清原縣小型水利工程管理體制改革后評(píng)估

呂 明

(清原滿族自治縣水利事業(yè)服務(wù)中心，遼寧 撫順 113300)

0 引 言

小型水利工程常見類型有城鄉(xiāng)供水、生態(tài)保護(hù)、防汛抗旱、灌溉排水等工程，對實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和小康社會(huì)建設(shè)發(fā)揮著巨大作用，在維持農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、農(nóng)民群眾安居樂業(yè)、改善農(nóng)村環(huán)境、調(diào)節(jié)區(qū)域水資源和防洪減災(zāi)等方面具有積極意義。目前，我國農(nóng)村發(fā)生的深刻而重大的變化、經(jīng)歷的廣泛而復(fù)雜的變革與小型水利工程管理極不協(xié)調(diào)，普遍存在管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、產(chǎn)權(quán)制度不明確、管護(hù)主體不清晰等問題，“有人用、無錢管、無人管”為大多數(shù)小型水利正處的狀態(tài)，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活、水利工程效益產(chǎn)生明顯的制約和影響[1-4]。清原縣小型水利工程存在數(shù)量眾多、結(jié)構(gòu)形式多樣、地理位置分散等特點(diǎn)，農(nóng)村集體組織為運(yùn)行管理的主要方式，大多數(shù)工程通過農(nóng)民自發(fā)投勞、投工完成升級(jí)改造與維修養(yǎng)護(hù)，其管護(hù)水平較低。此外，改革取消“兩工”后水利管護(hù)主體模糊不清，農(nóng)民主動(dòng)參與工程建管的積極性低，傳統(tǒng)的管理模式無法適應(yīng)水利現(xiàn)代化要求，小型水利管護(hù)主體缺位、失位、虛化問題突出[5-6]。

為貫徹落實(shí)小型水利管護(hù)體制改革相關(guān)要求和部署，遼寧省水利廳正式發(fā)布了小型水利管理體制改革實(shí)施方案及其績效評(píng)價(jià)方法，明確了改革的保障措施、內(nèi)容、范圍、目標(biāo)以及績效評(píng)價(jià)方式、程序、方法，從頂層設(shè)計(jì)了深化遼寧省小型水利管理體制改革工作。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件存在較大差異，選擇第二批小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣清原縣為例，以探索適用于遼東地區(qū)的水利管理改革模式[7]。

1 管理體制改革后評(píng)估

1.1 清原縣小型水利基本情況

清原縣地處遼東低山丘陵區(qū)，地理位置為E41°47′52″-42°28′25″、N124°20′06″-125°28′58″，總面積3921km2，下轄9鎮(zhèn)5鄉(xiāng)，共計(jì)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，188個(gè)行政村。地勢呈南北向中間傾斜，東南高、西北低的特征，自然形成以柴河、清河、渾河、輝發(fā)河各水系為網(wǎng)絡(luò)，以山地為主的平地、河谷、丘陵、山地交織的自然地貌景觀。

清原縣水源工程包括：蓄水工程234座，其中中型水庫3座、小型水庫54座，總庫容和有效庫容10487萬m3、5648萬m3，可供水量9404萬m3；塘壩96座，總庫容和有效庫容593萬m3、342萬m3，可供水量480萬m3；機(jī)井53處，可供水量70萬m3；方塘81座，有效容積43萬m3。田間工程：計(jì)劃改造渠道長度426.50 km ，已完成165.27km；管道輸水工程計(jì)劃新建、改造55處，已完成6處；噴滴管工程計(jì)劃新建、改造179處，已完成24處。灌溉工程主要是在河道修建永久性攔河閘、棵石壩，利用水面與田間高差，用直流形式通過渠道送往田間，修建144座永久性攔河閘，大部分沒有形成規(guī)模，棵石壩需要一年一建、甚至有的棵石壩一年多建，攔河閘下游的灌溉渠道多為土渠，渠道滲漏嚴(yán)重，灌溉效率低下。

以機(jī)電井工程為輔，以灌區(qū)提、引水工程為主的清原縣小型水利灌溉工程，在運(yùn)行管理方面存在農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理責(zé)任制、拍賣管理、個(gè)人承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利鎮(zhèn)或村組管理、灌區(qū)管理等多種形式。

1.2 管理體制改革

1.2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，確權(quán)定界

清原縣政府成立了加強(qiáng)水利工程建設(shè)與管理的領(lǐng)導(dǎo)小組，組長為清原縣縣長，副組長為清原縣主管農(nóng)業(yè)副縣長，審計(jì)局、水務(wù)局、農(nóng)發(fā)局、國土資源局和財(cái)政局等部門為主要成員。水利局下設(shè)的工程指揮部負(fù)責(zé)小型水利工程的設(shè)計(jì)實(shí)施、管理、體制改革等工作，即工程管理制度改革辦公室。工程的資金整合、發(fā)放等工作由發(fā)改委、財(cái)政局負(fù)責(zé)，而項(xiàng)目的配電、資金監(jiān)督和審計(jì)等工作由電業(yè)局、審計(jì)部門負(fù)責(zé)。清原縣水利體制改革工作緊抓落實(shí)、大膽嘗試、層層壓實(shí)責(zé)任與義務(wù)，為水利現(xiàn)代化建設(shè)和管理體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[8]。

通過分類統(tǒng)計(jì)小型水利工程形成管理臺(tái)賬，明確轄區(qū)內(nèi)各類工程體制改革任務(wù)與范圍。按照小型水利工程“誰受益、誰負(fù)擔(dān)、誰投資、誰所有”的原則開展確權(quán)化界工作，水務(wù)局和國土資源局接受縣政府授權(quán)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)界定工程管理權(quán)的小型水利工程頒發(fā)管理權(quán)證書，嚴(yán)格落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任、主體以及明確管護(hù)范圍界限，按照流程圖1頒發(fā)確權(quán)證書。

圖1 水利工程確權(quán)證書頒發(fā)流程

1.2.2 落實(shí)經(jīng)費(fèi)，管養(yǎng)分離

國家所有小型水利工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、管理人員及辦公經(jīng)費(fèi)全額納入同級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，由縣、鎮(zhèn)兩級(jí)按照分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則各配套50%。根據(jù)國有小型水利工程的標(biāo)準(zhǔn)對村集體所有公益性水利工程補(bǔ)貼80%管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，村集體自籌剩余20%經(jīng)費(fèi)。以街道適當(dāng)補(bǔ)助為輔、農(nóng)戶自籌為主的方式作為自建自用水利工程的管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)來源。嚴(yán)格執(zhí)行水利行業(yè)現(xiàn)有規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮受益區(qū)農(nóng)民的主體作用，按照“一事一議”籌資籌勞公益事業(yè)規(guī)定，遵循量力而行、農(nóng)民自愿、合理負(fù)擔(dān)、直接受益等原則，逐步實(shí)現(xiàn)小型水利工程政府有補(bǔ)貼、工程有效益、使用權(quán)下放，農(nóng)戶積極主動(dòng)參與用水、管水[9]。

清原縣合并重組了原有基層水利機(jī)構(gòu)，劃分了水利排灌養(yǎng)護(hù)站和水利管理所兩種公益一類事業(yè)單位，其中水管單位及縣鎮(zhèn)直管水利所統(tǒng)一歸類為水利管理所，形成的9個(gè)水利排灌養(yǎng)護(hù)站與12個(gè)水利管理所負(fù)責(zé)全縣小型水利工程的維修養(yǎng)護(hù)、日常管理巡查工作，機(jī)構(gòu)編制見表1。清原縣形成的養(yǎng)護(hù)站+水利所管理模式基本實(shí)現(xiàn)了“管養(yǎng)分離”的目標(biāo)，主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)匦⌒退S修養(yǎng)護(hù)及日常管理工作。對水利排灌養(yǎng)護(hù)站和水利管理所的維修養(yǎng)護(hù)、日常管理巡查工作每月組織驗(yàn)收，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、督促養(yǎng)護(hù)和管理單位各司其職以最大限度的發(fā)揮基層水利組織的管理作用，部分工程通過政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)了物業(yè)化管理和社會(huì)化養(yǎng)護(hù)[10]。

表1 小型水利工程管養(yǎng)機(jī)構(gòu)編制清單

1.2.3 強(qiáng)化監(jiān)督，獎(jiǎng)懲分明

建立24h專職管養(yǎng)人員巡查制度和小型水利工程動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，通過管理系統(tǒng)對水利工程管理情況按每月上報(bào)給水務(wù)局和國土資源局，不定期抽查工程管理狀況，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣齊抓共管、上下協(xié)同的良好局面。工程建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行竣工驗(yàn)收、招投標(biāo)、建立和合同等制度，通過加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督以及科學(xué)組織，全面掌握體制改革進(jìn)度，規(guī)范驗(yàn)收流程。此外，水利工程管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ谩ｍ?xiàng)核算，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督及資金應(yīng)用檢查，水利、審計(jì)和財(cái)政等部門制定資金監(jiān)管制度，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)實(shí)時(shí)改進(jìn)措施。

根據(jù)遼寧省、撫順市相關(guān)法規(guī)制度和水利部《水利工程管理考核辦法》，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H狀況制定水閘、水庫、泵站、堤圍等工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)，明確水利工程各類人員配置、主體責(zé)任、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和管理范圍，落實(shí)運(yùn)行管理費(fèi)用與目標(biāo)管理標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合多層次考核結(jié)果給予相應(yīng)的獎(jiǎng)罰，有利于實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化、規(guī)范化水利工程管理目標(biāo)。對于轄區(qū)內(nèi)所有水利工程排灌養(yǎng)護(hù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理所每月開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和驗(yàn)收檢查，汛前、汛后由水務(wù)局組織考核小組開展兩次驗(yàn)收，結(jié)合考核標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)場打分并通報(bào)批評(píng)存在問題的工程，每年年終總評(píng)示范工程和先進(jìn)單位，總結(jié)推廣優(yōu)質(zhì)工程并頒發(fā)牌匾表征；財(cái)政撥款申請以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部考核結(jié)果為重要依據(jù)。

此外，在機(jī)構(gòu)調(diào)整和體制改革過程中，以薪金和事業(yè)編制為機(jī)理措施吸引優(yōu)秀的水利專業(yè)人才，補(bǔ)充新鮮血液防范人才流失。通過提高基層管理人員待遇、加強(qiáng)崗位技術(shù)培訓(xùn)、明確人員數(shù)量等，持續(xù)裝袋人才隊(duì)伍和提升學(xué)歷層次，逐步年輕化人員年齡結(jié)構(gòu)，顯著提升日常管理與設(shè)備操作等技能水平[11]。

1.3 改革后評(píng)估

2016年底，對于清原縣小型水利工程體制改革試點(diǎn)工作遼寧省水利廳聯(lián)合財(cái)政廳組成績效評(píng)價(jià)小組給予驗(yàn)收，以百分制綜合評(píng)價(jià)績效得分95.1分，改革后績效評(píng)定達(dá)到“優(yōu)秀”。根據(jù)清原縣2016-2018年統(tǒng)計(jì)年鑒，因水旱災(zāi)害導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)損失呈持續(xù)下降趨勢，年均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到5%的高增長率。在水利，農(nóng)業(yè)等多部門協(xié)調(diào)配合下，清原縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況得到了明顯改善。小型水利工程管理體制改革實(shí)現(xiàn)了管理由載體、產(chǎn)權(quán)有歸屬、工程有效益、運(yùn)行有機(jī)制的改革目標(biāo)，形成了具有鮮明特征的小型水利管護(hù)模式?？赏茝V的小型水利建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)如下：

1)改革工作廣泛動(dòng)員與宣傳，政府主導(dǎo)、各部門緊密配合形成良好的改革工作氛圍，保證經(jīng)費(fèi)充足及高位推進(jìn)；確權(quán)過程中探索權(quán)屬公式、確權(quán)登記、權(quán)屬調(diào)查流程，確保全過程公平、公開、公正的確權(quán)定界。

2)創(chuàng)建養(yǎng)護(hù)站+水利所管護(hù)模式，全區(qū)小型水利工程日常維修養(yǎng)護(hù)、巡查管理由水利排灌養(yǎng)護(hù)站、水利管理所負(fù)責(zé)，財(cái)政全額撥付該管理模式的相關(guān)經(jīng)費(fèi)，兩者各司其職專職負(fù)責(zé)小型水利工程的養(yǎng)護(hù)與管理，水利排灌養(yǎng)護(hù)站無法獨(dú)立完成部分維修養(yǎng)護(hù)工作，采取政府購買服務(wù)的方式基本實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離。

3)建立制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水利工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)，清原縣探索了標(biāo)準(zhǔn)化水利工程管理模式，制訂了水閘、水庫、泵站、堤圍等目標(biāo)管理考核標(biāo)準(zhǔn)，為形成長效管護(hù)機(jī)制、解決重建輕管等問題提供重要保障。

2 結(jié) 論

通過管理體制改革，清原縣創(chuàng)建了責(zé)任明確、產(chǎn)權(quán)明晰的管護(hù)體系，監(jiān)管規(guī)范、管理有效的運(yùn)行機(jī)制，形成市場化、專業(yè)化工程運(yùn)行管護(hù)體系；創(chuàng)立完善的水價(jià)機(jī)制和水利管理體系，保證資金規(guī)范使用和科學(xué)監(jiān)督，形成法律支撐、保障有力、配套完善的體系，最大限度的發(fā)揮工程效應(yīng)。改革后，為推動(dòng)清原縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及小型水利工程減災(zāi)、排澇、灌溉、防洪效益的提高提供了保障，為全面深化水利體制改革和促進(jìn)清原縣水利工程高效良性運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。