污水處理價格指導(dǎo)政策研究

高建奎

(北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100144)

近年來，我國城市化進(jìn)程發(fā)展顯著，城鎮(zhèn)人口由2010 年的66978 萬人上升為2019 年的84843 萬人，城鎮(zhèn)人口占比由2010 年的49.95%上升為2019 年的60.60%。 城市化給我國帶來更好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也帶來了一些問題，其中之一便是對水資源的利用。 城鎮(zhèn)人群生活方式的多樣化，導(dǎo)致用水量相對農(nóng)村人口更多，然而，使用過的很多水并不是沒有用處，通過污水處理能繼續(xù)為我們所使用。 對于龐大的污水?dāng)?shù)量，建立有效的污水處理設(shè)施以及合理的污水處理價格體系的需求就日益顯著。

一、 污水處理相關(guān)政策

2004 年，建設(shè)部城市建設(shè)司印發(fā)的《建設(shè)部城市建設(shè)司2004 年工作要點(diǎn)》中，明確指出要推進(jìn)污水處理再生利用，要研究制定污水再生利用的相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，建立完善城市排水許可制度，推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化。 2006 年，財(cái)政部、國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于淮河流域城市污水處理收費(fèi)試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，規(guī)定凡向城市污水處理廠和排水設(shè)施排放污水的單位和個人，均應(yīng)交納城市污水處理費(fèi)，城市污水處理費(fèi)由城市建設(shè)主管部門委托自來水公司在收費(fèi)水費(fèi)時，按規(guī)定范圍和標(biāo)準(zhǔn)一并征收。 2013 年，由國務(wù)院通過的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》對全國的城鎮(zhèn)排水與污水處理進(jìn)行了規(guī)劃，對排水、污水處理、設(shè)施維護(hù)與保護(hù)以及法律責(zé)任分別進(jìn)行了規(guī)定。 2015 年，財(cái)政部、發(fā)改委以及住建部聯(lián)合發(fā)布了《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》，方法對污水處理費(fèi)征收使用總體要求進(jìn)行了規(guī)定，并分別對征收繳庫、使用管理及法律責(zé)任分別進(jìn)行了解釋。

除了國家各部委積極發(fā)布關(guān)于污水處理的法規(guī)和條令，地方各城市也根據(jù)本城市的實(shí)際情況制定污水處理方面的地方性法規(guī)。 北京作為缺水大市、政治中心，發(fā)揮了其應(yīng)有的引領(lǐng)帶頭作用。 1987 年京政發(fā)布的《北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法》是我國第一部敦促中水回用的政策，為中水設(shè)施建設(shè)提供了基本的依據(jù)，隨后全國各缺水城市都積極響應(yīng)，紛紛頒布了適合自身實(shí)際的條例。 后來的十幾年，北京、深圳等一線城市持續(xù)完善污水處理政策體系，由建設(shè)層面上升到管理層面，部分城市的污水處理相關(guān)政策見表1。

表1 部分城市污水處理相關(guān)政策

二、 污水處理設(shè)施運(yùn)營管理現(xiàn)狀及問題

污水處理屬于國家特許的經(jīng)營范圍，項(xiàng)目所需的投資巨大，通常需要政府牽頭，資金雄厚的企業(yè)來參與。 污水處理企業(yè)前期投資主要包括污水管道、污水處理池以及根據(jù)污水處理工藝的不同所選擇的污水處理設(shè)備。 由于污水中泥沙含量比較高，且含有各種化學(xué)物品，污水處理過程需要把這些污水處理成符合國家標(biāo)準(zhǔn)的中水，在這個過程中，設(shè)備易出現(xiàn)腐蝕、堵塞等問題，設(shè)備的使用壽命很容易受到影響，因此，對污水處理設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)就非常關(guān)鍵。 現(xiàn)階段，我國污水處理企業(yè)采用的污水處理方法主要有物理法、化學(xué)法、物理化學(xué)法、生物法、污泥土地處理法等，每種方法都有其各自的特點(diǎn)，都能對日常生活中產(chǎn)生的污水進(jìn)行較好地處理，污水處理設(shè)施的運(yùn)營都比較有效，但是仍然存在一些問題。

(一)地域差別化不明顯

我國國土幅員遼闊，自西向東跨越了5 個時區(qū)，東部地區(qū)降雨量充足，而西部地區(qū)常年處于干旱的情形，這種非常規(guī)的地理因素導(dǎo)致各地區(qū)淡水資源的供給、居民對水資源需求的不一致，導(dǎo)致了污水處理企業(yè)所面臨的污水處理任務(wù)也不同，故污水處理設(shè)施的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)因地制宜，相應(yīng)的管理模式也需要靈活變通。 然而，當(dāng)前污水處理設(shè)施的建設(shè)趨于盲從，企業(yè)都照搬他廠的建設(shè)，而沒有考慮到本地的特有狀況，導(dǎo)致內(nèi)部管理混亂，設(shè)施運(yùn)行效率低下。

(二)專業(yè)運(yùn)維團(tuán)隊(duì)欠缺

污水處理配套設(shè)施的運(yùn)行與維護(hù)對相關(guān)人員的要求較高，往往需要專業(yè)的運(yùn)維團(tuán)隊(duì)來管理，而污水處理廠出于節(jié)約成本的考慮往往不專門設(shè)置這樣的崗位，而是由企業(yè)內(nèi)的其他工作人員兼任，他們普遍缺乏專業(yè)的設(shè)備管理知識，對設(shè)備的保養(yǎng)運(yùn)作流程不甚清楚，從客觀層面來說導(dǎo)致污水處理設(shè)施運(yùn)行的低效率性與高損壞率。

(三)市場化運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)匱乏

當(dāng)前國內(nèi)的污水處理廠大體都是通過政府與民營企業(yè)合作進(jìn)行運(yùn)營的，然而之前污水處理行業(yè)屬于政府全權(quán)負(fù)責(zé)的。 社會資本的引入，使得污水處理廠前期巨額的投資不再單單由政府承擔(dān)，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了污水處理前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，并且，政府通過招投標(biāo)的方式引入民營企業(yè)，把運(yùn)營決策權(quán)交給企業(yè)，能把市場化的優(yōu)勢發(fā)揮在污水處理行業(yè)當(dāng)中。 然而，與西方國家相比，我國污水處理行業(yè)市場化運(yùn)行的時間較短，從政府招投標(biāo)到項(xiàng)目建設(shè)完成直至污水處理廠壽命終止的全生命周期中，并沒有十分完備的實(shí)操范本，可能會在某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞從而導(dǎo)致項(xiàng)目的中斷或者終止。

(四)監(jiān)管主體信息不對稱

現(xiàn)階段污水處理廠的運(yùn)行大都采用BOT、BOOT、PPP 的模式進(jìn)行運(yùn)作，監(jiān)管權(quán)在政府，運(yùn)行決策權(quán)在企業(yè)，企業(yè)通過向政府申報(bào)污水處理成本由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。 企業(yè)為了獲取更高的利潤，往往會抬高污水治理的成本，而由于成本等信息由企業(yè)一手控制，導(dǎo)致監(jiān)管主體難以得知企業(yè)的真實(shí)成本從而影響項(xiàng)目效率。

三、 污水處理價格指導(dǎo)建議措施

(一)適度提高行業(yè)利潤率

在污水處理行業(yè)特殊性的既有條件下，立足根源，積極從外部吸納社會資本來發(fā)展污水處理行業(yè)，在招投標(biāo)合同中可以適當(dāng)提高企業(yè)的利潤率，這樣就可以極大地促進(jìn)社會資本的涌入，推進(jìn)污水處理行業(yè)的市場化發(fā)展。 在眾多社會資本被吸引進(jìn)入污水處理行業(yè)之后，各種資本又會相互競爭，一方面有利于提高污水治理的效率，另一方面也有利于尋求最優(yōu)的行業(yè)利潤率。

(二)優(yōu)化污水處理技術(shù)

污水處理涉及復(fù)雜的技術(shù)，而以現(xiàn)有的工藝技術(shù)水平，將污水凈化至可飲用的程度并非難題。 當(dāng)然，通常情況下并不需要將污水凈化至可飲用，只需要將其凈化至“無害”即可。 污水處理未來應(yīng)以提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化工藝降低運(yùn)營費(fèi)用為發(fā)展目標(biāo)。 為有力地降低污水處理全流程中的成本，應(yīng)鼓勵科研人員研發(fā)創(chuàng)新污水利用形式，升級處理工藝，從改善水質(zhì)、節(jié)能降耗入手，凝練出符合我國國情的一系列適合于不同水質(zhì)目標(biāo)、不同處理規(guī)模、經(jīng)濟(jì)高效的處理工藝，并出臺相應(yīng)技術(shù)手冊與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

(三)行政主體及時細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)

污水處理是對水資源的再生利用，我國水資源并不充裕，在加大污水處理行業(yè)的市場化進(jìn)程時，政府必須加以規(guī)范，否則，行業(yè)的發(fā)展將會步履蹣跚。 目前，國內(nèi)發(fā)布的污水處理相關(guān)辦法存在一定的滯后性，欠缺針對性的引導(dǎo)作用。在未來的立法工作中，應(yīng)當(dāng)制定污水處理發(fā)展的階段性計(jì)劃，以加強(qiáng)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為重點(diǎn)，形成規(guī)范的制度框架促進(jìn)污水處理行業(yè)的發(fā)展，營造健康的充滿活力的投融資氛圍。 對不同地區(qū)、不同規(guī)模的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)應(yīng)制定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，對設(shè)施的最大處理能力、正常運(yùn)轉(zhuǎn)率及使用年限等制定企業(yè)考核與管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)污水處理行業(yè)設(shè)施運(yùn)行管理的標(biāo)準(zhǔn)化。

(四)深化污水處理價格機(jī)制改革

在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制下，污水處理費(fèi)是由自來水公司收取的，而水資源的收費(fèi)并不是完全由市場供求關(guān)系決定的，而是根據(jù)行政部門內(nèi)部專家組充分考慮規(guī)定的。 由于水資源存在公益性，同時又具有商品屬性，因此科學(xué)合理地水價機(jī)制必須在公益性和商品性之間取得一個均衡點(diǎn)。 就污水處理價格機(jī)制來講，不同的規(guī)模、水質(zhì)、工藝會導(dǎo)致污水處理成本的較大差別，而污水處理的收費(fèi)大都是統(tǒng)一的，那么那些成本高于定價的污水處理廠為了正常運(yùn)行只能由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，對財(cái)政造成了較大壓力。

(五)區(qū)域性差別化發(fā)展政策

我國擁有960 萬平方千米的土地，地理位置的不同導(dǎo)致不同地區(qū)的淡水資源總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對于水資源的需求以及對水資源的利用效率也不同，因此，需要對污水處理設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營因地制宜，實(shí)施差別化管理。 在水資源缺乏的中西部地區(qū)，結(jié)合生態(tài)本底與年度常規(guī)水資源供給需求水平，以現(xiàn)狀問題為導(dǎo)向，以技術(shù)成熟為前提，在大型商企、酒店、政府機(jī)關(guān)等公共和高等學(xué)校中強(qiáng)制安裝污水處理設(shè)施，住宅小區(qū)以鼓勵為主，實(shí)行有力的督查管理；推行污水累加價格機(jī)制，隨污水處理量增加，價格水平遞增，抑制高水耗行業(yè)水資源浪費(fèi)，節(jié)約潔凈水資源，降低生產(chǎn)邊際成本，促進(jìn)水資源健康發(fā)展之道。 在水資源較為豐富的中東部地區(qū)，建立以保本微利為原則的污水處理價格水平，形成長效、穩(wěn)定的污水處理發(fā)展格局。