qū)規(guī)范化建設(shè)、實施網(wǎng)格化管理為契機(jī)，嚴(yán)格按照社區(qū)“兩委”換屆要求，進(jìn)一步完善各社區(qū)綜合黨委、居委會人員配置，吸納了一批年輕踏實的有為青年到社區(qū)工作;進(jìn)一步完善社區(qū)黨務(wù)、居務(wù)的公開制度，接受人民群眾的監(jiān)督。茂林鎮(zhèn)各社區(qū)均開設(shè)“四點半”課堂、“新時代文明實踐中心”等，社區(qū)綜合黨委書記、居委會主任為“新時代文明實踐中心”“四點半”課堂安排好活動計劃、制定學(xué)習(xí)內(nèi)容，不定期組織轄區(qū)管轄黨員、小學(xué)生等組織活動。自實行以來，全鎮(zhèn)共開展活動500多期，贏得了黨員、留守兒童家長的一致好評。同時大囊、石棠、鹿峰、車垌等社區(qū)通過開設(shè)社區(qū)共建論壇，聽取社區(qū)居民代表反應(yīng)社情民意，為居民解決問題，共同商討人居環(huán)境提升、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等出謀劃策，用群眾自己的辦法解決有利于自己的身邊事，通過集體出謀劃策，共同研討決定，使問題得到解決。

（2）完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自實施社區(qū)規(guī)范化建設(shè)和網(wǎng)格化管理后，茂林鎮(zhèn)為民辦實事，整合轄區(qū)各類資源，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施。新寨社區(qū)臨近北流市會仙河公園，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱，村莊主干道沒有路燈以及部分村屯沒有硬化水泥路等，群眾生活環(huán)境較差。網(wǎng)格化管理實行以后，網(wǎng)格員通過網(wǎng)格化平臺系統(tǒng)，將群眾出行難的訴求上報到系統(tǒng)上，尋求上級本門協(xié)調(diào)解決，新寨社區(qū)先后修繕了硬化道路10條，安裝太陽能路燈130多盞。同時，新寨社區(qū)黨員服務(wù)隊隊員，積極主動參與社區(qū)村容村貌進(jìn)行整治，對轄區(qū)內(nèi)臟亂差的地方進(jìn)行整治，使社區(qū)的居住生活環(huán)境煥然一新，群眾滿意度顯著增強。

四、農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理面臨的問題——茂林鎮(zhèn)的實踐困境

茂林鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)雖然取得了一些成績，但是對于農(nóng)村基層社區(qū)而言，網(wǎng)格化管理仍屬于探索性的實踐，更是一項動態(tài)化的工作模式，尚面臨著很多新情況、新問題需要解決。

（一）政府定位不清

在推行網(wǎng)格化管理過程中，茂林鎮(zhèn)政府及社區(qū)仍然存在全能型行政的治理思維，沒有明確政府的職能邊界，政府與市場、政府與社會、政府與公眾、政府與企業(yè)的關(guān)系沒有理清，對于政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么依然存在混沌的認(rèn)識，導(dǎo)致政府管了很多不該管、也管不好的事，大量的公共事務(wù)治理任務(wù)讓政府在千頭萬緒中疲于奔命、筋骨勞損，政府工作壓力很大，工作人員加班加點成了常態(tài)。更為關(guān)鍵的是，政府在陷入雞毛蒜皮、繁文縟節(jié)等瑣碎事件中損害了更為重要的公共決策能力，社區(qū)治理的整體規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)、科學(xué)發(fā)展受到了比較大的制約。

（二）管理機(jī)制不暢

茂林鎮(zhèn)各社區(qū)承接上級下派的工作任務(wù)越來越多，且都是一些時間緊急的、任務(wù)量大的工作，導(dǎo)致無暇顧及網(wǎng)格化管理工作。同時，網(wǎng)格化管理沒有建立完善的規(guī)章制度和操作流程，還沒有建構(gòu)起全面規(guī)范、科學(xué)有效、操作性強、切實可行的監(jiān)督、考核、評價、獎懲機(jī)制，管理的隨意性比較大，管理的科學(xué)化、規(guī)范化程度還不高。譬如，現(xiàn)有績效考核內(nèi)容，評價主要考核完成上級布置的任務(wù)，社區(qū)居民對考核了解不多?？己说闹黧w也主要是上級政府，沒有設(shè)置群眾等社會評價。這就導(dǎo)致工作人員的思維方式與行為選擇具有較大的“唯上”色彩。

（三）干部能力素質(zhì)有待提高

網(wǎng)格化管理要發(fā)揮作用，網(wǎng)格管理員發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是，茂林鎮(zhèn)有的社區(qū)沒有配置專職的網(wǎng)格管理員，也沒有確定薪酬待遇，相關(guān)工作依然是社區(qū)干部與綜治主任兼職承擔(dān)。這不僅增加了部分社區(qū)干部的工作量，而且讓這些干部對比其他干部產(chǎn)生不公平的感覺，直接影響了工作的積極性。同時，網(wǎng)格管理工作具有較強的技術(shù)性和專業(yè)性，特別是對熟練掌握信息技術(shù)、操作信息設(shè)備的技能要求比較高。但是從茂林鎮(zhèn)的實踐看，一些網(wǎng)格管理員缺乏相關(guān)知識和技能，工作方法落后，素質(zhì)參差不齊等，不能完全符合網(wǎng)格化管理工作的要求，這也在很大程度上制約著網(wǎng)格化管理的推進(jìn)。

（四）社會參與不夠

茂林鎮(zhèn)農(nóng)村基層社區(qū)在推行過程中對組成結(jié)構(gòu)、區(qū)域劃分以及信息收集、反饋等方面下了很大功夫，但是對激發(fā)群眾參與、營造公益性集體文化氛圍方面仍然需要做更多的工作。一些群眾養(yǎng)成有事就找政府的習(xí)慣性思維，總認(rèn)為社區(qū)的事是政府的事，與自己無關(guān)，對公共事務(wù)參與抱有較為冷漠、消極的心態(tài)。一旦出現(xiàn)社區(qū)需要群眾支持配合的事，有些群眾以忙于家務(wù)、工作繁忙等各種借口不承擔(dān)公共責(zé)任。我們在茂林鎮(zhèn)隨機(jī)抽查5個社區(qū)，找了20位各個年齡階段、文化層次的群眾進(jìn)行訪談，其中有三分之一以上的受訪者認(rèn)為“群眾參與社區(qū)事務(wù)積極性不高”。同時，鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)提供中居于完全的主導(dǎo)地位，很少采用社會化的購買方式，社區(qū)群眾、群眾組織參與程度不高。盡管茂林鎮(zhèn)各社區(qū)均組建有“螢火蟲”志愿服務(wù)隊、紅色志愿服務(wù)隊、“四點半課堂”服務(wù)隊等社會公益性組織，很多社區(qū)的志愿服務(wù)隊伍仍然停留在名單上;在社區(qū)開展的活動也比較單一，主要都是體現(xiàn)在衛(wèi)生大掃除、文藝演出等，并且參與活動的群體主要是老年人、中小學(xué)生等，青壯年參與度低。

（五）資源供給不足

盡管玉東新區(qū)財政是獨立預(yù)算，但由于新區(qū)主要工作在于征地拆遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，對社會建設(shè)方面的投入不夠。茂林鎮(zhèn)財政預(yù)算對社區(qū)開展日常工作投入了部分工作經(jīng)費，但沒有專項針對社區(qū)網(wǎng)格化管理工作的經(jīng)費，財政預(yù)算投入不足。目前社區(qū)能夠支配使用經(jīng)費除黨建專項經(jīng)費以外，其他經(jīng)費均要向財政部門申請，但往往只有重點社區(qū)才能申請到經(jīng)費，其它社區(qū)就比較困難。同時，農(nóng)村基層社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，經(jīng)濟(jì)收入不多，每年都需要花費大量時間精力找對口幫扶單位“化緣”。隨著社會治理中心的下移，社區(qū)要參與其中的公共事務(wù)已經(jīng)延伸至社會治理的各個方面，配合上級部門下派及完成交辦的任務(wù)不斷加重，但是社區(qū)經(jīng)費有限，這就導(dǎo)致事多財少，社區(qū)運轉(zhuǎn)捉襟見肘，網(wǎng)格化管理工作也就受到較大的影響。

五、優(yōu)化農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理的具體思路

通過對茂林鎮(zhèn)的實踐分析，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理雖然取得了積極成效，但也面臨著諸多問題。這就要在把握中央政策精神的前提下，立足農(nóng)村實際，針對實踐困境，綜合施策，方能進(jìn)一步提升農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)水平。

（一）發(fā)揮黨組織核心作用

黨組織是農(nóng)村基層社區(qū)治理的“主心骨”，要充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，用黨建引領(lǐng)社區(qū)網(wǎng)格化管理新發(fā)展。一是創(chuàng)新黨建工作理念。以“服務(wù)至上”為理念，真誠、貼心提供精細(xì)化服務(wù)，把居民當(dāng)做親人，用心呵護(hù)，想群眾之所想，解群眾之所惑。把一批優(yōu)秀、熱心腸的黨員編織到網(wǎng)格中，讓其發(fā)揮積極性，協(xié)調(diào)鄰里之間的關(guān)系，調(diào)解各類矛盾糾紛。二是要加強網(wǎng)格黨員隊伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。要在網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)成立本網(wǎng)格的黨小組，對網(wǎng)格內(nèi)的黨員進(jìn)行全面摸排，建立好黨員的信息，充分調(diào)動黨員的模范作用和積極性，以黨員活動帶動整體網(wǎng)格活動。同時通過黨員和居民間建立“一帶一”幫帶關(guān)系，落實幫帶責(zé)任和明確幫帶內(nèi)容。三是創(chuàng)新黨建活動，形成黨建品牌。按照“黨建帶動社區(qū)建設(shè)，社區(qū)建成促黨建”工作思路，構(gòu)建網(wǎng)格內(nèi)的黨建格局，為黨員和居民群眾搭建溝通橋梁，搭建服務(wù)平臺，打造特色活動品牌。借助“黨員活動日”，拉近基層黨組織與群眾間的距離，不斷豐富居民群眾的業(yè)余生活，不斷提升群眾的安全感和滿意感。

（二）提高政府管理水平

政府是農(nóng)村基層治理的具體負(fù)責(zé)者，在農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理中居于主導(dǎo)地位。農(nóng)村基層政府要科學(xué)界定自己的職能，明確應(yīng)該干什么、不應(yīng)該干什么，做到不越位、不缺位，在打造有為政府中實現(xiàn)有效政府。在網(wǎng)格化管理中，基層政府要做好以下幾個方面的工作：一是落實工作責(zé)任制。由鎮(zhèn)政府與各部門、各社區(qū)負(fù)責(zé)人簽訂社區(qū)網(wǎng)格化管理責(zé)任狀，壓實網(wǎng)格化管理的工作責(zé)任，切實把責(zé)任扛在肩上，高效推動工作。二是完善激勵機(jī)制。對網(wǎng)格化管理工作表現(xiàn)出色的人員進(jìn)行嘉獎。在條件允許前提下適當(dāng)提高待遇，給予網(wǎng)格化管理員適當(dāng)?shù)难a貼或獎勵，激發(fā)他們的主觀能動性及工作積極性，保持網(wǎng)格員隊伍穩(wěn)定。三是加強督查指導(dǎo)。要成立鎮(zhèn)級網(wǎng)格化管理督查小組，負(fù)責(zé)督查、指導(dǎo)、檢查。通過明察暗訪、隨機(jī)抽查等方式對網(wǎng)格化、信息化建設(shè)進(jìn)行督查，及時解決工作推進(jìn)過程中遇到的新情況、新問題，同時對不及時更新網(wǎng)格化數(shù)據(jù)信息的網(wǎng)格進(jìn)行督查通報。四是將考評考核公開化、透明化、多方參與。讓更多接受管理和受益的群眾參與考評機(jī)制，實實在在提出在管理過程中出現(xiàn)的問題，逐步完善考評機(jī)制，對出現(xiàn)的問題提出整改意見，并指導(dǎo)整改等后續(xù)工作。

（三）提供充足資源支持

“資源是權(quán)力得以實施的媒介，是社會再生產(chǎn)通過具體行動得以實現(xiàn)的常規(guī)要素?！盵8]資源是農(nóng)村基層網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)性條件。資源是否充足在很大程度上制約著網(wǎng)格化管理的成效。因此，要千方百計、想方設(shè)法為網(wǎng)格化管理提供充足的資源支持。一是明確社區(qū)居委會主任作為社區(qū)網(wǎng)格化管理首要責(zé)任人，要履行好“第一責(zé)任人”責(zé)任，必須堅持親自謀劃社區(qū)網(wǎng)格化管理，為社區(qū)網(wǎng)格化管理提供必要的人力、物力、財力支持。負(fù)責(zé)網(wǎng)格化管理的干部要親自抓落實、抓部署，不斷提升工作的方式，社區(qū)工作人員要協(xié)調(diào)和指揮好，對社區(qū)網(wǎng)格進(jìn)行合理劃分，確保信息平臺的維護(hù)和信息的收集、管理工作得以正常實施。二是要積極爭取上級財政部門對社區(qū)建設(shè)的大力支持，為社區(qū)提供必要的辦公經(jīng)費和改善辦公條件以及需要硬件投入;三是各相關(guān)部門要加強溝通協(xié)作，引導(dǎo)財政、工商等部門加大對社區(qū)建設(shè)的支持，并給予有效的政策鼓勵;四是積極吸納社會民間投資、社會捐資等，共同參與到網(wǎng)格化管理工作中。

（四）提升網(wǎng)格員專業(yè)化水平

精細(xì)化管理理論特別強調(diào)管理的專業(yè)化，倡導(dǎo)專業(yè)的人做專業(yè)的事。網(wǎng)格員的專業(yè)化程度是影響農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理的重要因素。要通過多種形式努力提升網(wǎng)格員的能力與素質(zhì)，不斷提高其工作勝任力。一是分層次、分類別地堅持經(jīng)常開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高網(wǎng)格管理員的素質(zhì)和能力，規(guī)范網(wǎng)格員的業(yè)務(wù)操作，保障社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)有效運行;二是有效開展政策法規(guī)、網(wǎng)格管理業(yè)務(wù)知識、職業(yè)道德、綜治E通等平臺使用等方面的專題培訓(xùn)，不斷提高網(wǎng)格員的專業(yè)技能，提升網(wǎng)格員對網(wǎng)格化管理的認(rèn)識;三是加強網(wǎng)格管理人員的專業(yè)化工作隊伍建設(shè)，健全網(wǎng)格員職業(yè)資格認(rèn)定，完善工作績效評估制度，不斷提高網(wǎng)格化管理職業(yè)化水平。

（五）激發(fā)群眾參與積極性

面對日益復(fù)雜的社區(qū)治理任務(wù)，要特別“強調(diào)社會的自愈能力、自我調(diào)節(jié)能力，這將在未來社會治理的實踐中開創(chuàng)新的思路?！盵9]“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治?！盵10]農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格化管理要致力于構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體，必須堅持走群眾路線，最大化激發(fā)居民參與到社區(qū)治理中來。一是暢通溝通渠道。充分發(fā)揮社區(qū)居務(wù)商議團(tuán)、居民代表大會等作用，定期組織居民代表交流思想，總結(jié)經(jīng)驗。二是加大宣傳力度。利用公開信、標(biāo)語、微信公眾號等多種形式，廣發(fā)宣傳社區(qū)網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理的具體內(nèi)容和實施方案，以及網(wǎng)格化管理對社區(qū)發(fā)展和居民群眾生活的意義，不斷增強居民群眾對網(wǎng)格化的認(rèn)同感和作為社區(qū)一員的責(zé)任感，提高自我服務(wù)的意識。三是塑造典型，發(fā)揮榜樣效應(yīng)。通過評比系列“五好家庭”“社區(qū)熱心居民”等活動，樹立先進(jìn)典型，號召廣大居民群眾弘揚自治精神，主動參與到網(wǎng)格化管理工作中。

（六）發(fā)揮社會組織的作用

社會組織是農(nóng)村基層治理的重要力量，要積極引導(dǎo)社區(qū)公益性組織參與治理，使其成為網(wǎng)格化管理的重要伙伴。一是政府要不斷鼓勵和培育社會公益性組織的建立和發(fā)展，建立配套政策和財政支持，不斷提高社會公益性組織的知曉度，同時引導(dǎo)社會公益性組織提供精細(xì)化服務(wù)的作用。政府、社區(qū)要充分發(fā)揮社區(qū)、企業(yè)的人力資源優(yōu)勢，不斷優(yōu)化社會公益性組織成長環(huán)境，組織、扶持及壯大一批社會公益性組織。二是通過組織形式多樣的文體活動團(tuán)體，為社區(qū)居民群眾提供精細(xì)化的公共服務(wù)，通過共同的興趣愛好把居民群眾牽引起來，共同融入歡樂祥和的氛圍中，同時也可以由牽頭人負(fù)責(zé)組建興趣愛好志愿隊，統(tǒng)一由政府、社區(qū)給公益團(tuán)體提供服務(wù)場地以及經(jīng)費支持等。通過舉辦活動，為網(wǎng)格化管理聚集人氣、凝聚力量等。三是政府通過購買服務(wù)等形式，引進(jìn)專業(yè)化水平較高的公益性組織，對引入的公益性組織實行動態(tài)管理制度，強化社會群眾對服務(wù)水平滿意度考核。通過規(guī)范管理，促進(jìn)公益性組織參與網(wǎng)格化管理，發(fā)揮其積極功能。

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責(zé)任編輯 李建良

收稿日期：2020-03-27

基金項目：廣西哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“政策執(zhí)行力視閾下廣西生態(tài)文明建設(shè)的對策研究”（15DGL0095）;中共廣西區(qū)委黨校黨的十九大精神重大咨政課題“廣西城市社區(qū)治理體系創(chuàng)新的對策建議”（2017ZDZZ015）的階段性研究成果。

作者簡介：譚英俊，男，中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院）公共管理教研部主任、教授，研究方向：公共管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。

李柯宏，男，廣西玉林市茂林鎮(zhèn)黨政辦公室，研究方向：公共管理。