生態(tài)型電子政務(wù)建設(shè)的管理機制探究

劉暢 袁飈 官淑琪

摘要：相對于傳統(tǒng)的分布模式電子政務(wù)，生態(tài)型電子政務(wù)具有共享、協(xié)同、動態(tài)、追求整體效益等特性，其建設(shè)工作對系統(tǒng)性和整體性提出了更高的要求。設(shè)定合理的管理機制是生態(tài)型電子政務(wù)建設(shè)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過蘇州工業(yè)園區(qū)信息化建設(shè)實踐，建立了電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)理論與實踐的對應關(guān)系，即體制與機制的設(shè)計是系統(tǒng)在組織和管理維度上的映射;從電子政務(wù)在整個信息化工作中的定位入手，運用系統(tǒng)工程方法論深入分析信息化本質(zhì)，描述其生態(tài)環(huán)境和組織的構(gòu)成，并從組織角色的角度提出電子政務(wù)建設(shè)工作管理機制建立的必要性及屬性。

Abstract： Compared with the traditional decentralized mode of e-government， ecological e-government has the properties of sharing， collaboration， dynamics and the pursuit of overall benefits. Its construction work has higher requests for the systematization and integrity， so that a rational design of the management mechanism is the key. Based on the empirical researches of the informatization construction in Suzhou Industrial Park， we established the correspondence between the theory and practice of e-government system construction， that is， the design of system and mechanism is the mapping of system in the dimensions of organization and management. Starting from conceptualizing E-government in the informatization framework， we used system engineering methodology to analyze the nature of informatization， described its ecological environment and organizational composition， and proposed the necessity and attributes of establishing an e-government construction management mechanism from the perspective of organizational role.

關(guān)鍵詞：生態(tài)型電子政務(wù);系統(tǒng)性;機制體制;組織管理制度

Key words： ecological e-government;systematization;mechanism and system;organization and management system

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）21-0183-03

0? 引言

①建設(shè)中的困境。

經(jīng)過二十多年的發(fā)展歷程，我國的電子政務(wù)建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施方面取得了巨大成就。然而重建設(shè)輕應用的問題仍廣泛存在。政府在信息化方面投入力度之大，令所有相關(guān)單位和部門承受著同等巨大的壓力。盡管知名供應商云集，但結(jié)果往往不盡人意。輕者，資金撥付到位卻目標模糊、無從下手;重者，造而不用，資源嚴重浪費;甚者，信息化投入嚴重失衡，引起法律糾紛。筆者以為，建設(shè)難以達到要求的問題實質(zhì)上是對建設(shè)工作缺乏系統(tǒng)工程意識的問題：將政府信息化同本體業(yè)務(wù)割裂開來，僅從技術(shù)上尋求解決方案，期冀通過購買成熟產(chǎn)品或照搬現(xiàn)成成果來達到目標，而并未將信息化和業(yè)務(wù)緊密結(jié)合為一個整體，將建設(shè)工作當作一個系統(tǒng)工程來對待。

從理論上看，電子政務(wù)實質(zhì)屬于信息系統(tǒng)范疇[1]，其組織、管理、技術(shù)三維度缺一不可，且不允許存在明顯的短板。王延章教授在2006年的專訪中表示，電子政務(wù)要用一種系統(tǒng)化、全局化的系統(tǒng)科學思想來指導，并明確指出組織管理的必要性和重要性[2]。然而在現(xiàn)實工作中，組織和管理往往只反映在“強調(diào)重要性”與“敦促監(jiān)督”方面，而并無實質(zhì)性參與。如何在建設(shè)工作中找到電子政務(wù)在組織和管理維度上的映射，成為建設(shè)工作能否達到預期效果的關(guān)鍵。

②從理論到實踐。

相關(guān)文獻表明，電子政務(wù)的生態(tài)學觀點于本世紀初被提出，它具有共享、開放、動態(tài)、資源整合等特征，并且生態(tài)模型不僅僅是戰(zhàn)略而且是一種創(chuàng)新的管理理念[3]。而隨后10年間，盡管電子政務(wù)建設(shè)一直在進行，但真正能結(jié)合信息生態(tài)理論進行實證性研究，并指導電子政務(wù)開展實踐建設(shè)的研究相對較少[4]。文獻[5-7]均揭示了電子政務(wù)建設(shè)產(chǎn)生的主要問題并歸納了根本原因。其中，文獻[5]指出需要設(shè)計一個資源共享、政府各部門達到協(xié)同工作、以整體效益為目標的整體體系架構(gòu)[5]。文獻[6]指出系統(tǒng)性是電子政務(wù)實踐過程中蘊涵的信息生態(tài)核心特性[6]。文獻[7]介紹了從生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)角度出發(fā)的“政企空間”建設(shè)實踐，描述了“政企空間”生態(tài)系統(tǒng)涉及的角色，并指出整個空間生命周期需要多方共同參與，在不同層面上共同建設(shè)，共建共享[7]。各項研究表明，電子政務(wù)的建設(shè)需要以系統(tǒng)工程為指導思想來進行。

③基于實踐的分析。

“十三五”時期是政務(wù)系統(tǒng)整合共享發(fā)展最快的時期，尤其是自《“十三五”國家信息化規(guī)劃》、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》等相繼發(fā)布以來，電子政務(wù)生態(tài)模式的實現(xiàn)有了理論和實踐依據(jù)，被賦予了時代內(nèi)涵。作為生態(tài)型電子政務(wù)建設(shè)的先行陣列，蘇州工業(yè)園區(qū)（后稱“園區(qū)”）從其解決方案—— “政企空間”的提出至今，已歷經(jīng)近十年。鑒于近十年的實踐歷程，本文回顧了電子政務(wù)在大環(huán)境中的定位，重新對信息化本質(zhì)進行思考和描述;通過對組織環(huán)境與角色的梳理，及蘇州工業(yè)園區(qū)信息化工作組織管理制度的設(shè)計，完善和落實了建設(shè)工作系統(tǒng)性這一指導思想。

1? 對信息化和信息化工作的理解

“信息化”近年來成了一個熱門詞，特別是“信息化”作為“四化”之一，在黨的十九大報告里明確被提出，更加催生了信息化工作的熱度。那么究竟什么是信息化？

自上世紀末電子數(shù)字計算機及數(shù)字通訊技術(shù)飛速發(fā)展以來，電子信息技術(shù)大規(guī)模地改變了原有的信息處理與通訊方法，過程中也形成了一些方法論體系，以至于現(xiàn)在很多人會把信息化與計算機與通信技術(shù)緊密聯(lián)結(jié)起來，把信息化狹義理解為電子信息及通信技術(shù)的使用及發(fā)展，這是有失偏頗的。從某個角度來看，“信息化”這個詞表達的既是一個狀態(tài)，也是一個過程，既表達了應用現(xiàn)代信息技術(shù)對個人及組織的生產(chǎn)能力和協(xié)同效率的一個當前狀態(tài)度量，也表達了信息技術(shù)的使用及完善對個人及組織能力效率提升的過程度量。

既然是狀態(tài)或過程就不是目的，現(xiàn)實中信息技術(shù)只是一種工具和方法，其根本目的還是通過信息技術(shù)的廣泛使用，有效提升個人、組織及社會的能力和效率，促進人類的進步和社會的發(fā)展。因此，信息化工作就是通過現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛使用，把個人從復雜重復繁重的一般性勞動解放出來，同時促進個人、組織和社會的協(xié)同工作效率，有效促進個人、組織與社會的共同發(fā)展。

從總體上說，信息化工作是一項非常復雜而廣泛的系統(tǒng)工程，現(xiàn)代信息技術(shù)只是其中的有效工具支撐，更重要的工作是如何在現(xiàn)有信息技術(shù)工具的支撐下改進和提升工作方式與協(xié)作效率，從而達到個人與組織的全面提升。因此信息化工作具有全面性、復雜性、長期性、漸進性等特性，需要有效組織、高效協(xié)同、長期推進、迭代進化。

2? 信息化建設(shè)工作的類型

從政府的視角來說，信息化工作范圍比較寬泛，從其工作內(nèi)容來說主要分為三種類別兩種類型，第一類是信息化的行業(yè)管理，比如網(wǎng)信辦系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容安全和管理、工信部的通管局等;第二類是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會及企業(yè)信息化能力推進，比如工信部的兩化融合，發(fā)改委和科技部的相關(guān)產(chǎn)業(yè)推進計劃等;第三類是政府及公共服務(wù)類組織的自身信息化應用建設(shè)及推進，比如國辦的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、國辦和發(fā)改委的政務(wù)信息系統(tǒng)共享整合推進等。以上三個類別的信息化工作中，第一、二類別是屬于政府業(yè)務(wù)范疇的工作，特點是對外管理和推進，自己并不直接進行工程建設(shè)和使用，第三類別則主要是政府及相關(guān)公共服務(wù)部門的內(nèi)部信息化應用的實際建設(shè)、使用和維護支撐，一般我們將其定義為廣義的電子政務(wù)（以下簡稱“電子政務(wù)”）工作，如圖1所示。

對于上述政府業(yè)務(wù)范疇的信息化工作，一般體制機制上還是與原有的對上條線部門對應，這樣無論從硬對應還是軟聯(lián)結(jié)上效率都比較高;而對于電子政務(wù)類型的信息化工作，由于我們國家政府的縱橫制分責管理體制，在本級政府塊面內(nèi)需要形成符合地域特點的有效體制機制才能真正做好這項工作。以下主要對電子政務(wù)范疇的體制機制問題進行分析。

3? 生態(tài)型電子政務(wù)建設(shè)工作體制與機制設(shè)計

3.1 信息化工作的體制與機制問題

信息化工作作為一項全面而復雜的系統(tǒng)工程，必須按照系統(tǒng)工程的方法和規(guī)律來進行。園區(qū)信息化工作經(jīng)過了20多年的發(fā)展，取得了很多不錯的成績，也有很多彎路和教訓，在新的形勢下如何優(yōu)化信息化工作體制與機制，是保障信息化工作能夠取得更好成績的必要性條件。

體制與機制實際上是個泛化性問題，一般規(guī)律上講，體制是剛性的，主要是指組織、編制、權(quán)責和其他工作所需資源的配置;機制是柔性的，主要是指計劃、決策、實施、評價的規(guī)范標準、工作流程、權(quán)責邊界及協(xié)作方法等一系列的軟性規(guī)程和方法，兩者必須有效配合、互補長短，才能形成真正的有效運行機制。

前文敘述過信息化工作是一項非常復雜而廣泛的系統(tǒng)工程，具有全面性、復雜性、長期性、漸進性，需要有效組織、高效協(xié)同、長期推進、迭代進化。電子政務(wù)工作也不例外，從參與對象角度，實際上涵蓋了所有政府單位及相關(guān)公共服務(wù)組織。從目前電子政務(wù)應用情況看，原有的以單位為邊界的封閉性系統(tǒng)已經(jīng)不適應業(yè)務(wù)發(fā)展需求，將來的電子政務(wù)應用必須向有效共享、高效協(xié)作、開放柔性、安全可控、智能友好等方向發(fā)展，因此建立合理的電子政務(wù)工作體制機制，有效推進工作也是目前亟需解決的問題。

3.2 體制機制設(shè)計

一切體制機制的設(shè)計，都是圍繞著組織目標和高效實現(xiàn)組織的業(yè)務(wù)目標來進行的。因此在體制層面，電子政務(wù)工作一般包含四方面的參與角色，一是決策者，負責目標、規(guī)劃、計劃、實施和考評等重大問題的決策;二是電子政務(wù)推進管理者，負責目標、規(guī)劃、計劃、實施及相關(guān)工作規(guī)范及考評標準的建議、制定、協(xié)調(diào)、督導和考評;三是業(yè)務(wù)應用者，負責符合自身業(yè)務(wù)目標的計劃制定、任務(wù)目標及具體任務(wù)牽頭實施;四是技術(shù)管理及服務(wù)支撐者，負責符合信息技術(shù)方向的技術(shù)框架規(guī)范及技術(shù)實施標準制定和執(zhí)行，配合業(yè)務(wù)應用單位具體承擔工程技術(shù)實施管理和服務(wù)支撐工作。

四個角色是相輔相成，共生協(xié)作的關(guān)系，角色的邊界并不明顯，比如決策者角色不僅僅指高層領(lǐng)導，各參與主體都有在其權(quán)責范疇的工作決策權(quán)，而且所有合理的決策都是不同角色相互協(xié)調(diào)共識后的結(jié)果。在實際工作過程中，不同角色通過基于業(yè)務(wù)的目標導向和環(huán)境、技術(shù)等因素構(gòu)成發(fā)展循環(huán)，形成電子政務(wù)發(fā)展生態(tài)體系。

從目前國內(nèi)電子政務(wù)具體的體制設(shè)計上，對應到以上四種角色，決策者一般是以信息化或電子政務(wù)領(lǐng)導小組的形式，負責重大問題的決策和協(xié)調(diào);電子政務(wù)推進管理者和技術(shù)管理及服務(wù)支撐者是電子政務(wù)工作的常態(tài)化工作單位，一般設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局及事業(yè)型的信息中心來承擔相關(guān)工作，前者是從工作推進管理角度，后者是從技術(shù)管理保障角度進行的全體系支撐，這兩個角色作為全局性日常工作單位應該在體制上有很高的工作耦合度，根據(jù)各自工作職能制定、細化并完善出相關(guān)的全局性整體工作機制，保證整體電子政務(wù)工作的推進有力，執(zhí)行順暢;業(yè)務(wù)應用者泛指各類型的業(yè)務(wù)應用單位，業(yè)務(wù)覆蓋面區(qū)分既可以是全局性也可以是局部的;在體制設(shè)計上，需要明確其具體工作執(zhí)行的主體責任;從具體的業(yè)務(wù)發(fā)展視角上來看，其既是目標的確定者，也是實際的執(zhí)行者。

工作機制建立的目的一定是解決操作性的問題，既是給全局也是給自身定規(guī)矩、立方法，一定要做到有計劃、可實施、可量化、可考評，工作流程中權(quán)責無死角，工作過程可追溯可管理，工作機制設(shè)計如圖2所示。

從推進和管理的機制建立上，需建立常態(tài)化的規(guī)劃、計劃及考評機制，建立并完善各業(yè)務(wù)應用的信息化成熟度評價標準，從業(yè)務(wù)耦合度、協(xié)作效率、共享貢獻、使用便宜、公眾服務(wù)、智能程度、使用體驗、資金績效等多角度建立客觀評價指標，通過不同層次和不同單位考評分析，反饋計劃修訂和工作推進，形成良性發(fā)展循環(huán)。推進和管理機制運行的好壞，會反向影響決策機制的效率。因此做好推進和管理工作，上層決策協(xié)調(diào)工作才能得到充分的保障。

從技術(shù)管理保障的機制建立上，要建立符合自身特點的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)架構(gòu)及技術(shù)標準規(guī)范化體系，建立高效可控的工程實施和服務(wù)支撐管理規(guī)范體系，有效支撐合理可控的應用發(fā)展保障。從目前國內(nèi)外的情況來看，對比已經(jīng)非常成熟的規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)范和標準化體系，信息化領(lǐng)域的技術(shù)標準規(guī)范還不構(gòu)成熟，且技術(shù)發(fā)展速度快，標準難固化，因此建立以云化服務(wù)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施及技術(shù)標準，并由技術(shù)部門統(tǒng)一扎口基礎(chǔ)設(shè)施及工程技術(shù)實施管理和服務(wù)保障，是現(xiàn)實必然的選擇。

對具體的業(yè)務(wù)建設(shè)及應用部門，要解決好業(yè)務(wù)目標和信息化能力之間的關(guān)系問題，從本質(zhì)上說，業(yè)務(wù)目標是根本，信息化能力是工具手段，要處理好這里面的關(guān)系，必須在業(yè)務(wù)和技術(shù)手段兩個方面找到最佳結(jié)合點，這里需要業(yè)務(wù)部門和技術(shù)支撐部門建立良好的協(xié)作關(guān)系，提倡建立跨部門學習型組織，鼓勵信息化應用嘗試，采用精益管理方法，不斷提高業(yè)務(wù)部門的信息化應用能力，形成整體良性進化。

以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，信息化組織管理制度的建立（擬）采取以下推進措施：

①具體到園區(qū)，對原信息化領(lǐng)導小組增掛電子政務(wù)（政務(wù)大數(shù)據(jù)）領(lǐng)導小組牌子，決策體系總體保持延續(xù);

②拆分兩種類型的信息化工作職責，管理及產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的由相關(guān)對口局（辦）負責，電子政務(wù)推進管理設(shè)專門處室，在主管局（辦）層級應設(shè)置專職副職分管;

③明確園區(qū)大數(shù)據(jù)管理中心的技術(shù)管理保障等職能，明確其與電子政務(wù)推進管理處室的職責邊界，并歸屬于主管局（辦）領(lǐng)導;

④由主管局（辦）統(tǒng)籌制定并逐步完善全區(qū)電子政務(wù)工作機制;

⑤鑒于電子政務(wù)工作的全局性特點，主管局（辦）設(shè)在具有綜合協(xié)調(diào)能力的單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類具體事務(wù)，并負責對上下各層級及條線直管單位聯(lián)絡(luò)協(xié)作。

4? 結(jié)語

本文對信息化工作的理解，對建設(shè)環(huán)境和參與角色的分析，以及以政企空間建設(shè)為例提出的組織管理制度框架設(shè)計，都具普適性。同時，本文提出的管理體制機制建設(shè)思路對地方生態(tài)型電子政務(wù)的建設(shè)規(guī)劃具有參考價值;從科學性、可操作性及風險防范的角度，為推進建設(shè)信息共享、整合系統(tǒng)資源的綜合電子政務(wù)體系提供借鑒作用。

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