重大突發(fā)疫情對農(nóng)村公共服務體系影響研究

【摘 要】 19年12月我國武漢突發(fā)新冠肺炎疫情，新冠肺炎病毒比SARS病毒傳染性更強、危害更嚴重，正值春節(jié)返鄉(xiāng)之際，大批返鄉(xiāng)務工人員跨地域流動加劇了新冠肺炎病毒的蔓延。農(nóng)村地區(qū)作為疫情防控的重要組成部分和薄弱環(huán)節(jié)，各地鄉(xiāng)村紛紛采取封村封路等管制措施，有效的阻斷了農(nóng)村區(qū)域病毒擴散，但在封閉的條件下影響了農(nóng)民生產(chǎn)生活，同時也凸顯出農(nóng)村公共服務體系的短板。本文從公共服務均等化的角度來分析新冠肺炎疫情對農(nóng)村公共服務體系的影響，并提出了相關建議。

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化已久，城市與農(nóng)村在公共資源配置上仍存在非均等化供給，農(nóng)村公共服務供給不平衡不充分是我國新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要短板。疫情突發(fā)后，我國農(nóng)村暴露出公共服務體系一系列短板：供給總量不足、服務質(zhì)量不高、人力資本短缺。本文以公共服務均等化角度著手，從城鄉(xiāng)二元體制、偏向城市、供需錯位、供給主體單一四方面分析當前農(nóng)村公共服務體系發(fā)展困境，以疫情之鏡進行反思。

一、非均等化供給與農(nóng)村公共服務體系發(fā)展現(xiàn)狀

基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務，城鄉(xiāng)居民能夠公平可及地獲取大致均等的基本公共服務。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元體制和社會資源配置不均等，城鄉(xiāng)基本公共服務供給失衡狀況尚未明顯改觀，公共服務非均等化供給嚴重阻礙了我國社會的公平正義和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的全面進步。在疫情大考下，農(nóng)村公共服務體系暴露出一系列短板：供給總量不足、服務質(zhì)量不高和人力資本短缺。

農(nóng)村公共服務供給總量不足。由于長期以來城鄉(xiāng)二元體制的制約，城鄉(xiāng)間公共資源配置和政策安排更偏向于城市，基礎設施建設和公共服務數(shù)量方面農(nóng)村遠低于城市，農(nóng)村軟服務比硬設施更短缺，農(nóng)村公共服務供給總量不足嚴重影響著農(nóng)民生產(chǎn)生活狀況。在突發(fā)疫情之下，農(nóng)村公共服務短缺問題尤其嚴重。如疫情期間在普遍農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民出門不戴口罩的現(xiàn)象屢見不鮮，疫情高發(fā)期仍有串門聚眾現(xiàn)象。主要原因有三：一是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺;二是農(nóng)民長期缺乏公共衛(wèi)生教育相關的常識，難以理解疫情的嚴重性;三是農(nóng)村相關信息服務閉塞，除手機獲取實時信息外，農(nóng)村偏遠地區(qū)和老少無法及時獲取疫情防控信息。

農(nóng)村公共服務質(zhì)量不高。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)民對公共服務需求的多樣性不斷提高，但當前農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)失衡、供需脫節(jié)，"自上而下"供給與"自下而上"民眾需求之間缺乏契合度，嚴重阻礙了農(nóng)村公共服務的健康發(fā)展。面對突發(fā)疫情，農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎設施和專業(yè)人才嚴重不足，在新冠肺炎疫情期間新建立起來的縣鄉(xiāng)村三級診療體系中，鄉(xiāng)村診療因無力應對、形同虛設基本被關停，難以發(fā)揮公共衛(wèi)生服務作用。

農(nóng)村人力資本短缺。人才是第一資源，公共服務的管理人才是完善農(nóng)村公共服務體系的核心力量，能夠為農(nóng)村公共服務發(fā)展制定科學合理的發(fā)展策略。在疫情發(fā)生時，村兩委干部年齡普遍偏高，治理能力有限難以調(diào)動村民積極參與疫情服務活動。由于農(nóng)村地區(qū)基本公共服務發(fā)展滯后，軟硬件環(huán)境較差，農(nóng)村面臨著年輕村干部和專業(yè)人才短缺的局面。農(nóng)村多數(shù)青壯年勞動力選擇外出打工，鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)未能發(fā)揮主導作用，農(nóng)村基層管理人才十分短缺。尤其在教育、醫(yī)療、等公共服務性領域，由于工資低、環(huán)境差、晉升空間狹窄等原因往往留不住專業(yè)人才。

二、突發(fā)疫情對農(nóng)村公共服務體系的影響

近年來各種突發(fā)事件的發(fā)生預示著中國高風險社會的到來，公共危機發(fā)生后完善的公共服務能夠為公民提供基本的生活和社會保障。農(nóng)民群體抗風險能力較弱，面對新冠肺炎疫情突發(fā)、返鄉(xiāng)農(nóng)民工流動性大，農(nóng)村地區(qū)缺乏相關的公共衛(wèi)生應急體系和充足的醫(yī)療儲備，再加上農(nóng)村基本公共服務供給不足，新冠肺炎疫情對農(nóng)村公共服務體系帶來了巨大沖擊。

2.1農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系不健全和醫(yī)療資源短缺

公共衛(wèi)生體系建設是衡量一個國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)整體水平和發(fā)展程度的重要指標，也是一個國家的應急管理能力和水平的體現(xiàn)。面對新冠肺炎疫情，凸顯出農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎設施薄弱、醫(yī)療物資儲備短缺，缺乏完善的公共衛(wèi)生應急體系，無法為農(nóng)村居民提供全面的公共衛(wèi)生服務。此次疫情也暴露出鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生與防疫人才嚴重短缺的問題，農(nóng)村衛(wèi)生人員是完善農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的核心力量，其中，專業(yè)衛(wèi)生技術人員的比重與農(nóng)村公共衛(wèi)生建設的程度密切相關。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系缺乏完善的供給體制和法律保障，致使應對突發(fā)疫情農(nóng)村公共衛(wèi)生問題嚴重凸顯。

2.2農(nóng)村基礎設施建設滯后

隨著近年來新農(nóng)村建設，我國農(nóng)村基礎設施大為改觀，農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活、人文基礎設施建設不斷推進，但城鄉(xiāng)基礎設施供給結(jié)構(gòu)失衡、供需不匹配。我國信息化技術不斷發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)的普及，農(nóng)民需求的多樣性升級換擋，也為補齊鄉(xiāng)村公共服務基礎建設短板提供了新的可能。在當前的新冠肺炎疫情中，各地村民無法近距離接觸的情況下，通過網(wǎng)絡開展疫情傳達、信息統(tǒng)計等工作，即提升了工作效率又增加了安全水平。同時，在網(wǎng)絡教育大規(guī)模開展的同時，農(nóng)村教學也正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，也為進一步加強鄉(xiāng)村基礎設供給提供了啟發(fā)和思考。

2.3公共服務財政供給不足

長期以來形成的城鄉(xiāng)分離二元體制，導致公共服務資金非均等化供給，農(nóng)村基本公共服務建設資金嚴重不足，缺乏充足的經(jīng)費降低了農(nóng)村公共服水平。因公共服務供給具有非排他性和非競爭性，形成由政府投資為主導，當前未能形成高效公平的多元供給機制。自改革開放后，我國高度集中的財政體制進行分權式的改革，中央與地方在財政開支方面形成了一種博弈的關系，財政事權劃分不清晰，缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機制。農(nóng)村負擔過重，再加上農(nóng)村財政資金不足致使農(nóng)村公共服務體系建設滯后，形成城市政府和農(nóng)村地方政府的財政能力有著天壤之別。此次新冠疫情，少數(shù)農(nóng)村出現(xiàn)村委征收“守村費”和“隔離費”，用于疫情防控期間相關費用支出。疫情防控費本應由村委特殊經(jīng)費支出，因農(nóng)村財政嚴重短缺無法承擔過重費用，未經(jīng)村民會議投票使村民產(chǎn)生異議。多數(shù)村組織沒有穩(wěn)定收入來源，甚至處于零收入的尷尬境地，農(nóng)村財政供給嚴重短缺，面對突發(fā)疫情農(nóng)村公共服務體系難以正常運轉(zhuǎn)。

2.4缺乏健全的農(nóng)村公共信息服務平臺

當前社會物聯(lián)網(wǎng)和信息化水平快速發(fā)展，掌握及時準確的信息事關農(nóng)民生產(chǎn)生活和就業(yè)，我國農(nóng)村缺乏健全的農(nóng)村公共信息服務平臺，再加上農(nóng)民知識水平和信息源受限，獲取信息缺乏時效性和準確性，信息不對稱致使農(nóng)民生產(chǎn)生活受到嚴重影響。疫情之下，封村封路導致農(nóng)產(chǎn)品滯銷、農(nóng)民工失業(yè)等信息阻塞問題，我國農(nóng)村基層現(xiàn)缺乏統(tǒng)一、完善的信息服務綜合平臺，無法為農(nóng)民提供準確時效性信息，嚴重阻礙了農(nóng)村公共服務保障水平，農(nóng)民無法及時完成產(chǎn)銷對接，農(nóng)民工不能及時獲取就業(yè)信息。

三、農(nóng)村公共服務體系建設困境分析

3.1城鄉(xiāng)二元體制制約

建國以來，我國城鄉(xiāng)二元體制固化、城鄉(xiāng)分離，城鄉(xiāng)財政供給以城市為中心，造成城鄉(xiāng)財政供給結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)村財政供給嚴重短缺。二元分割的城鄉(xiāng)發(fā)展理念，造成我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，逐漸形成了城鄉(xiāng)分隔的二元公共服務供給體系。由于長期的制度制約，造成城鄉(xiāng)居民基本權利和發(fā)展機會的不平等，嚴重阻礙了農(nóng)村基本公共服務供給保障能力，導致農(nóng)村基本公共服務供給嚴重短缺。另一方面，中央與地方財政事權不對稱、劃分模糊，新增事權缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機制，財政事權下沉導致地方政府負擔沉重，造成地方政府財力不足，降低了基層政府運行效率。

3.2國家財政偏向城市

我國長期形成城鄉(xiāng)分割的二元體制，國家政府集中大量財力用于城市建設和發(fā)展，并以犧牲農(nóng)村資源為城市建設提供物資。由于長期二元體制的慣性，造成現(xiàn)行的公共財政制度具有城市偏好性，城鄉(xiāng)基本公共服務供給更偏向于城市，客觀上造成了城鄉(xiāng)基本公共服務的非均等化供給。城鄉(xiāng)公共服供給偏向于城市，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是我國公共財政制度供給以城市為主，把大量的優(yōu)質(zhì)資源集中在城市，更傾向于城市居民，城鄉(xiāng)基本公共服務供給結(jié)構(gòu)和數(shù)量存在較大差距。政府在基本公共服務提供過程中的偏向性愛好城市的投入，直接導致城鄉(xiāng)基本公共服務的非均等化。二是現(xiàn)行財稅分配制度和轉(zhuǎn)移支付制度仍有城鄉(xiāng)差別，導致城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化供給。三是農(nóng)村政府事權與財權不對等，財政事權下沉導致農(nóng)村基層政府負擔過重，很難承擔起本地區(qū)全面的基本公共服務供給任務。

3.3農(nóng)村公共服務供需錯位

我國政府公共服務財政供給體制以“自上而下”為主導，缺乏精準識別民眾公共服務真實需求的渠道，造成農(nóng)村公共服務供需不匹配，促使我國農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)失衡、供需脫節(jié)。因地方政府以政績和利益的為需求，在公共服務供給決策時更帶有私利性，他們更偏向于見效快、效率高的短期“硬性”公共服務供給，但易忽視農(nóng)村教育、社會保障、公共衛(wèi)生等見效慢的“軟性”公共服務，致使農(nóng)村公共服務在總量供給嚴重不足的同時，又存在供給結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象，更易造成農(nóng)村公共服務供給與農(nóng)民需求之間產(chǎn)生較大的差異。當前農(nóng)村缺乏與公共服務供給相應的民眾表達需求的機制，農(nóng)民缺乏表達需求的意識，一定程度上抑制了農(nóng)民表達需求的積極性。

3.4供給主體單一

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)民對公共服務需求日益多元化，當前政府為主導的公共服務供給難以滿足農(nóng)村社會發(fā)展與農(nóng)民的需求。我國農(nóng)村公共服務供給長期以政府為主導，市場缺乏競爭性，除政府外其他供給主體參與不足，缺乏體制外的監(jiān)督管理，造成公共服務供給效率低下，極易產(chǎn)生“官僚性”腐敗行為和不完全競爭市場。當前地方政府事權過重、資金短缺，應降低門檻適當引入非營利組織參與，推動社企供給渠道越來越多地介入農(nóng)村公共服務的決策與供給過程，同時也能夠滿足民眾多樣化真實需求。

綜上所述，我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務體系存在諸多缺陷，使政府無法有效行使其公共服務供給權力，農(nóng)村不能公平均等地獲取公共服務，阻礙了市場、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)等非政府力量參與農(nóng)村公共服務領域，導致農(nóng)村公共服務供給效率低下。結(jié)合此次突發(fā)疫情，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務體系，以多視角角度進行全面改革，完善公共服務供給保障制度，健全民眾需求表達機制，打破公共服務非均等化供給，積極鼓勵多元主體進入農(nóng)村公共服務供給領域。

四、針對新冠疫情我國農(nóng)村公共服務體系建設反思與建議

4.1完善基本公共服務均等化的保障制度

公共服務均等化要堅持以人民為中心，公平理念貫穿始終，完善權責清晰、財力協(xié)調(diào)、標準合理的基本公共服務制度體系。一是要加強基層公共服務體系建設，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村和社區(qū)公共服務機構(gòu)。完善基層政府公共經(jīng)費保障機制;統(tǒng)籌基本公共服務設施布局與共建共享，優(yōu)化農(nóng)村公共服務配置，推進農(nóng)村公共服務供給結(jié)構(gòu)均衡。二是要制定科學合理的公共服務綜合評價指標體系，健全農(nóng)村公共服務問責機制，鼓勵民眾積極參與。三是應加快建立現(xiàn)代財政供給制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。

4.2加大公共財政投入，優(yōu)化農(nóng)村公共資源配置

農(nóng)村公共財政供給嚴重短缺，應擴大公共服務財政的投入，逐漸改變公共財政的城市偏好慣性，國家財政支出應更傾向于農(nóng)村以協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展均衡，提高農(nóng)村地區(qū)基本公共服務供給效率，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。其次，要深化政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，縮小區(qū)域間財力差距，促使地方政府把關注點從增加財政收入轉(zhuǎn)向提供基本公共服務。建立事權和支出相適應的制度，確保農(nóng)村基層政府財權與事權相匹配，激發(fā)農(nóng)村政府提供基本公共服務的積極性與主動性。

4.3建立以公共服務需求為導向的供給機制

應建立“自下而上”的需求表達機制，以滿足農(nóng)民真實需求與“自上而下”公共服務供給相匹配，確保農(nóng)村公共服務精準供給，有效優(yōu)化公共服務供給結(jié)構(gòu)。改善供需錯位應由農(nóng)村公共服務表達機制和回應機制兩部分組成，具有“自下而上”決策的特點。首先，要建立農(nóng)村公共服務需求表達機制，有效表達村民的公共服務真實需求，提高農(nóng)民需求表達意識，切實賦予村民在公共需求中的意愿表達，拓寬表達途徑，疏通表達渠道。其次，建立健全民眾需求表達的回應機制，完善基層政府民意落實體系，科學合理制定供給體系，將民意反饋與基層政府人員的政績考核相掛鉤，確?；鶎诱鲃踊貞?、及時回應，增進農(nóng)民對需求表達的信心。

4.4建立以政府為主體農(nóng)村公共服務多元供給體制

公共服務供給以政府主導缺乏競爭性與民眾監(jiān)督，過于壟斷無法滿足農(nóng)民多樣化需求，因此要合理優(yōu)化農(nóng)村公共服務供給主體。建立農(nóng)村基本公共服務多元化供給渠道，組織各種社會力量，積極開展社會活動，讓社會團體、企業(yè)、公民自治組織等多元主體都參與到基本公共服務中，即可緩解政府公共服務供給壓力，又能讓農(nóng)民享有更多更優(yōu)質(zhì)的基本公共服務，從而形成城鄉(xiāng)基本公共服務的多元化供給機制。

4.5以“韌性農(nóng)村”為核心，提高農(nóng)村公共服務水平

“韌性”是指城市或農(nóng)村公共服務應急系統(tǒng)能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力。我國農(nóng)村公共危機應急體系不健全、治理經(jīng)驗不足，應不斷提高“韌性農(nóng)村”治理能力以其保障農(nóng)村公共服務體系正常運轉(zhuǎn)，面臨災害或危機來臨能夠快速應對、恢復，保持城市功能正常運行，并通過適應來更好地應對未來的災害風險?！绊g性農(nóng)村”框架構(gòu)建以“事前預警-事中防治-事后恢復”為閉合鏈條，整合“工程技術-城市治理-智慧平臺”三大體系，涵蓋“科技創(chuàng)新-管理創(chuàng)新-文化創(chuàng)新”相關領域，該體系構(gòu)建貫穿危機發(fā)生全過程，能夠積極有效地應對困境，進而保障農(nóng)村公共服務體系能夠高效運轉(zhuǎn)。

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作者簡介：薛涵 1997.01.05，男，漢，河南禹州，研究生在讀，單位：河南師范大學 研究方向：農(nóng)村發(fā)展/公共管理/經(jīng)濟貿(mào)易。