丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策分析

聶林濤 延根祥 杜國(guó)瑞

摘 要：分析平定縣地理地貌氣候人口資源概況、農(nóng)田耕地質(zhì)量及基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，在實(shí)地調(diào)查平定縣“十二五”以來(lái)實(shí)施的新增糧食生產(chǎn)能力建設(shè)項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，總結(jié)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目階段性成果，提出改進(jìn)建議，以期改善丘陵山區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施差、耕地質(zhì)量水平低等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：丘陵山區(qū);高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);現(xiàn)狀;對(duì)策

文章編號(hào)：1004-7026（2020）14-0094-03? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：S28? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 概況

平定縣位于山西省中東部，太行山中段西麓，陽(yáng)泉市東南部。境內(nèi)群山環(huán)繞，溝壑縱橫，中部丘陵起伏，95%為石質(zhì)、土石山區(qū)。全縣屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，春季干旱多風(fēng)，夏季炎熱，冬季寒冷少雪，雨水集中在6—9月份，年均降水量508.6 mm。2019年全縣戶籍總?cè)丝跒?1.9萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口9.23萬(wàn)人，農(nóng)村人口22.69萬(wàn)人。全縣土地總面積為139 093.75 hm2，2019年農(nóng)用地面積83 529.34 hm2，占全縣土地總面積的60.05%。

2? 農(nóng)田耕地質(zhì)量及基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

2.1? 耕地質(zhì)量總體水平較差

平定縣耕地主要分布在以太行山脈為主體的中低山、丘陵、梁、溝谷等地貌單元上，地面坡度在5°～25°之間。全縣耕地以旱地為主，旱地約占總耕地面積的98.6%;耕地類型以梯田為主，梯田占總耕地面積的90%以上。根據(jù)平定縣地力評(píng)價(jià)（2012年），全縣耕地分為一、二、三、四、五級(jí)，其中一級(jí)地占全縣總耕地面積的16.42%，相當(dāng)于國(guó)家四、五級(jí)耕地;二級(jí)地占全縣總耕地面積的31.25%，相當(dāng)于國(guó)家五、六級(jí)耕地;三級(jí)地占全縣總耕地面積的31.38%，相當(dāng)于國(guó)家六、七級(jí)耕地;四級(jí)地占全縣總耕地面積的15.17%，相當(dāng)于國(guó)家七、八級(jí)耕地;五級(jí)地占全縣總耕地面積的5.78%，相當(dāng)于國(guó)家八級(jí)耕地。

受地理、地貌、氣候等因素制約，平定縣地力等級(jí)較低，耕地地面坡度不均勻，田塊面積較小，存在部分農(nóng)田失修、河灘地土層薄、土壤養(yǎng)分貧乏、土壤板結(jié)、保水保肥性能差、土地產(chǎn)出率低等問(wèn)題。因此，集中力量開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，削弱土地產(chǎn)出障礙因素，提高丘陵山區(qū)耕地質(zhì)量總體水平非常必要。

2.2? 農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施整體水平較低

平定縣農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基本上是20世紀(jì)70年代修建的基礎(chǔ)設(shè)施。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)受大自然尤其是洪澇災(zāi)害等多重不利因素的影響，造成一些地埂、田間道路等重要基礎(chǔ)設(shè)施塌毀。自土地實(shí)行家庭承包制以來(lái)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施主要靠承包者（農(nóng)戶）自行修護(hù)，但農(nóng)戶往往受到投資、取石、取土、專業(yè)、修繕技術(shù)等制約，力所不及。年長(zhǎng)日久，有很大部分離村較遠(yuǎn)、交通不便的偏僻地塊的耕地質(zhì)量發(fā)生了變化，上等地變成了中、低等地，低等地變成了撂荒地甚至變成不能耕種的廢地，特別是山區(qū)邊遠(yuǎn)村莊尤為突出。

3? 項(xiàng)目建設(shè)整體實(shí)施情況

3.1? 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模

平定縣2018年耕地面積為28 448.63 hm2，劃定為糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積9 352.81 hm2。根據(jù)平定縣“十二五”以來(lái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目清理檢查統(tǒng)計(jì)，2011—2018年間，全縣共計(jì)批復(fù)立項(xiàng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目7個(gè)，項(xiàng)目總規(guī)模為4 248.73 hm2。截至2019年底，4個(gè)已建竣工項(xiàng)目共計(jì)完成建設(shè)任務(wù)2 138 hm2，完成建設(shè)任務(wù)占項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模的50.32%，占2018年耕地總面積的7.52%、占糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積的22.86%。

3.2? 竣工項(xiàng)目建設(shè)成果及成效

到2019年底，平定縣“十二五”以來(lái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的4個(gè)竣工項(xiàng)目涉及6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)45個(gè)村，共計(jì)整修田間生產(chǎn)路57 026.5 m，修建蓄水池65座，整修石坎14 686 m、石埂28 135.77 m、土埂8 692.21 m，完成里切外墊農(nóng)田23.9 hm2、底土平整18.74 hm2，建設(shè)農(nóng)橋1座、過(guò)路涵1處，修筑排水（排澇）溝2處1 146 m、排洪溝（含護(hù)坡）1 549 m、防洪河堤230 m，規(guī)模實(shí)施玉米秸稈粉碎還田314.94 hm2，使用精制有機(jī)肥面積84 hm2、土壤改良劑面積71.17 hm2。

目前，竣工項(xiàng)目區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成果初顯成效。一是田間主干路路基堅(jiān)固，通行順暢。二是項(xiàng)目區(qū)排水（排澇）功能有所改善。三是項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田保水、保肥、保土能力有所提高，大雨沖路、沖田、雨水外流等現(xiàn)象得到緩解。與之前相比，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目村，不僅改善了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活條件，增加了農(nóng)民收入，也提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科技水平，改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

4? 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的問(wèn)題

4.1? 項(xiàng)目建設(shè)缺乏整體規(guī)劃設(shè)計(jì)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)主要涉及田、土、水、路、林、電、技、管8個(gè)方面，規(guī)劃建設(shè)包括整治田塊、改良土壤、建設(shè)灌排設(shè)施、整修田間道路、完善農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持體系、配套農(nóng)田輸配電、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、后續(xù)管護(hù)等內(nèi)容。2011—2018年，由于農(nóng)田建設(shè)缺乏統(tǒng)一管理和規(guī)劃體系，相關(guān)實(shí)施部門只能“摸著石頭過(guò)河”，為了提高大多數(shù)鄉(xiāng)村的農(nóng)田建設(shè)積極性，在投資上考慮因素較多，形成了鄉(xiāng)村農(nóng)田建設(shè)面廣點(diǎn)多、資金（內(nèi)容）少、設(shè)計(jì)（驗(yàn)收）標(biāo)準(zhǔn)參差不齊等狀況。項(xiàng)目工程建設(shè)內(nèi)容顧此失彼，修建田間生產(chǎn)路的沒(méi)有整理土地，整理土地的沒(méi)有硬化生產(chǎn)路，有的以修石埂、護(hù)坡、小型田塊平整、增施有機(jī)肥提升耕地質(zhì)量為主，有的以硬化田間生產(chǎn)主干道、修建蓄水窖為主，涉及梯田修復(fù)、增厚土層、農(nóng)田防護(hù)等建設(shè)內(nèi)容的較少，不能從根本上提升農(nóng)田保土蓄水、提質(zhì)增效等功能[1]。

4.2? 項(xiàng)目投資偏低，建設(shè)功效欠佳

2011—2018年，平定縣涉及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目7個(gè)。截至2019年底，4個(gè)竣工項(xiàng)目共計(jì)完成投資2 004.24萬(wàn)元，平均投資0.937萬(wàn)元/hm2，與國(guó)家2019年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)2.25萬(wàn)元/hm2相比，單位面積投資偏低。具體而言，4個(gè)竣工項(xiàng)目平均投資分別為0.705萬(wàn)元/hm2、1.89萬(wàn)元/hm2、2.01萬(wàn)元/hm2、0.27萬(wàn)元/hm2。其中，平均投資0.27萬(wàn)元/hm2的項(xiàng)目涉及4鄉(xiāng)鎮(zhèn)23村，項(xiàng)目投資完成之后，受規(guī)劃因素影響，有1個(gè)村未實(shí)施工程建設(shè)、15個(gè)村只建有1個(gè)150 m3的蓄水窖而沒(méi)有其他配套設(shè)施，導(dǎo)致所建工程未能有效發(fā)揮作用，農(nóng)民不滿意。能否實(shí)現(xiàn)國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)，最終發(fā)揮作用見(jiàn)到成效，是國(guó)家的期望和農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)[2]。

4.3? 管護(hù)制度形同虛設(shè)

多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)工作重心一直放在工程建設(shè)上，建成的工程防護(hù)資金無(wú)保障，管護(hù)責(zé)任不明晰，日常管護(hù)缺失、形同虛設(shè)，致使整理好的農(nóng)田設(shè)施使用壽命縮短，項(xiàng)目成果穩(wěn)定性及可持續(xù)性得不到體現(xiàn)。

5? 對(duì)策建議

5.1? 政府主導(dǎo)整體規(guī)劃，多元參與，共建共贏

5.1.1? 政府重視，多元協(xié)作，確?？傮w規(guī)劃設(shè)計(jì)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的長(zhǎng)期、穩(wěn)定、漸進(jìn)性的系統(tǒng)工程，其總體規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)乎農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)的整體效果，直接關(guān)系到項(xiàng)目能否順利推進(jìn)，關(guān)系到項(xiàng)目的可行性、實(shí)用性以及建成后效益的長(zhǎng)久性。地方政府必須高度重視，建立健全多元參與農(nóng)田建設(shè)管理機(jī)制，認(rèn)真協(xié)調(diào)部門，落實(shí)銜接，做好總體規(guī)劃。一方面，查漏補(bǔ)缺，提升已建項(xiàng)目整體建設(shè)的功效性及實(shí)用性。組織相關(guān)業(yè)務(wù)單位人員詳細(xì)勘踏查實(shí)摸清“十二五”以來(lái)項(xiàng)目建設(shè)狀況，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不徹底、配套設(shè)施不完善、列入已建項(xiàng)目卻未全面規(guī)劃設(shè)計(jì)的項(xiàng)目村，應(yīng)當(dāng)因村、因地制訂對(duì)應(yīng)補(bǔ)缺建設(shè)規(guī)劃，完善補(bǔ)齊項(xiàng)目設(shè)施“最后一公里”建設(shè)。另一方面，組織實(shí)施新建項(xiàng)目。必須嚴(yán)格按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容要求，在充分征求各方建議后統(tǒng)籌規(guī)劃，尤其要征求村民意見(jiàn)。對(duì)合理的建議應(yīng)當(dāng)考慮在總體規(guī)劃設(shè)計(jì)中，并將規(guī)劃設(shè)計(jì)后的方案在項(xiàng)目建設(shè)村公示，讓村民清楚建設(shè)什么、投資多少、由誰(shuí)投資?？傊?，總體規(guī)劃設(shè)計(jì)完成后必須加大監(jiān)督力度，建立健全各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度，確保投資質(zhì)量和效益，保障總體規(guī)劃的執(zhí)行力度[3]。

5.1.2? 建立多元參與的共建共贏機(jī)制

一是農(nóng)田大型基礎(chǔ)公共配套設(shè)施建設(shè)均由各級(jí)財(cái)政投資，如通往田間的主干路、田間生產(chǎn)路、大型石埂、土埂、梯田護(hù)坡、連片規(guī)模平整、土層增厚，蓄水、節(jié)水灌排等設(shè)施。

二是農(nóng)田小型工程設(shè)施建設(shè)投資，如當(dāng)年塌毀的地埂修復(fù)、土壤改良、土地翻耕、平整、農(nóng)藝農(nóng)技等工程措施及后續(xù)管護(hù)，可通過(guò)政府建立補(bǔ)貼、獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、生產(chǎn)服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)主體參與承擔(dān)。

三是著力夯實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的整體功效、實(shí)用性和上圖入庫(kù)的準(zhǔn)確性，使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在地方政府統(tǒng)籌指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)建設(shè)適度規(guī)?；?、管護(hù)常態(tài)化，形成政府負(fù)總責(zé)、業(yè)務(wù)部門分工合作、多元主體共同參與的共建共管共贏機(jī)制。

5.1.3? 健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織管理管護(hù)體系，建立長(zhǎng)效共管機(jī)制

一是加強(qiáng)建立長(zhǎng)期監(jiān)管體系，明確縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管單位及監(jiān)管人員，明晰監(jiān)管責(zé)任。

二是健全后續(xù)管護(hù)體系，明確管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任，落實(shí)管護(hù)資金。特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)項(xiàng)目，如道路、石埂、護(hù)坡、水利等主要設(shè)施的修護(hù)資金，需由日常監(jiān)管責(zé)任人書面逐級(jí)申報(bào)。項(xiàng)目主管部門審核并及時(shí)拔付資金維護(hù)，對(duì)工作實(shí)施情況和資金使用情況進(jìn)行跟蹤考核。

三是建立健全農(nóng)田長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，應(yīng)用數(shù)字化量化、電子檔案管理，隨時(shí)追蹤農(nóng)田建設(shè)管理情況。特別是農(nóng)田利用及耕地質(zhì)量等級(jí)變化情況，應(yīng)由高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)牽頭，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在每年冬季定期組織村級(jí)管護(hù)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，實(shí)地交流經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題，使建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益。所需經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算予以保障，防止出現(xiàn)“重建輕管、只建不管”等問(wèn)題。

5.2? 分類確定投入資金，合理調(diào)整驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)

土地資源條件有好有壞，相對(duì)于平原區(qū)，丘陵山區(qū)農(nóng)田建設(shè)改造難度大，基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)成本高。實(shí)行分類確定投入資金標(biāo)準(zhǔn)及定額，針對(duì)不同區(qū)域地形地貌及不同類型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的差異性，采取不同質(zhì)量等級(jí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的投入。因此，組織行業(yè)專家和農(nóng)民代表參與科學(xué)論證，進(jìn)行可行性研究分析并提出相關(guān)建議，對(duì)確定丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃投資標(biāo)準(zhǔn)可起到事半功倍的效果。

一是在確定丘陵山區(qū)農(nóng)田建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)項(xiàng)目村地理環(huán)境、建設(shè)內(nèi)容及工程難易程度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)先實(shí)施與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)、急需完善的工程建設(shè)，以較少的財(cái)力、人力和物力完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所需投資的目標(biāo)[4]。

二是制訂丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收方案，既要突出丘陵山區(qū)工程重點(diǎn)，還要依照國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量等級(jí)制定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收人員由行業(yè)專家和農(nóng)民代表組成。驗(yàn)收內(nèi)容應(yīng)包含工程建設(shè)、資金使用及效益評(píng)價(jià)等。驗(yàn)收工程是否按照因地制宜規(guī)劃實(shí)施、質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，資金投入是否真真切切?？顚Ｓ谩彦X花在刀刃上，總體工程建設(shè)的效益評(píng)價(jià)是否優(yōu)良[5-6]。

三是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，督促檢查完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理制度和管理手段，強(qiáng)化工程質(zhì)量和資金的績(jī)效考核，保證項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行[7]。

5.3? 加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境工程，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

多措并舉，真抓實(shí)干，加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)，與美麗鄉(xiāng)村居民點(diǎn)景觀建設(shè)相融合，全面提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，創(chuàng)建良好的農(nóng)村人居環(huán)境。根據(jù)丘陵山區(qū)地形、地貌、氣候特點(diǎn)，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，因地制宜采用集成高效施肥、綠色防控、旱作節(jié)水等技術(shù)，推進(jìn)工程建設(shè)、生物措施、高新技術(shù)大融合。不斷提高受防護(hù)農(nóng)田面積比例，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。激發(fā)農(nóng)民種地的積極性，讓農(nóng)民由“不想種地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安辉敢怆x開(kāi)土地”，使土地成為農(nóng)民發(fā)家致富的園地。把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成果展現(xiàn)在新農(nóng)村的版面上、國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的版圖上，為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)穩(wěn)固、可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的根基，為保障國(guó)家糧食安全作出貢獻(xiàn)。

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（編輯：季? 鑫）