突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應(yīng)急性權(quán)力研究

馬平

突發(fā)公共衛(wèi)生事件與人民的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任也有義務(wù)降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性。相關(guān)法律規(guī)范當(dāng)中已經(jīng)賦予了行政機(jī)關(guān)應(yīng)急性的權(quán)利，但就目前情況來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應(yīng)急權(quán)力的應(yīng)用仍然存在諸多問題。文章將從這一角度入手，探求行政應(yīng)急性權(quán)利的應(yīng)用方式，并針對(duì)已有問題提出相應(yīng)意見與建議。

近幾年，突發(fā)公共衛(wèi)生事件受到了人們更高的關(guān)注，此類事件一旦發(fā)生，促進(jìn)會(huì)造成一系列的惡劣影響，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失的出現(xiàn)，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí){到人們的生命財(cái)產(chǎn)安全。2003年SARS留給人們的陰影還未完全清除，2020年集中暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎再次為突發(fā)公共事件的防控敲響了警鐘。突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的后果十分嚴(yán)重，這對(duì)于行政部門的應(yīng)急能力提出了更高要求，同時(shí)促進(jìn)了一系列規(guī)章制度的更新與完善。在我國(guó)，行政應(yīng)急性權(quán)利已經(jīng)不屬于一個(gè)新概念。在漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程當(dāng)中，行政應(yīng)急性權(quán)利涉及的內(nèi)容發(fā)生了較大變革，但要想真正發(fā)揮行政應(yīng)急性權(quán)利的價(jià)值作用，還需要我們付出更多努力。目前，我國(guó)看待行政應(yīng)急性權(quán)利及相關(guān)問題時(shí)進(jìn)行的思考仍然不夠，大多數(shù)研究?jī)?nèi)容皆是從行政應(yīng)急性權(quán)力本身出發(fā)，存在著較為嚴(yán)重的與實(shí)際脫節(jié)的問題。下文將立足于已有研究文獻(xiàn)，結(jié)合當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生情況，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的行政應(yīng)急性權(quán)利進(jìn)行研究。

一、突發(fā)公共事件的概念及其危害

（一）危害人們的生命健康安全

無論是何種突發(fā)公共衛(wèi)生事件，所帶來的最為嚴(yán)重的危害就是對(duì)人們的生命健康安全產(chǎn)生負(fù)面影響，SARS就是典型的危害到人們生命健康安全的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2002年11月16日，我國(guó)廣東地區(qū)出現(xiàn)了首例SARS病例。只用了不到三個(gè)月，SARS就開始了大范圍的傳播。2003年3月，世界衛(wèi)生組織將這一傳染病命名為SARS，疫情開始在全球范圍內(nèi)暴發(fā)流行。直到2003年7月5日，SARS才被完全控制。根據(jù)衛(wèi)生部有關(guān)數(shù)據(jù)，截至2003年8月7日，全球共計(jì)爆發(fā)SARS 8 422例，死亡916例，病死率高達(dá)10.88%。截至2003年8月15日，中國(guó)大陸共計(jì)發(fā)現(xiàn)SARS病例5 327例，死亡349例，病死率為6.55%。截至2003年6月28日，中國(guó)香港和中國(guó)臺(tái)灣累計(jì)發(fā)現(xiàn)SARS病例分別為1 755例和678例，死亡數(shù)量為298例和84例，病死率分別為16.98%和12.39%。作為步入21世紀(jì)以來國(guó)內(nèi)首次爆發(fā)的大型公共衛(wèi)生事件，SARS爆發(fā)期間，國(guó)內(nèi)諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展幾乎都處于停滯狀態(tài)，面對(duì)干擾性較強(qiáng)的傳染類疾病，各地紛紛“戒嚴(yán)”，學(xué)生的學(xué)業(yè)也被迫停滯。盡管SARS的致死率較低，但該病毒會(huì)破壞患者的免疫系統(tǒng)，在治療時(shí)多采用激素類藥物，因此許多患者至今仍然受到著治療后遺癥的影響。

（二）影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時(shí)，危害結(jié)果本身就具有不確定性。加之，過去的發(fā)展歷程當(dāng)中相似的事件在人們心中留下了極為深刻的印象，人人自危的社會(huì)氛圍對(duì)于社會(huì)秩序的穩(wěn)定性造成了極為嚴(yán)重的影響。首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)以后，人們?cè)诤荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都難以充分了解誘發(fā)疫情的根本原因，更難完全掌握疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)的變化情況，潛在威脅的存在加劇了人們對(duì)自身所處境況的擔(dān)憂。盡管有無數(shù)勇敢無畏的醫(yī)護(hù)人員奔走在抗“疫”前線，但面對(duì)危害結(jié)果的出現(xiàn)，人們心中的恐懼不僅難以完全消除，甚至?xí)絹碓綇?qiáng)烈。其次，如果突發(fā)公共衛(wèi)生事件在發(fā)生了較長(zhǎng)一段時(shí)間之后仍然未能得到緩解，社會(huì)公眾心中存有的恐懼感會(huì)逐步加深。隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，人們可以隨意在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)表言論、交流感情，許多失實(shí)言論在人群中逐步擴(kuò)散，人們?cè)谠谢A(chǔ)之上添油加醋，時(shí)常會(huì)做出一些錯(cuò)誤行為。舉例來說，在得知新型冠狀病毒肺炎會(huì)通過飛沫傳染以后，人們前往各大藥店瘋狂搶購口罩，一時(shí)間，口罩成為稀缺物資。還有部分口罩的銷售者為獲取個(gè)人利益，惡意抬高銷售價(jià)格。隨后，雙黃連口服液可以抑制新型冠狀病毒肺炎的消息傳出以后，雙黃連口服液一夜之間被搶購一空，甚至連雙黃蓮蓉月餅都難逃此劫。

（三）干擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有序性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的影響尤為突出。以本次暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎為例，從最初的封鎖湖北武漢到后來的各地戒嚴(yán)，疫情防控要求人們避免大規(guī)模流動(dòng)和聚集。疫情暴發(fā)時(shí)正處于新年假日，疫情對(duì)消費(fèi)品和零售業(yè)帶來了極大沖擊，對(duì)餐飲、旅游、景區(qū)、電影、交通運(yùn)輸、酒店、酒吧、茶館、教育培訓(xùn)、文化活動(dòng)等行業(yè)沖擊更大。疫情期間，除去基本的生活必需品需求之外，人們對(duì)其他商品的需求明顯下降，這意味著整體商品市場(chǎng)的需求及訂單都會(huì)大幅度減少。在供給側(cè)，由于原材料、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素流通受阻，生產(chǎn)、銷售、物流、資金流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到影響，工廠生產(chǎn)量也會(huì)明顯降低。世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布中國(guó)的新型冠狀病毒肺炎疫情已經(jīng)構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，這對(duì)國(guó)內(nèi)商品的外貿(mào)活動(dòng)也產(chǎn)生了一定影響。

二、誘發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的原因

近幾年，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的頻率越來越高，無論是在我國(guó)還是在全世界，各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件都造成了極為嚴(yán)重的影響。除了上文中提到的2003年暴發(fā)SARS和2020年集中暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎，2008年的手足口病、2019年的甲型H1N1流感、2019年的H5N1禽流感等都在一段時(shí)間內(nèi)造成了恐慌，2014年西非國(guó)家塞拉利昂暴發(fā)的埃博拉病毒、2016年暴發(fā)在以新加坡為主的東南亞地區(qū)的寨卡病毒同樣帶來了極為惡劣的影響。過去一段時(shí)間全國(guó)各地區(qū)所發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件當(dāng)中，以傳染病事件發(fā)生頻率最高，食物中毒事件次之，其他類型的事件相對(duì)較少。導(dǎo)致不同種類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的原因有所不同，具體來說，誘發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的原因包括以下幾個(gè)。

其一，傳染病本身存在一定的發(fā)展規(guī)律。隨著生物技術(shù)、醫(yī)療技術(shù)等水平的不斷提升，一系列新型傳染疾病也開始頻繁暴發(fā)。加之許多生產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展帶來了一系列污染型問題，人們的生活環(huán)境已不如往日那般安全，越來越多潛在威脅開始顯現(xiàn)出惡性的影響作用。不僅如此，隨著人民生活水平的不斷提高，許多不正確的健康觀念和養(yǎng)生觀念獲得了人們的關(guān)注，食用不該食用的東西、采取不正確的養(yǎng)生方法，這也是使傳染病出現(xiàn)的原因之一。

其二，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有公共衛(wèi)生體系存在明顯不足。完備的公共衛(wèi)生體系往往能夠在事件發(fā)生之前起到預(yù)防性的作用，即便是在事件發(fā)生以后，也能夠在較短的時(shí)間內(nèi)找到應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的有效措施。從已有體系的完備性這一角度出發(fā)，農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生體系和城市的基本醫(yī)療服務(wù)體系都存在一定不足，很難完全滿足社會(huì)各界人民群眾的健康要求。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應(yīng)急性權(quán)力的使用

（一）滿足行政應(yīng)急性權(quán)利行使條件

一般來說，行政應(yīng)急性權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)條件。

其一，的確存在十分緊急的危險(xiǎn)狀況。也就是說，在不確定是否有緊急危險(xiǎn)的存在時(shí)，不可輕易行使行政應(yīng)急性權(quán)利，只能以一般行政權(quán)力進(jìn)行臨時(shí)應(yīng)對(duì)。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，我們能夠通過常識(shí)以及生活經(jīng)驗(yàn)判斷出當(dāng)前的情況是否緊急、是否需要采取有力的措施來避免事態(tài)朝著惡性化的方向發(fā)展。對(duì)于一些以往未曾發(fā)生的傳染病來說，由于人們對(duì)傳染病疫情的癥狀不夠了解，加之?dāng)U散需要一定時(shí)間，最初剛剛發(fā)生時(shí)往往未有明確表現(xiàn)，在未能明確風(fēng)險(xiǎn)的情況下就應(yīng)用行政應(yīng)急性權(quán)利極有可能會(huì)造成恐慌。

其二，通過正當(dāng)程序行使行政應(yīng)急性權(quán)利，并采取有效的方式發(fā)揮行政應(yīng)急性權(quán)力的作用。同時(shí)，行政權(quán)利的應(yīng)用還需要在不違反相應(yīng)法律規(guī)范的前提下運(yùn)用，才能更大程度上保障行政權(quán)力行使的正當(dāng)性以及行使方法的合理性。

其三，由有權(quán)機(jī)關(guān)行使行政應(yīng)急性權(quán)利。舉例來說，本次新型冠狀病毒肺炎暴發(fā)以后，許多地區(qū)都采取了封城、封區(qū)的措施，這些措施在一定程度上限制了相關(guān)人員的出行自由，但這些措施必須得到有權(quán)機(jī)關(guān)的委托或通過后才能實(shí)行。如果有權(quán)機(jī)關(guān)無法行使行政應(yīng)急性權(quán)利，可以將行政應(yīng)急性權(quán)利委托給其他機(jī)關(guān)行使。在特殊情況下，如果無權(quán)機(jī)關(guān)必須行使應(yīng)急性權(quán)利，事后也應(yīng)當(dāng)向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)確認(rèn)。

（二）遵循行政應(yīng)急性權(quán)利的行使原則

其一，法治原則。即行政應(yīng)急性權(quán)力的行使需要在法律允許的前提之下進(jìn)行，不可隨意行使，更不可在未獲得法律授權(quán)的情況下隨意行使。同時(shí)，必須堅(jiān)決落實(shí)責(zé)任制。對(duì)于一些拒不配合的公民和組織，可以借助法律嚴(yán)懲。

其二，比例原則。即行政應(yīng)急性權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)適度，盡可能采取溫和的手段，盡可能降低對(duì)于相對(duì)權(quán)利人的侵害。與此同時(shí)，所運(yùn)用到的行政應(yīng)急性對(duì)策必須滿足行政目的的需要，，做好利益保障與最終結(jié)果之間的權(quán)衡。

其三，響應(yīng)原則。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往是難以預(yù)料的，要想取得更為有效的應(yīng)對(duì)效果，必須在較短時(shí)間內(nèi)積極落實(shí)政府部門的職責(zé)，發(fā)揮行政應(yīng)急性權(quán)利的應(yīng)用價(jià)值，建立起政府行政責(zé)任制度，保障行政應(yīng)急性權(quán)利的規(guī)范行使水平，避免濫用權(quán)力、棄用權(quán)利等問題出現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)對(duì)于行政應(yīng)急性權(quán)力的監(jiān)督

行政應(yīng)急性權(quán)利的存在能夠起到正面的影響作用，但隨意使用會(huì)產(chǎn)生不良后果。為此，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，行政應(yīng)急性權(quán)利的應(yīng)用應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)監(jiān)督。常見的監(jiān)督機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。應(yīng)用權(quán)利時(shí)要做到行政公開，及時(shí)向社會(huì)各界公開將除去機(jī)密、隱私之外的信息，并將有效信息采取有效的途徑進(jìn)行保存。這一舉措的目的是避免謠言肆意傳播，在人群中過度發(fā)酵，也是為了控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件不良影響的擴(kuò)散，更是為了社會(huì)各界的人民能夠更好地配合防疫工作。

作為黨和人民的耳目喉舌，新聞媒體同樣需要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，運(yùn)用媒體權(quán)力對(duì)行政應(yīng)急性權(quán)利的應(yīng)用起到監(jiān)管和制約的作用。新聞改革工作的開展不能只是一味提倡發(fā)揮自身的宣傳作用，卻將媒體本身的責(zé)任與義務(wù)拋之腦后。步入新時(shí)期以來，新聞媒體的傳播渠道有所拓展，人們能夠通過更多形式獲取新聞信息，這也使得新聞媒體所具備的社會(huì)力量得到了更為充分的發(fā)揮。新聞媒體的新聞傳播價(jià)值固然重要，但其政治宣傳作用同樣不容忽視。只有積極行使權(quán)利，才能有效降低不合法行為所產(chǎn)生的不良影響。

（四）發(fā)揮行政應(yīng)急性權(quán)利的保障作用

很多情況下，發(fā)揮行政權(quán)力的作用與保障公民的個(gè)人利益之間是相互沖突的，保護(hù)一方意味著犧牲另一方，這與法律條文中有關(guān)緊急避險(xiǎn)的概念有些許相似之處。如果行政權(quán)力的應(yīng)用始終與公民的基本利益之間存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，行政應(yīng)急性權(quán)利的應(yīng)用必將問題重重。行政應(yīng)急性權(quán)利作用的發(fā)揮需要再降低公共衛(wèi)生事件所帶來的不良影響的同時(shí)，更大程度上保障社會(huì)各界的利益，從某種程度上來看，權(quán)利的應(yīng)用就是為了保障利益，即便在部分情況下，公民的權(quán)利會(huì)因應(yīng)急性權(quán)利的存在而受到一定的限制，但權(quán)利的應(yīng)用始終離不開公民的配合，公民的利益也始終需要行政應(yīng)急權(quán)力來保障。

四、結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件關(guān)乎人們的日常生活和工作生產(chǎn)的安全性和秩序性，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的過程當(dāng)中行使行政應(yīng)急性權(quán)利能夠有效避免不良影響的擴(kuò)散，保障人們的生命財(cái)產(chǎn)安全。文章對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的行政應(yīng)急性權(quán)利進(jìn)行了研究與分析，但由于行政應(yīng)急性權(quán)利既屬于權(quán)力范疇又屬于制度范疇，更與法律制度之間有著千絲萬縷的關(guān)系，因此，文章中體現(xiàn)的研究觀點(diǎn)還存有一定不足。在今后的發(fā)展過程當(dāng)中，還需要逐步加深研究，獲得更為可靠的研究結(jié)論，提出更為優(yōu)質(zhì)的權(quán)利應(yīng)用策略。