城市土地儲備制度、模式、問題和對策

董濤

我國土地儲備制度建立至今已經(jīng)走過了20多個(gè)年頭，隨著新時(shí)期經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和城市化水平的不斷提高，對于土地儲備制度的研究越來越重要。20多年以來，我們經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、全面推行、立法建制及不斷完善等階段，在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地資源合理利用上發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，在其不斷發(fā)展與漸漸完善的過程中，暴露的問題也日益凸顯。本文圍繞我國城市土地儲備制度的模式、發(fā)展歷程、存在的主要問題及對策進(jìn)行了簡要闡述。

一、土地儲備制度概念及其模式

（一）土地儲備制度的界定

關(guān)于土地儲備制度的界定，國內(nèi)學(xué)者主要認(rèn)為土地儲備制度是由城市政府委托或授權(quán)的專門機(jī)構(gòu)或組織通過收購、回收、優(yōu)先購買、征收等方式取得土地，在完成土地整治等前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃將其儲備的城市土地重新投入市場的制度安排。而相關(guān)法律法規(guī)也對土地儲備制度做了界定。《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）第2條規(guī)定，所謂土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

（二）土地儲備制度的運(yùn)作方式

我國土地儲備制度的運(yùn)作程序基本上由土地取得、土地前期開發(fā)和土地儲存供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)組成。

依法取得土地主要是縣級及以上國土資源主管部門從分散的土地所有者或使用者手中依法取得土地的行為。目前的土地取得主要是對集體土地的征收和對國有存量土地的收回、收購和優(yōu)先購買等。

土地前期開發(fā)是對依法取得的土地進(jìn)行如土地平整以及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化等開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

土地儲存供應(yīng)是土地未供應(yīng)前對儲備的土地進(jìn)行管護(hù)、出租和臨時(shí)利用，而經(jīng)過前期開發(fā)后形成的可供應(yīng)的土地納入土地供應(yīng)計(jì)劃統(tǒng)一組織供應(yīng)。

我國的很多地區(qū)政府都制定了規(guī)章制度，同時(shí)在這一過程中還制定了一個(gè)制度內(nèi)容，這樣就形成了土地儲備委員會以及土地儲備中心兩級管理的運(yùn)行機(jī)制。土地儲備管理委員會是城市土地儲備制度的一個(gè)非常重要的決策機(jī)構(gòu)，因?yàn)槌鞘姓I(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃，多個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成了這一機(jī)構(gòu)，其有對土地征購、整理、儲備以及供應(yīng)的規(guī)章制度等進(jìn)行全面的處理，同時(shí)還要對相關(guān)職能部門的關(guān)系進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)處理，對相關(guān)職能部門之間的關(guān)系進(jìn)行處理，因?yàn)槌鞘型恋貑栴}中所涉及到的因素相對較多城市土地儲備制度在應(yīng)用的過程中也會涉及到多個(gè)部門的業(yè)務(wù)，和傳統(tǒng)體制下的矛盾和利益沖突也成為了非常重要的內(nèi)容，只有這樣，才能更加有效的提升城市土地儲備制度運(yùn)作的質(zhì)量及效率，此外也能對儲備機(jī)構(gòu)開展全面的約束和監(jiān)督工作。

二、土地儲備制度中存在的問題

我國土地儲備制度發(fā)展過程中主要存在以下一些問題：

（一）政府定位不清

縱觀當(dāng)前土地儲備制度實(shí)行現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，土地儲備中心通常扮演著雙重角色，其既要行使政府調(diào)控土地市場的職能又要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律行使一定意義上的企業(yè)職能。在這一背景下，土地儲備中心受雙重角色影響嚴(yán)重，引來社會爭議使其難以靈活應(yīng)對，發(fā)展受到了限制。

（二）收儲范圍不斷擴(kuò)張

雖然《土地儲備管理辦法》中對土地儲備的收儲范圍作了明確規(guī)定，但隨著城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，地方政府將土地視為提高收益的主要渠道，使得收儲范圍在城市化進(jìn)展過程中不斷擴(kuò)張。

（三）資金籌措較困難

在實(shí)際的土地管理運(yùn)作中，幾乎各地的土地儲備機(jī)構(gòu)都存在資金籌措困難的現(xiàn)象，早些年前銀行貸款是土地儲備機(jī)構(gòu)最主要的融資渠道，但背負(fù)巨大的還款壓力使它們難以輕裝上陣。近年來國家不斷出臺政策對土地儲備融資工作運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范和約束，至2017年6月，通過土地儲備貸款、政府購買服務(wù)等方式籌集儲備資金的渠道已全部阻斷。目前，僅可通過發(fā)行專項(xiàng)債券籌集資金，但受限于政府性基金預(yù)算有限，實(shí)際工作中難以支撐項(xiàng)目資金實(shí)際需求。

（四）一級開發(fā)進(jìn)展偏緩

土地儲備機(jī)構(gòu)為緩解資金壓力往往尋求社會投資人開展土地一級開發(fā)。但一級開發(fā)是一項(xiàng)資金密集型的工作，前期的征地、拆遷需要大量資金支持。在當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資回報(bào)率較低、市場信心比較脆弱的情況下，“融資難”成為橫亙在土地一級開發(fā)投資企業(yè)面前的現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，土地一級開發(fā)項(xiàng)目大多為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，屬于“難啃的硬骨頭”，一級開發(fā)投資人看不到土地相應(yīng)的增值潛力，甚至擔(dān)心一級開發(fā)結(jié)束后地塊乏人問津，致使項(xiàng)目簽約和動(dòng)工的積極性降低。

三、如何完善土地儲備制度的對策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)的銜接，明確土地儲備制度的定位

土地儲備制度的功能定位，一是能夠調(diào)控土地市場，規(guī)范土地市場運(yùn)行;二是能夠促進(jìn)土地資源合理利用，提高城市建設(shè)用地保障能力。對此，建議完善相關(guān)法律法規(guī)的銜接，理順土地儲備制度與相關(guān)法律法規(guī)公益性之間的關(guān)系，以促進(jìn)政府更好地在宏觀上平衡保護(hù)耕地與滿足建設(shè)用地的需求。在國家規(guī)范的基礎(chǔ)上，地方進(jìn)一步完善相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章。同時(shí)積極推行土地儲備工作的信息公開，提高公眾的參與度，賦予土地關(guān)系人應(yīng)有的權(quán)利，讓公眾享有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，并參與到土地儲備的運(yùn)作過程中，促進(jìn)土地資源得到合理的利用。

（二）明確土地供應(yīng)，促進(jìn)土地資源合理利用

土地收儲后得到及時(shí)供應(yīng)有助于促進(jìn)土地資源的合理利用及前期投入資金有效回籠。對此，建議進(jìn)一步明確公益性事業(yè)及經(jīng)營性用地的供應(yīng)。待用地完成收儲后納入土地供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)一組織，嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的土地用途進(jìn)行，及時(shí)供應(yīng)，促進(jìn)土地資源合理高效利用。

（三）明確政府的角色定位，發(fā)揮調(diào)控土地市場的作用

土地儲備制度的功能定位得到實(shí)現(xiàn)，需要政府正確理解自身的角色定位，重塑政府的公共管理者的角色，充分發(fā)揮調(diào)控土地市場的作用。建議對需要臨時(shí)利用或出租的儲備土地納入臨時(shí)利用和出租計(jì)劃，統(tǒng)一組織，完善相關(guān)程序。對需要管護(hù)的儲備土地，建議形成土地管護(hù)信息共享機(jī)制，明確執(zhí)行者和管理者，促進(jìn)土地儲備監(jiān)督管理到位。

（四）積極探索，制定有效計(jì)劃

不斷探索，采取一次測算、分階段分期支付補(bǔ)償費(fèi)。建議以已經(jīng)公布的城市基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則可以參照城市房屋拆遷安置辦法確定。為了減輕土地儲備中心的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，可以實(shí)行分期付款的辦法進(jìn)行補(bǔ)償。在土地回收補(bǔ)償費(fèi)確定以后，可分為征購、回收和土地供應(yīng)兩個(gè)階段分期支付補(bǔ)償費(fèi)，在征購回收階段支付補(bǔ)償費(fèi)的一部分，剩余的補(bǔ)償費(fèi)在土地供應(yīng)階段支付，同時(shí)由土地儲備中心支付所應(yīng)承擔(dān)的利息。

四、結(jié)語

綜上，土地儲備制度是我國土地資源科學(xué)合理高效利用的重要前提，相關(guān)管理人員必須要充分意識到當(dāng)前土地儲備制度中存在的問題，針對問題制定相應(yīng)解決措施，保障土地儲備工作的有序高效開展。土地儲備制度的發(fā)展和完善有著十分重要的意義，它能夠十分有效的保證土地資源的合理應(yīng)用，但是目前在這一過程中，還存在著一定的不足，這對我國土地制度的建設(shè)和發(fā)展也會產(chǎn)生非常大的影響，在這樣的情況下，我們一定要采取有效的措施對其加以改革和完善。（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市土地儲備中心）