土地管理制度視角下現(xiàn)代中國城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃演進

陳萬彰

【摘要】根據(jù)中國目前的情況，城市土地規(guī)劃再利用的類型各有不同，并且在不同部門之間劃分：土地改革以后，計劃分配方案制定從新中國一直持續(xù)到改革開放。中國繼續(xù)開發(fā)各種類型的規(guī)劃模式，例如國家土地管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃，現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)了一套全面的空間規(guī)劃系統(tǒng)。本文主要介紹了新中國成立以來中國土地利用制度的持續(xù)演變，考察了在中國特色社會主義制度下土地管理制度的變化，并提出了未來影響城鄉(xiāng)土地使用規(guī)劃的各個方面因素。

【關鍵詞】土地;管理制度;視角下;城鄉(xiāng)土地;規(guī)劃演進

土地是人類社會生產(chǎn)力的重要基礎，也是人類各種形式的生活和勞動的載體。土地利用是根據(jù)土地資源的性質和特點開發(fā)，利用，改善和保護土地資源的總稱，也是土地的利用方式，程度和影響的總稱。在土地使用和管理中，計劃可以理解為用于實現(xiàn)未來目標的行動和方法，它是實施政治行為，全面協(xié)調，推理，開始和解決問題。在我國，對土地和城市使用影響最大的是土地管理規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地管理。因此，本文將進一步重點介紹新中國成立以來這三個計劃的發(fā)展，并結合現(xiàn)代土地利用規(guī)劃的演進路徑和內部邏輯進行說明。中國土地管理制度的改革趨勢。

1、現(xiàn)代中國城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃演進

1.1城市規(guī)劃的初創(chuàng)、波動與停滯

在支持城市工業(yè)化的“五個”計劃中，中國城市規(guī)劃的任務引入了第一個“春天”。城市土地使用已包括在城市規(guī)劃中，主要用于選擇主要項目設施，提供十個用于工業(yè)生產(chǎn)的土地和設施以及規(guī)劃八個主要工業(yè)城市。包括西安、蘭州和太原。從那時起，在強大的政治形勢下，城市規(guī)劃領域也進入了“大躍進”和“社區(qū)規(guī)劃時代”。1958年和1960年，舉行了兩次全國城市規(guī)劃交響曲，以促進規(guī)劃的編制和修改。重點是工業(yè)規(guī)劃，農(nóng)業(yè)區(qū)劃和居住區(qū)規(guī)劃。在1960年代，“三年城市規(guī)劃”開始了，規(guī)劃工作進入了一個變革的時代?！叭壗ㄔO”遵循“不建中心城市”的原則，在大慶工礦區(qū)和攀吉化山區(qū)城市規(guī)劃模式上開創(chuàng)了新局面。同時，一所地區(qū)生產(chǎn)大學揭幕，建立了許多綜合住宅區(qū)，例如復雜的庭院，但存在著動蕩的土地布局和功能交織的問題。經(jīng)過10年的動蕩，該計劃停止了。

1.2 1949-1977年土地計劃性供給

新中國成立時，中國實行了和諧的公共和私人城市化。1950年，中國進行了土地改革，使土地歸農(nóng)民所有。這些措施極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。到1956年，城市土地的完全國有化，城市化繼續(xù)擴大。最初的城市發(fā)展隨著城市經(jīng)濟發(fā)展而擴展，并開始在全國范圍內管理城市和城市發(fā)展。同時，在土地利用總局成立后，成立了農(nóng)業(yè)和土地開墾部，以管理全國的閑置土地和農(nóng)場。從那時起，農(nóng)村和權力下放部門的城市土地管理系統(tǒng)化就開始了。國有土地開始在各種條件下運行，例如不間斷的行政規(guī)劃，導致該市土地資源的大量支出。效率特別低。在大躍進期間，還出現(xiàn)了違法建筑問題。在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的發(fā)展過程中，制度變化幅度很大[1]。

2、我國土地管理制度變革對城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的影響

2.1城市土地無償使用

新中國成立初期，城市土地免費使用政策的長期實施清楚地反映了計劃經(jīng)濟體制：土地使用計劃有效地加強了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃和工業(yè)建設。發(fā)展得到了保證，但整個過程也存在重大缺陷：例如，土地利用效率很低，土地浪費非常嚴重，所有生活環(huán)境都在不斷擴大。大城市導致小城鎮(zhèn)的盲目發(fā)展。同時，城市規(guī)劃過于粗放，沒有針對農(nóng)村住區(qū)的規(guī)劃，土地所有者無法在平等的基礎上競爭，生產(chǎn)單位使用特殊手段在土地中圍欄占地，導致生產(chǎn)與發(fā)展的不協(xié)調。

2.2供給側結構性改革過程和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的匹配

在供給側結構性改革的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，仍然存在協(xié)調不力的問題，這就是為什么大規(guī)模空間供給與資源環(huán)境之間的約束不足的原因。在建設新城市，新地區(qū)和地方經(jīng)濟。存在著嚴重的偏差，即過度提供城市空間資源的機制大大提高了土地使用率，相應的不合理的結構問題以及資源和環(huán)境壁壘也很明顯。另外，還存在標準消費區(qū)域之間的適應性不足和多樣化需求的問題。盡管通用的技術規(guī)劃要求和管理機制提供了更通用的規(guī)劃和施工規(guī)則，但仍有一些規(guī)劃和施工要求可能不完整?？臻g供應效率低下。

3、1998-2007年：嚴格保護耕地國策確立時期與土地用途管制實施

3.1城市規(guī)劃公共政策作用加強

在1990年，通過消耗資源發(fā)展城市規(guī)劃和建設導致了生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)的嚴重破壞。在這種情況下，1996年，國務院發(fā)表《關于加強城市發(fā)展的通知》要求“各級人民政府在調控城市規(guī)劃，城市空間資源中發(fā)揮有效作用”。經(jīng)濟建設是宏觀調控的重要目標。為此，建設部一直發(fā)布《近期建設暫行辦法》和《關于強制性城市發(fā)展的暫行規(guī)定》。施工區(qū)和規(guī)劃區(qū)的管理模式已經(jīng)形成了“三區(qū)四線”的管理方法。2006年修訂并實施的《城市規(guī)劃程序》強調需要改變城市規(guī)劃的地位和作用，特別是規(guī)范性城市規(guī)劃和重點詳細規(guī)劃。作為規(guī)范城市空間資源的公共政策[2]。

3.2土地利用規(guī)劃強化建設用地空間管制

《土地管理法》明確規(guī)定，城市總體規(guī)劃，地方總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃的編制應與土地總體規(guī)劃相一致，強調土地總體規(guī)劃的主要負責人制度，大力支持和強調對發(fā)展中的土地保護。隨著市場經(jīng)濟的逐步改善，土地管理規(guī)劃的目的正從保護有限的土地逐漸轉向可持續(xù)發(fā)展，著眼于社會生態(tài)經(jīng)濟的綜合效益。2008年，國務院批準了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》的發(fā)布，提議將土地使用控制的思想擴展到建筑和非建筑控制。通過比例尺邊界，擴展邊界并禁止施工邊界的“系統(tǒng)”構成了四種控制區(qū)域：許可施工區(qū)域，有條件施工區(qū)域，施工區(qū)域施工和違禁建筑區(qū)域。目前在中國，土地利用規(guī)劃采用管理指標技術來控制建設用地，并通過年度計劃和系統(tǒng)變更來保證其實施。農(nóng)業(yè)，項目初步評估，行政和執(zhí)法，尤其是土地管理。主要是農(nóng)業(yè)用地，建設用地?？臻g控制的“三線”和“兩個邊界”的大規(guī)?？刂浦饕寝r(nóng)田的主要邊界和城市建設的邊界[3]。

結語：

一般而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革應著眼于持續(xù)發(fā)展，從供給側結構改革和有效利用數(shù)據(jù)整合項目的角度出發(fā)。將技術支持流程和協(xié)調的管理開發(fā)作為優(yōu)化成本計劃和管理計劃的關鍵信息平臺。及時性為規(guī)劃系統(tǒng)的整體可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了一個極好的平臺。

參考文獻：

[1]王凱.供給側結構性改革與土地管理制度創(chuàng)新[J].工程技術研究，2018（06）：204-205.

[2]張少停.國家管制視角下農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革研究[D].山西大學，2018.

[3]陳明曼.復雜適應系統(tǒng)視角下的特色小鎮(zhèn)演化研究[D].重慶大學，2018.