應(yīng)急管理

雷冊淵

我國自古以來就是自然災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)的國家，在應(yīng)對災(zāi)害的漫長歲月中，逐漸形成了“居安思危，思則有備，有備無患”“安不忘危，預(yù)防為主”等豐富的應(yīng)急文化。

自新中國成立以來，我國應(yīng)急管理工作應(yīng)對的范圍逐漸擴大，由自然災(zāi)害為主逐漸擴大到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等方面，應(yīng)急管理工作的內(nèi)容也從應(yīng)對單一災(zāi)害，逐步發(fā)展到需要綜合協(xié)調(diào)的復(fù)雜管理。

新中國成立之初到改革開放之前，主要為單項應(yīng)對模式。我國建立了國家地震局、水利部、林業(yè)部、中央氣象局、國家海洋局等專業(yè)性防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)，一些機構(gòu)又設(shè)置若干二級機構(gòu)，還成立了一些救援隊伍，形成了各部門獨立負責(zé)各自管轄范圍內(nèi)的災(zāi)害預(yù)防和搶險救災(zāi)的模式。

改革開放之初到2003年抗擊“非典”，則主要是分散協(xié)調(diào)、臨時響應(yīng)的模式。在此階段，當(dāng)重特大事件發(fā)生時，通常會成立一個臨時性協(xié)調(diào)機構(gòu)以開展應(yīng)急管理工作，但在跨部門協(xié)調(diào)時，工作量很大，效果并不好。直到2003年春天，我國經(jīng)歷了一場由“非典”疫情引發(fā)的從公共衛(wèi)生到社會、經(jīng)濟、生活全方位的突發(fā)公共事件。應(yīng)急管理工作得到更高程度的重視，全面加強應(yīng)急管理工作開始起步。

2005年，中國國際減災(zāi)委員會更名為國家減災(zāi)委員會，標(biāo)志著我國探索建立綜合性應(yīng)急管理體制。第二年，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室）發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用，成為我國綜合性應(yīng)急體制形成的重要標(biāo)志。此外，專項和地方應(yīng)急管理機構(gòu)力量得到充實，形成了“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”的格局。

2018年4月，我國成立應(yīng)急管理部，將分散在各部門的應(yīng)急管理相關(guān)職能進行整合，打造統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。

從單項應(yīng)對發(fā)展到綜合協(xié)調(diào)，再發(fā)展到綜合應(yīng)急管理模式，我國應(yīng)急管理工作的理念也發(fā)生了改變——從被動應(yīng)對到主動應(yīng)對，從專項應(yīng)對到綜合應(yīng)對，從應(yīng)急救援到風(fēng)險管理。

應(yīng)急管理職能是國家公共管理職能的重要組成部分，也是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。根據(jù)相關(guān)資料和研究成果，目前國外應(yīng)急管理體制主要有3種：美國模式，突出州和地方政府的自主管理;日本模式，強調(diào)突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理;俄羅斯模式，實行自上而下的垂直管理。這些模式各具特色，但就世界經(jīng)驗來看，與鄉(xiāng)村地區(qū)和中小城市相比，超大城市的安全問題更受到世界各國政府的關(guān)注。

首先，從致災(zāi)因子分析，由于超大城市人口密集，人類活動集聚，城市系統(tǒng)受人為因素干擾很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易發(fā)生人為災(zāi)害或由于人為因素誘發(fā)的自然災(zāi)害;從災(zāi)害過程來看，超大城市災(zāi)害的擴散性較強;從災(zāi)害衍變來看，超大城市在發(fā)生原生災(zāi)害之后，很容易引發(fā)次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害;從災(zāi)害后果來看，同一等級災(zāi)害發(fā)生在超大城市將產(chǎn)生更大的危害性。

正因如此，在美國“9·11”事件以后，世界各國特別是發(fā)達國家的超大城市都更加重視公共安全應(yīng)急管理。

美國除了形成一整套應(yīng)急管理法律體系外，還形成了一套完善的指揮系統(tǒng)。紐約市長是該市危機管理的最高領(lǐng)導(dǎo)人，負責(zé)危機管理的全方位領(lǐng)導(dǎo)。紐約市危機管理辦公室直接由市長領(lǐng)導(dǎo)，主要目標(biāo)是使紐約市市民充分認識潛在危機事件，并對其做好充分的準備，無論是自來水管破裂、紐約市大停電還是恐怖事件，危機管理辦公室都要確保政府各職能機構(gòu)在危機爆發(fā)之前、過程中以及平息之后進行有效的合作。這種統(tǒng)一由市長進行指揮的操作系統(tǒng)可以及時整合各地區(qū)的資源，減少損失。

日本東京的應(yīng)急管理體系則是以巨災(zāi)為重點，對城市的整體應(yīng)急架構(gòu)進行梳理，并且找到城市最薄弱的環(huán)節(jié)，對其進行整體評估，最后形成東京各丁目的綜合危險度報告。例如，東京震后火災(zāi)風(fēng)險評估，主要就地震發(fā)生時用火器具、電熱器具、化學(xué)藥品、工業(yè)用爐、危險設(shè)施及其他起火因子的起火率，來計算其起火次數(shù)。同時，起火評估還會考慮不同季節(jié)、起火時間段、居民初期滅火能力、消防救援能力等因素的影響。

自1975年11月第一次開展不同地區(qū)地震綜合危險度評估以來，東京每5年就會集中開展一次此項工作，每次綜合危險度評估的結(jié)果都會在政府網(wǎng)站進行公布，接受社會各界的監(jiān)督，不斷改進。同時，日本政府在開展社會培育方面也形成了一套十分完善的體制機制，為各國應(yīng)急管理工作提供借鑒。

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)在城市管理領(lǐng)域的運用，一些歐美國家的城市將應(yīng)急管理的重心放在城市日常的信息化監(jiān)控和大數(shù)據(jù)預(yù)警環(huán)節(jié)上。它們通過手機GPS定位、社交媒體信息眾包等技術(shù)，對城市危機進行實時監(jiān)控和預(yù)警，最主要的是，通過數(shù)字化分析技術(shù)，幫助身處危機中的市民盡快脫離險境。

在意大利的羅馬和米蘭兩大城市，“危機可視化”項目得到了應(yīng)用。該項目通過收集社交媒體中帶有地理信息的數(shù)據(jù)，來分析大型政治事件及公共活動中市民的感受和情緒，以此對可能出現(xiàn)的城市危機進行預(yù)測和監(jiān)控。通過物聯(lián)網(wǎng)平臺，市民就能更主動和清晰地了解到自己所在的空間可能出現(xiàn)危機的程度，以便提前做好相應(yīng)準備。

另外，由這套系統(tǒng)還衍生出了“逃生APP”應(yīng)用，借助增強現(xiàn)實技術(shù)，不僅能將整個危險區(qū)域的危險程度在第一時間告知手機客戶端用戶，用戶還可以通過手機鏡頭進行街景掃描，在屏幕上出現(xiàn)的綠色導(dǎo)航箭頭，能帶領(lǐng)用戶迅速找到逃生出口。

這套系統(tǒng)不僅能進行危機預(yù)警及提供相應(yīng)逃生指引，還能分析城市居民對城市舉辦的大型活動的滿意度。該系統(tǒng)的開發(fā)團隊在盧布爾雅那市設(shè)計雙年展上，就實時呈現(xiàn)了柏林居民24小時內(nèi)在Facebook、Twitter等社交媒體上表達出的對所在地點的感受。市民的喜怒哀樂，能通過簡單直觀的色點及其分布面積、密度得到呈現(xiàn)。在這張數(shù)字化地圖中，某個時間段、某個街區(qū)的市民焦慮密度大，則發(fā)生突發(fā)城市應(yīng)急事件的風(fēng)險就越高。城市管理者能依據(jù)地圖的顯示，及時做出人流控制、交通疏導(dǎo)等決策，防范城市危機事件發(fā)生。

如果說搭建一套基礎(chǔ)的城市應(yīng)急信息收集平臺、通過信息數(shù)據(jù)的社會化分析做出有效的預(yù)警，并及時發(fā)出相應(yīng)的應(yīng)急指引，是未來智慧城市的基礎(chǔ)硬件的話，那么，提升城市治理者及普通市民使用數(shù)字化應(yīng)急管理系統(tǒng)的信息素養(yǎng)，或許也將成為信息社會中城市應(yīng)急治理的主要內(nèi)容。

◎ 來源|解放日報（有刪減）