戰(zhàn)“疫”期間應(yīng)急物流系統(tǒng)構(gòu)建的研究

封若兮 王玉怡

【摘 要】 應(yīng)急物流是指在大規(guī)模突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事故、重大事故等的背景下，一個規(guī)劃、管理和控制救濟、信息和服務(wù)從供方實體向需方實體有效流動的過程。在突發(fā)事件發(fā)生后，快速、高效地構(gòu)建應(yīng)急物流體系是控制并解決突發(fā)問題的核心與保障。本文旨在結(jié)合2019年末至2020年初，中國國內(nèi)新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情這一突發(fā)事件的背景下，通過研究現(xiàn)階段應(yīng)急物流在國內(nèi)外的應(yīng)用和問題解決方案，根據(jù)實際情況并結(jié)合國內(nèi)外文獻，對國內(nèi)現(xiàn)有應(yīng)急物流系統(tǒng)和此次疫情中這套系統(tǒng)所反映出的問題進行研究探討，并結(jié)合國情與此次突發(fā)事件的具體問題，探索相應(yīng)的解決辦法和完善方案。

【關(guān)鍵詞】 應(yīng)急物流系統(tǒng) 突發(fā)事件 物資 疫情 新冠肺炎

一、問題的提出

2019年末至2020年初，一類新型冠狀病毒在湖北武漢地區(qū)悄然來襲，并隨著春節(jié)返鄉(xiāng)大潮迅速傳播。自12月31日官方通報確診27例，到1月31日確診病例9811例，一個月間病毒肆虐全國。此次疫情不僅給民眾的生活出行帶來了極大的不便，還是一次對現(xiàn)有應(yīng)急物流系統(tǒng)的極大考驗。

在此突發(fā)事件發(fā)生后，全國各地區(qū)都在增援湖北，但前線醫(yī)院的物資消耗量遠遠超過獲得量，防護物資告急的消息仍不時傳來。以防護服為例，根據(jù)湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部物資保障組公布的2月9日物資發(fā)放情況，武漢市獲得的防護服超過了3.7萬套，而當(dāng)時武漢市對醫(yī)用防護服的日需求量是5.9萬套，疫情早期甚至出現(xiàn)超過10萬套的日需求量。 并且武漢當(dāng)?shù)氐奈镔Y儲備顯示也不完善，根據(jù)工信部的調(diào)查顯示，中國國標醫(yī)用防護服正常的日均產(chǎn)能約為4.58萬件，但在2019年，這類防護服實際只生產(chǎn)了40萬件。①

二、文獻綜述

應(yīng)急物流系統(tǒng)的管理已經(jīng)成為一個世界性的引人注目的主題，因為無論是人為還是自然的災(zāi)難，都可能在任何時間發(fā)生，并帶來難以估量的后果，因此國內(nèi)外有大量學(xué)者對此進行研究。

（一）國外應(yīng)急物流系統(tǒng)構(gòu)建的研究

Lyles在《救災(zāi)和恢復(fù)方面的公私安排》一文中指出，公共和私營部門的后勤資源必須時刻協(xié)調(diào)，以避免災(zāi)害期間任意分配資源。救災(zāi)供應(yīng)商、后勤服務(wù)商、需求方之間的通信故障也是導(dǎo)致應(yīng)急狀態(tài)下災(zāi)害資源協(xié)調(diào)相對棘手的另一個因素。②至于如何解決這些問題，Wilson， Tatham和Payne等學(xué)者在《發(fā)達經(jīng)濟體緊急救援服務(wù)的最佳實踐》的報告中指出，流程不應(yīng)繁瑣和僵化，為了反應(yīng)救災(zāi)工作的不確定性，需要在系統(tǒng)中建立靈活性的規(guī)則制度。儲存地點的數(shù)目、儲存的貨物種類和數(shù)量，以及它們更新的頻率都屬于統(tǒng)籌者必須作出的關(guān)于儲存計劃的戰(zhàn)略范疇。預(yù)先規(guī)劃貨物在緊急情況下應(yīng)置于靠近易受災(zāi)區(qū)和主要運輸基礎(chǔ)設(shè)施，以確保對緊急情況作出及時反應(yīng)。③總體來說，國外學(xué)者的研究報告具有普適性，且更適用于發(fā)達國家經(jīng)濟體，對于具有特殊國情的我國來說，可以作為借鑒，但肯定存在不匹配的地方。

（二）國內(nèi)學(xué)者對應(yīng)急物流系統(tǒng)的研究

國內(nèi)學(xué)者針對我國具體情況，對應(yīng)急物流的存在的主要問題進行了補充。秦星紅、魏光興和周靖在《基于甲型H1N1流感疫情的應(yīng)急物流體系流程研究》中指出國內(nèi)現(xiàn)存的應(yīng)急物流組織體系不健全，我國沒有相應(yīng)的部門專門負責(zé)，通常是爆發(fā)突發(fā)事件時，臨時從政府各個部門抽調(diào)人員組成事件處理辦公室和應(yīng)急小組，缺乏專業(yè)性。④另外，在《應(yīng)急供應(yīng)鏈信息流管理問題研究》一文中，夏訓(xùn)嘉，廖馨則指出我國政府對信息流的監(jiān)管力度不夠，在過去的汶川地震中曾出現(xiàn)編造和故意散布虛假信息，擾亂社會治安秩序的犯罪行為;囤積居奇、強買強賣、哄抬物價或銷售偽劣商品等方式擾亂市場經(jīng)濟的犯罪行為;貪污、挪用、倒賣、截留、私分看震救災(zāi)款物的犯罪行為等。⑤總體來說，我國的應(yīng)急物流系統(tǒng)研究在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于本國國情進行擴展補充，但是，由于中國社會變化發(fā)展較快，過去的研究對新的突發(fā)事件指導(dǎo)作用有限，需要不斷進行更新補充。

三、應(yīng)急物流的基本內(nèi)涵及特點

1、應(yīng)急物流的定義

應(yīng)急物流目前在國內(nèi)沒有明確的定義，結(jié)合我國國情，應(yīng)急物流是指在大規(guī)模突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事故、重大事故等的背景下，一個規(guī)劃、管理和控制救濟、信息和服務(wù)從供方實體向需方實體有效流動的過程，力求以最短的時間和盡可能低的成本損耗，向需方實體輸送急救物資，以達到時間利用最大化和災(zāi)區(qū)損失最小化。其中供方實體是指以政府應(yīng)急管理中心為主體，依靠政府提供的技術(shù)和資金支持平臺，政府救援部門、各應(yīng)急物資生產(chǎn)企業(yè)以及社會捐助力量相互配合的實體。需方實體指受災(zāi)地區(qū)的群眾和企事業(yè)單位。

2、應(yīng)急物流的特點

針對突發(fā)事件的誘發(fā)突然性、公共性、危害的嚴重性和破壞性、變化發(fā)展的不確定性和處置的緊迫性等特點⑥，應(yīng)急物流也相應(yīng)有以下特點：第一，應(yīng)急物流需求的不確定性。突發(fā)事件的具體時間、實際規(guī)模和影響深度都難以預(yù)測，因此物資的需求量也具有不確定性。第二，時間約束的緊迫性。隨著突發(fā)事件的逐步發(fā)展演變，他所造成的損失會越來越大，關(guān)系到個人、組織甚至社會的安慰。因此，在處理應(yīng)急物流的時候需要有時間緊迫感。第三，弱經(jīng)濟性。傳統(tǒng)商業(yè)物流強調(diào)物流的效益，而應(yīng)急物流的主要目的不在于效益，而是保障公眾的安危，因此為了達成運輸任務(wù)甚至可以不計成本。第四，政府與市場的共同參與性。突發(fā)事件涉及公共利益，不論什么性質(zhì)和規(guī)模的突發(fā)事件，都會不同程度地給國家和人民造成政治、經(jīng)濟和心理上的傷害。因此，政府的全力介入和調(diào)動市場的積極性都極為必要。

3、應(yīng)急物流系統(tǒng)的構(gòu)建流程

應(yīng)急物流應(yīng)急物流系統(tǒng)的建立按照時間先后的邏輯順序，在突發(fā)事件觸發(fā)后，首先是建立應(yīng)急指揮中心，從政府各個部門抽調(diào)人員組成事件處理辦公室和應(yīng)急小組，對突發(fā)事件實現(xiàn)統(tǒng)一部署、快速反應(yīng)。其次，在第一時間制定應(yīng)急預(yù)案，對突發(fā)事件進行分級，并針對不同級別的應(yīng)急響應(yīng)階段，分別設(shè)置聯(lián)防聯(lián)控小組和相應(yīng)的救援應(yīng)對措施。例如針對此次疫情，設(shè)置流動人口防控組，負責(zé)流動入口防控措施的落實、交通工具及各大交通樞紐節(jié)點的防控;醫(yī)療防痰組，負責(zé)組織實施新冠病毒疫情相關(guān)診療，統(tǒng)一組織實施醫(yī)療救治和防控應(yīng)急措施;宣傳組，負責(zé)疫情防控的宣傳報道和輿論引導(dǎo)工作、澄清事實等。各組職能細分，更加有效及時地響應(yīng)上級部署。其中，物資保障組負責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)防控應(yīng)急和醫(yī)療救助物資保障工作，評估和協(xié)調(diào)防控應(yīng)急等物資在各個關(guān)鍵節(jié)點上如供需、生產(chǎn)、儲備、運輸?shù)牧髁康仁乱?。物資保障組應(yīng)該明確以上各節(jié)點的具體事務(wù)。例如，在生產(chǎn)節(jié)點上，落實具體生產(chǎn)企業(yè)、匯總每周成產(chǎn)量形成報告，以對接下一節(jié)點;在儲備節(jié)點上，明確倉儲選址地點、容量、平面規(guī)劃等具體內(nèi)容，為之后的提貨運輸打造良好便捷的前提條件。最后，依托大數(shù)據(jù)平臺，通過及時有效的信息傳遞、反饋以及完善的預(yù)警機制和法律法規(guī)保障整個應(yīng)急物流體系的構(gòu)建，并能在實際運用中，在保障基本流程框架不變的條件下，根據(jù)實際情況及時調(diào)整，靈活變換，形成貼合現(xiàn)實、因地制宜的一套體系。

四、戰(zhàn)“疫”期間應(yīng)急物流系統(tǒng)的現(xiàn)狀及問題

通過對國內(nèi)外應(yīng)急物流相關(guān)研究的總結(jié)和歸納發(fā)現(xiàn)，我國對于應(yīng)急物流系統(tǒng)的研究尚處于初級階段，應(yīng)急物流系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)仍存在許多的問題與難題。在本次疫情中，構(gòu)建應(yīng)急物流系統(tǒng)過程中的很多問題也暴露在社會面前，對此本文對構(gòu)建流程中的各環(huán)節(jié)存在的問題進行逐個分析。

1、在控制層面上，應(yīng)急物流體系構(gòu)建工作滯后

應(yīng)急物流具有突發(fā)性、需求不確定性和時間緊迫性，應(yīng)急物流系統(tǒng)的目標就是在最短的時間內(nèi)，以相對低的成本將應(yīng)急物資以適當(dāng)?shù)姆绞竭\至需要地⑦。在遇到突發(fā)事件時，應(yīng)急物資運送時間的長短關(guān)乎于搶險工作的進行，更關(guān)乎與人的生命。因此，政府快速的建立應(yīng)急指揮控制中心和運作系統(tǒng)，對各類應(yīng)急物資與資源進行協(xié)調(diào)與調(diào)配，是應(yīng)對突發(fā)事件最為核心最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是進行后續(xù)應(yīng)急物資網(wǎng)絡(luò)配送的基礎(chǔ)。在本次疫情中，我們可以看到我國應(yīng)急物流體系建立的嚴重滯后：在初始階段，由于對新冠病毒的認識性不足，以及對擴散形式的判斷失誤，疫情開始時并沒有引起社會的廣泛重視，因此生產(chǎn)部門沒有在第一時間做出生產(chǎn)與儲備防疫物資的決策，導(dǎo)致口罩、防護服等大量應(yīng)急物資供應(yīng)不足，無法滿足社會的需求。另外，在建立應(yīng)急指揮中心后，由于疫情處于春節(jié)這一特殊時期，大量工人返鄉(xiāng)，停產(chǎn)停工，出現(xiàn)短暫的“用工荒”，導(dǎo)致企業(yè)無法快速、及時進行物資的生產(chǎn)與運輸，且由于疫情而進行的交通管制和高速封路，使得應(yīng)急物流體系的建立再次延遲。

2、在決策層面上，應(yīng)急指揮體系不完整、不協(xié)調(diào)

我國現(xiàn)有的應(yīng)急物流指揮體系由政府統(tǒng)一構(gòu)建，各部門相互配合、分工協(xié)作。在制定預(yù)案體系時，各地區(qū)政府、各部門會制定出不同的應(yīng)急方案，但由于突發(fā)事件事出之“急”，導(dǎo)致許多部門之間出現(xiàn)方案分離、職位重合等不同問題，未建立完善有效的應(yīng)急物流預(yù)案體系，大大降低了工作效率。另外，由于一些臨時的應(yīng)急機構(gòu)指揮人員缺乏應(yīng)急指揮的經(jīng)驗與科學(xué)理論的指導(dǎo)，制定方案、調(diào)配人員與物資、物流節(jié)點的選址等問題很少經(jīng)過科學(xué)的分析，甚至有些決策處于臨時決議，增加了實際操作過程中的難度，導(dǎo)致應(yīng)急工作的滯后。在本次疫情中，由于救災(zāi)物資實行的是多部門管理，很多部門間的疫情應(yīng)急小組職責(zé)分工不明，出現(xiàn)了職位交叉、渠道不暢、多頭指揮和重復(fù)建設(shè)的情況，如每個部門都開展應(yīng)急物流活動，各種應(yīng)急物資的運輸相互分割嚴重，造成運力浪費，降低了運輸效率，阻礙了運作進程。

3、在操作層面上，應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)不健全，效率不高

應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)包括組織、采購、倉儲、運輸、配送等多個環(huán)節(jié)，需要應(yīng)急指揮中心進行調(diào)節(jié)和控制，保證每一個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)運作。從本次疫情看來，我國的應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)仍存在許多問題。如倉儲方面，隨著疫情的不斷擴大，現(xiàn)今大部分地區(qū)都出現(xiàn)應(yīng)急物資儲備不足的問題，作為疫情中心地武漢更是隨時面臨著應(yīng)急物資告急中斷的風(fēng)險。部分應(yīng)急物資如：N95口罩、防護服、護目鏡、酒精等消毒設(shè)備的短缺，更是大大影響了救治工作的進行，并對大眾造成緊張、焦慮的情緒。另外，如紅十字會等組織在獲得社會捐贈物資后，沒有很好地統(tǒng)籌安排好倉儲問題，導(dǎo)致物資堆積，不能及時發(fā)揮作用。此外，在運輸配送方面，我國大部分地區(qū)多以鐵路和公路作為物資的主要運輸形式，由于疫情期間的交通管制、封路等情況，應(yīng)急運輸銜接不暢，大量物資的運輸路線收到影響，存在物資被卡在某一節(jié)點無法及時發(fā)揮作用的情況，從而延長了送達時間。還有大部分地區(qū)的物流設(shè)備設(shè)備落后，機械化水平低，缺少物流系統(tǒng)技術(shù)的支持，大部分仍處于人力運輸和配送，物資的裝卸和搬運也依靠人力，受到勞動力、天氣、環(huán)境的影響較大，限制了應(yīng)急物流效率的提高。

4、在信息層面上，信息掌控度、透明度不高

在處理突發(fā)事件時，數(shù)據(jù)和信息是應(yīng)急指揮中心掌握整體情況，推行應(yīng)急物流管理的重要渠道。信息的通暢度、準確度、透明度是構(gòu)建應(yīng)急物流體系的基本保障，也是高效、協(xié)調(diào)解決突發(fā)事件的必要條件。在本次疫情中，我國的應(yīng)急物流信息化程度仍然偏低，信息不夠集中，數(shù)字化平臺的應(yīng)用還不普遍，這為在應(yīng)急物流中的及時響應(yīng)與調(diào)度帶來困難。在信息自下而上的傳遞中，會有瞞報、漏報、誤報等情況發(fā)生，導(dǎo)致應(yīng)急指揮中心無法掌握疫情的實際情況和物流的運作情況，使得分析與判斷的不準確，以致錯失有效預(yù)防、預(yù)控、預(yù)報危機的有利時機。在企業(yè)方面，對于應(yīng)急物資生產(chǎn)信息情況掌控不足。例如，由于信息系統(tǒng)的不完善，國家重點物資保障平臺截至 2 月 1 日也只有 400 余戶重點醫(yī)療物資企業(yè)入庫。且由于疫情的緊急性，該平臺還缺乏大量的應(yīng)急物資及相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)。另外，很多省市的數(shù)據(jù)上報不夠及時，導(dǎo)致企業(yè)無法掌握社會的實際需要，不利于平衡物資的供需和調(diào)度。

五、戰(zhàn)“疫”期間應(yīng)急物流系統(tǒng)構(gòu)建的策略建議

應(yīng)急物流系統(tǒng)的構(gòu)建是一個“系統(tǒng)工程”，要系統(tǒng)考慮時效性、高效性、開放性與重構(gòu)性，并注重環(huán)節(jié)銜接與信息流通的順暢，以全局、系統(tǒng)的視角對應(yīng)急物流體系的整體進行優(yōu)化，最大程度的減少時間與資源的浪費，達到應(yīng)急物流系統(tǒng)的整體效率最優(yōu)化。

1、在控制層面上，應(yīng)建立快速反應(yīng)機制，形成快速反應(yīng)網(wǎng)

對于傳染病這一特殊的突發(fā)公共事件，快速、及時的應(yīng)急物資配送以及充足的物資保障是控制疫情的充分必要條件，應(yīng)急物流的突發(fā)性、隨機性和緊急性也決定了物流系統(tǒng)的構(gòu)建的時間緊迫性，應(yīng)急物流系統(tǒng)構(gòu)建的時間長短直接影響了政府解決突發(fā)事件的反應(yīng)速度和最終成效。因此，在突發(fā)事件發(fā)展的初期階段，就應(yīng)快速建立應(yīng)急物流系統(tǒng)，完善應(yīng)急物流體系的發(fā)展規(guī)劃，明確各類管理機制的職責(zé)，做好不同地區(qū)的需求分析，整合現(xiàn)有的應(yīng)急物資、增強國家快速有效地應(yīng)對突發(fā)傳染病等突發(fā)事故的應(yīng)急準備能力，從而大大壓縮突發(fā)事件起始的時間間隔，減少相關(guān)成本和災(zāi)害的損失，使得后續(xù)的應(yīng)急物流活動更加及時、高效。

2、在決策層面上，建立協(xié)調(diào)的組織控制體系

要想應(yīng)急物流系統(tǒng)高效、協(xié)調(diào)運作，必須將物流系統(tǒng)中的各環(huán)節(jié)、各部門有機整合，建立一個權(quán)責(zé)分明、目標統(tǒng)一、高效靈活、分工協(xié)作的應(yīng)急組織控制體系。因此首先需要政府部門統(tǒng)一監(jiān)管與控制，統(tǒng)籌負責(zé)整體性的管理任務(wù)，建立具有權(quán)威性的應(yīng)對協(xié)調(diào)機制，最快確定應(yīng)急物資的品種、數(shù)量，運載工具的種類、制定合理的運輸方案、對整個物流系統(tǒng)進行監(jiān)控調(diào)度，協(xié)調(diào)各方的權(quán)利與義務(wù)，以保證在遇到重大突發(fā)事件時，能夠快速、高效的作出決策。還要做到“進程同步”，以信息共享為基礎(chǔ)，使得系統(tǒng)中不同環(huán)節(jié)的成員能夠與其他成員的計劃目標協(xié)調(diào)同步，減少職能交叉、協(xié)調(diào)不足、重復(fù)建設(shè)等冗余環(huán)節(jié)，實現(xiàn)系統(tǒng)整體目標和優(yōu)化。