聚焦“錢(qián)、地、人”，做“實(shí)用、管用、好用”的村莊規(guī)劃

鄒丹

摘要：月塘村村莊規(guī)劃以《江西省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南》（試行）、《江西省農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)》、《上饒市農(nóng)村居民住房建設(shè)管理?xiàng)l例》為依據(jù)，以問(wèn)題為導(dǎo)向、尊重村民意愿，重點(diǎn)研究集體產(chǎn)業(yè)、土地盤(pán)活、村莊管理等核心問(wèn)題的規(guī)劃策略，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用型村莊規(guī)劃，真正做到“實(shí)用、管用、好用”，旨在為“集聚提升”類(lèi)村莊規(guī)劃提供經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞：村莊;規(guī)劃;月塘村村莊;實(shí)用

村莊規(guī)劃是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類(lèi)”體系中的重要組成部分，是各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)的最終落實(shí)，在我國(guó)空間治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中占據(jù)基礎(chǔ)性的地位。近年來(lái)，各地都在積極探索村莊規(guī)劃的編制工作，特別是開(kāi)展了村莊規(guī)劃活動(dòng)，取得了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。

1 現(xiàn)狀特征

1.1 區(qū)位條件：區(qū)位優(yōu)越、交通便捷

月塘村地處上饒市、鉛山縣交界處，與鵝湖鎮(zhèn)區(qū)隔信江相望，區(qū)位優(yōu)越;上鉛快速路橫貫村境北部，交通便利。上位規(guī)劃已將月塘村北部片區(qū)已納入城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，與上饒市經(jīng)開(kāi)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展汽配產(chǎn)業(yè)。

1.2 用地情況：南部集約、北部分散

月塘村全境呈南北向狹長(zhǎng)狀，土地資源空間分布不均。村域南部為河谷地區(qū)，地勢(shì)平坦，集中分布了村莊建設(shè)用地和耕地，村莊發(fā)展空間較為局促。村域北部為丘陵山地，山間谷地點(diǎn)狀分布有小規(guī)模自然村點(diǎn)，村莊建設(shè)較為松散。

1.3 人口分布：人口集聚、組團(tuán)分布

月塘村下轄5個(gè)自然村，總?cè)丝诩s3000人，村域南部集聚了全村80%的人口。受地形地貌影響，村莊聚落呈組團(tuán)分布，北部點(diǎn)多面小，分散孤立;南部點(diǎn)少面大，集中連片。

2 問(wèn)題梳理

2.1 錢(qián)的問(wèn)題：人均收入較低、無(wú)村集體產(chǎn)業(yè)

月塘村資源特色不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)戶家庭收入水平偏低。耕地集中連片地分布在村域南部，有條件發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，但受“小農(nóng)”思想束縛，農(nóng)戶仍以自耕為主，土地流轉(zhuǎn)率僅為30%，且為小規(guī)模流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也不利于村集體經(jīng)濟(jì)構(gòu)建。

2.2 地的問(wèn)題：建房需求大、宅基地利用率低

在訪談中了解到月塘村民建房訴求強(qiáng)烈，近百戶村民的建房需求亟待解決。農(nóng)村用地雖屬集體土地，但實(shí)際已分屬各農(nóng)戶，權(quán)屬?gòu)?fù)雜;村莊內(nèi)部閑置用地比較分散，可利用率較低，宅基地流轉(zhuǎn)多為私人交易，成交難度大，存量宅基地上難以批建新房，新增宅基地的土地指標(biāo)難以落實(shí)。

2.3 人的問(wèn)題：基層組織邊緣化、村莊凝聚力弱

村莊行政管理主體是村兩委，自治管理主體是村民理事會(huì)，但沒(méi)錢(qián)沒(méi)地的管理主體，沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。月塘村無(wú)集體產(chǎn)業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)“零積累”，無(wú)法帶動(dòng)村民致富，沒(méi)有資金維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施;宅基地分散在村民個(gè)人手中，村集體沒(méi)有存量宅基地，無(wú)法解決分戶建房需求，村莊基層組織邊緣化，核心作用減弱。

3 規(guī)劃重點(diǎn)

3.1 找定位：把握發(fā)展契機(jī)、明確發(fā)展定位

月塘村可依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)，協(xié)同北部產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，發(fā)展相關(guān)配套產(chǎn)業(yè);合理布局村集體產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)建構(gòu);集約、節(jié)約布局村莊建設(shè)用地，完善設(shè)施配置，改善人居環(huán)境，引導(dǎo)月塘村向城鄉(xiāng)融合的新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展。

3.2 強(qiáng)產(chǎn)業(yè)：土地集中流轉(zhuǎn)、構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)

村域各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，以村集體產(chǎn)業(yè)用地為載體，發(fā)展相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)。村域北部應(yīng)協(xié)同汽車(chē)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，重點(diǎn)完善工業(yè)鄰里、標(biāo)準(zhǔn)廠房等項(xiàng)目建設(shè);村域南部應(yīng)強(qiáng)化耕地集中流轉(zhuǎn)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，延伸鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)農(nóng)業(yè)加工儲(chǔ)運(yùn)、休閑旅游等項(xiàng)目建設(shè)。

3.3 重保護(hù)：優(yōu)化基本農(nóng)田、管控安全底線

落實(shí)上位規(guī)劃管控要求，銜接三調(diào)地類(lèi)進(jìn)行矛盾排查，兼顧村莊發(fā)展需求預(yù)留建設(shè)空間，遵循“總量平衡、質(zhì)量相當(dāng)”的原則對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，合理劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。積極開(kāi)展閑置土地和廢棄土地開(kāi)發(fā)或復(fù)墾，引導(dǎo)土地用途向有利于生態(tài)、生產(chǎn)功能提升的方向轉(zhuǎn)變。

3.4 控規(guī)模：優(yōu)先盤(pán)活存量、合理控制增量

盤(pán)活存量：結(jié)合農(nóng)房確權(quán)情況和拆舊騰退意愿，分類(lèi)進(jìn)行建筑更新，確定可盤(pán)活用地、實(shí)施增減掛;通過(guò)集中建設(shè)新村，逐漸引導(dǎo)舊村騰退，同時(shí)完善舊村設(shè)施、盤(pán)活舊村用地?？刂圃隽浚航Y(jié)合分戶需求、給定用地總量，實(shí)施用地增減掛鉤，明確可盤(pán)活用地規(guī)模;根據(jù)建房需求分期集中建設(shè)，預(yù)留彈性空間、給出留白用地。

3.5 優(yōu)布局：分區(qū)建設(shè)指引、重點(diǎn)完善設(shè)施

規(guī)劃將月塘村劃分為舊村盤(pán)活區(qū)、新村建設(shè)區(qū)、舊村整治區(qū)、傳統(tǒng)保護(hù)區(qū)等，規(guī)劃采取導(dǎo)則形式進(jìn)行分區(qū)指引，對(duì)建設(shè)管控、建筑引導(dǎo)、環(huán)境改善等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化;結(jié)合常住人口需求，強(qiáng)化老年人及兒童服務(wù)，結(jié)合園區(qū)配套需求，完善鄉(xiāng)村休閑旅游設(shè)施。

4 規(guī)劃創(chuàng)新與特色

4.1 錢(qián)的問(wèn)題：對(duì)接鄉(xiāng)村振興要求，落實(shí)集體產(chǎn)業(yè)用地

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，以往的鄉(xiāng)村規(guī)劃更多側(cè)重在產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，沒(méi)有落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)，政策落地性不強(qiáng)。本規(guī)劃通過(guò)劃定土地集中流轉(zhuǎn)區(qū)、明確村集體產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)等方式促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障鄉(xiāng)村振興政策落地。規(guī)劃村域北部區(qū)域按照鉛山縣土地征收補(bǔ)償辦法，將被征收用地總面積的5%作為村集體產(chǎn)業(yè)用地;村域南部區(qū)域按照《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中產(chǎn)業(yè)用地配置標(biāo)準(zhǔn)，將村莊建設(shè)用地規(guī)模的5%作為村集體產(chǎn)業(yè)用地。規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)用地布局實(shí)施彈性管控，以利于三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

4.2 人的問(wèn)題：建立農(nóng)村住房檔案、合理預(yù)測(cè)用地規(guī)模

協(xié)助村委建立“一戶一表”的村民住房檔案，對(duì)土地房屋權(quán)屬、分戶建房需求、拆舊建新意愿等進(jìn)行摸底調(diào)查，計(jì)算規(guī)劃遠(yuǎn)期符合分戶條件的人口數(shù)量，確準(zhǔn)規(guī)劃人口規(guī)模、新建房需求、宅基地存量及增量需求。根據(jù)《江西省村莊建設(shè)規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，月塘村規(guī)劃人均村莊建設(shè)用地按80平方米/人控制，由此推導(dǎo)村莊建設(shè)用地總規(guī)模。

4.3 地的問(wèn)題：尊重現(xiàn)有房屋權(quán)屬、分類(lèi)更新整治建筑

結(jié)合房屋確權(quán)情況對(duì)現(xiàn)有建筑進(jìn)行分類(lèi)，依據(jù)宅改政策，制定相應(yīng)的更新整治策略。針對(duì)已確權(quán)房屋，要尊重村民權(quán)益，結(jié)合村民意愿進(jìn)行建筑更新;針對(duì)未確權(quán)房屋，要結(jié)合人居環(huán)境整治、文化保護(hù)等要求，明確規(guī)劃需要保留的傳統(tǒng)建筑，拆除對(duì)人居環(huán)境影響較大的危舊建筑，對(duì)于一些建筑質(zhì)量較好、且不影響村莊建設(shè)的允許其有償使用。結(jié)合建筑權(quán)屬的分類(lèi)整治策略，強(qiáng)化了村莊規(guī)劃的可實(shí)施性。

4.4 規(guī)劃管理

規(guī)劃結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃管理要求，對(duì)縣、鎮(zhèn)、村等各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行明確?？h管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)月塘村規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理工作，村民委員會(huì)和村民理事會(huì)做好農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的管理工作，啟動(dòng)民主監(jiān)督機(jī)制，涉及群眾利益的重大事項(xiàng)應(yīng)召開(kāi)村民代表會(huì)議，接受村民的監(jiān)督。

5 結(jié)語(yǔ)

引用陸昊部長(zhǎng)講話，多規(guī)合一的村莊規(guī)劃，重點(diǎn)就是要解決村里錢(qián)的問(wèn)題、地的問(wèn)題、人的問(wèn)題。一要處理好耕地、宅基地與集體建設(shè)用地的關(guān)系;二要多角度結(jié)合，與耕地保護(hù)、三產(chǎn)融合發(fā)展相結(jié)合;三要協(xié)調(diào)好農(nóng)民基本利益訴求、讓村民看懂。做好了這幾點(diǎn)，才是真正“實(shí)用、管用、好用”的規(guī)劃。這也是整個(gè)月塘村規(guī)劃試點(diǎn)工作中一直在踐行的規(guī)劃理念。

參考文獻(xiàn)：

[1]曲曉涵，張爽.淺談無(wú)人機(jī)技術(shù)在國(guó)土資源管理中的應(yīng)用[J].科技經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2019，27（30）：31.