守正出新 開(kāi)創(chuàng)森林資源管理工作新局面

黃勇

當(dāng)下，全省森林資源管理工作正面臨保護(hù)與發(fā)展、生態(tài)與生存、任務(wù)與能力三對(duì)矛盾交織疊加的挑戰(zhàn)。唯有守正出新，才能“穩(wěn)中求進(jìn)”進(jìn)而開(kāi)創(chuàng)森林資源管理工作新局面。

在保護(hù)與發(fā)展方面，主要體現(xiàn)在林地供需矛盾極為突出。近幾年，湖南省先后啟動(dòng)或持續(xù)推進(jìn)了一批涉及交通、農(nóng)業(yè)、扶貧等經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)工程，這些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目要落地，有賴(lài)于土地等要素的充分保障，幾乎都在向林地要空間。另外，近幾年的森林督查發(fā)現(xiàn)，我省“未批先占”“毀林開(kāi)墾”等違法使用林地的問(wèn)題較多，急需被動(dòng)補(bǔ)辦林地使用手續(xù)、消減存量問(wèn)題。但全省林地保有量已被鎖定，年度林地定額已經(jīng)法定，故而林地供需矛盾加劇勢(shì)在必然。

在生態(tài)與生存方面，主要體現(xiàn)在林木采伐利益驅(qū)動(dòng)更為明顯。我省從2016年開(kāi)始的“三年禁伐減伐”期限已過(guò)，一些經(jīng)過(guò)10～20年封育的山林已進(jìn)入主伐期、已成材可變財(cái)?shù)纳唐妨钟绕涫且岩婪鬓D(zhuǎn)的山林，其權(quán)利人紛紛申請(qǐng)采伐。另，公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直處于低水平狀態(tài)，一些自然保護(hù)區(qū)里的林農(nóng)眼瞅著“金山銀山”，卻是“端著金飯碗討飯吃”，綠水青山伴隨貧窮落后。生存壓力和利益驅(qū)動(dòng)之下的不合理采伐將給森林資源帶來(lái)危機(jī)，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)破壞。我省來(lái)之不易的“小棉襖”有褪化為“薄襯衫”甚至出現(xiàn)“裸露山地”的風(fēng)險(xiǎn)。

在任務(wù)與能力方面，主要體現(xiàn)在現(xiàn)有管護(hù)能力嚴(yán)重不夠。隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷深入，新《森林法》強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展等原則，要求對(duì)天然林、公益林、林地等森林資源實(shí)施最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法制予以保護(hù)管理。為此，森林督查暨森林資源管理“一張圖”年度更新、林長(zhǎng)制改革試點(diǎn)、森林資源保護(hù)利用規(guī)劃編制、森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)及中央環(huán)保督察、豪華別墅清理、與國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)融合等繁重任務(wù)紛至沓來(lái)，需要耗費(fèi)相當(dāng)多的人力、精力和時(shí)間。而在森林資源管理隊(duì)伍方面，當(dāng)下正遭受“缺胳膊少腿”的陣痛。隨著森林公安轉(zhuǎn)隸地方公安、林業(yè)工作站被“屬地管理”、林業(yè)檢查站被“整合轉(zhuǎn)型”等，原本就人員數(shù)量不足、年齡老化的森林資源管理隊(duì)伍更是“小牛拉重犁”，忙于加班、疲于應(yīng)付成為常態(tài)，甚至在改革過(guò)渡期還有“人不知道該干啥、事不知道該誰(shuí)干”等情況，以至于不但無(wú)法保障工作完成時(shí)效和質(zhì)量，而且還存在較多的追責(zé)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

《道德經(jīng)》有云，“守正”主旨為“守行事之正”，“出新”要旨是“在變革中出新”。落實(shí)到森林資源管理的具體實(shí)踐中，本人認(rèn)為“守正”就是要敬畏制度、執(zhí)行制度、完善制度，“出新”就是要理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、手段創(chuàng)新。

一是遵循制度。經(jīng)國(guó)序民，正其制度。森林資源管理是一項(xiàng)政策性強(qiáng)的工作，需要制訂嚴(yán)格的規(guī)章制度來(lái)規(guī)范其行為。當(dāng)下，需要以貫徹落實(shí)新《森林法》為契機(jī)，對(duì)現(xiàn)行規(guī)章制度進(jìn)行清理、論證，并予以“廢、留、改、立”分類(lèi)處理。對(duì)不符合當(dāng)前發(fā)展要求或現(xiàn)行法律法規(guī)的予以廢止，將新近制定符合形勢(shì)政策的予以保留，對(duì)部分不適應(yīng)的條款予以修改，對(duì)存在空白的將成熟經(jīng)驗(yàn)和做法上升為制度予以建立。每一個(gè)森林資源管理工作者要從內(nèi)心深處敬畏制度，并將其視為頭頂上高懸的“達(dá)摩克利斯之劍”，“如履薄冰、如臨深淵”。同時(shí)，要及時(shí)深入地學(xué)、全面系統(tǒng)地學(xué)，做到融會(huì)貫通，解決“管林地的不熟悉林木采伐政策”等類(lèi)似問(wèn)題。在執(zhí)行制度過(guò)程中，要堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對(duì)隨意變通惡意規(guī)避破壞的行為，不以權(quán)勢(shì)大而回避、不以資歷深而姑息、不以隨者眾而放任，堅(jiān)決制止?jié)撘?guī)則和“破窗效應(yīng)”。在此基礎(chǔ)上，還要善于釋法說(shuō)理、以法為據(jù)、以理服人、以情感人，以求不斷增強(qiáng)制度執(zhí)行效果。

二是理念創(chuàng)新。要注重從靠行政指令向法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段并重轉(zhuǎn)移，從事中審批向事前服務(wù)、事中審批與事后監(jiān)管三者并重轉(zhuǎn)移。譬如：在林地資源約束階段，創(chuàng)新林地區(qū)域調(diào)控理念，在科學(xué)分級(jí)的基礎(chǔ)上，分區(qū)施策，分級(jí)調(diào)控，既要嚴(yán)格審批審核、嚴(yán)格保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)和Ⅰ級(jí)保護(hù)林地，更要積極引導(dǎo)節(jié)約集約以提高Ⅳ級(jí)等林地的產(chǎn)出效率，幫助實(shí)現(xiàn)從粗放式發(fā)展到精明增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，逐步改善“浙江安吉100萬(wàn)畝竹林創(chuàng)造產(chǎn)值215億元、湖南1600萬(wàn)畝竹林只有300億元產(chǎn)值”等類(lèi)似局面。

三是機(jī)制創(chuàng)新。茍周于事，不必循俗。在組織保障方面，面對(duì)“缺胳膊少腿”問(wèn)題，推動(dòng)林長(zhǎng)制改革試點(diǎn)，推進(jìn)森林資源保護(hù)由條塊管理向黨政齊抓共管轉(zhuǎn)變;探索建立以建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員為主體整合公益林護(hù)林員、天然林護(hù)林員等護(hù)林隊(duì)伍，構(gòu)建以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為主、林權(quán)權(quán)利人管護(hù)為輔的網(wǎng)格化管護(hù)機(jī)制。在林地管理方面，探索“審管分離”，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式和容缺承諾辦、專(zhuān)人輔導(dǎo)辦等方式，充分授權(quán)“首席審批員”依規(guī)審批，或由自然資源部門(mén)納入農(nóng)用地審批，林業(yè)部門(mén)重在事前服務(wù)和事后監(jiān)管，并探索建立“林地批后閑置未用回收”等制度。在林木采伐管理方面，建立告知承諾制、信用監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)手機(jī)APP和網(wǎng)上申請(qǐng)，并將全國(guó)林木采伐管理系統(tǒng)延伸到基層。在森林資源監(jiān)督方面，將森林資源保護(hù)納入自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)及“湘林杯”考核內(nèi)容，建立由政府主導(dǎo)的森林督查機(jī)制和林政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，并形成林業(yè)監(jiān)督與駐地公檢法及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)聯(lián)合監(jiān)督的有效合力，做到違法線(xiàn)索互告、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同、執(zhí)法結(jié)果互通。在森林資源監(jiān)測(cè)方面，依托全省生態(tài)定位監(jiān)測(cè)站，構(gòu)建“一站多點(diǎn)、上下聯(lián)動(dòng)”的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，融合森林、林地、天然林與公益林?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)，建立基于國(guó)土空間基礎(chǔ)上的森林資源管理“ 一張圖”。在人員隊(duì)伍方面，構(gòu)建與行政職能相匹配的森林資源服務(wù)保障和技術(shù)支撐體系。在森林保險(xiǎn)方面，完善承保公司從保費(fèi)中提取經(jīng)費(fèi)并交由林業(yè)部門(mén)組織預(yù)防救治的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

四是手段創(chuàng)新。要以湖南林業(yè)再信息化規(guī)劃為基礎(chǔ)，將北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)全天候定位、導(dǎo)航、授時(shí)和短報(bào)文通信服務(wù)與森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)等設(shè)施以及數(shù)據(jù)、平臺(tái)、應(yīng)用系統(tǒng)等整合，與遙感、地理信息系統(tǒng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)APP、無(wú)人機(jī)等技術(shù)集成，優(yōu)先在森林資源監(jiān)測(cè)與評(píng)估、管護(hù)與培育等方面開(kāi)展示范引領(lǐng)，構(gòu)建以“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)和互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的全域監(jiān)控、智能監(jiān)管、資源共享、高效決策的森林資源信息化管理體系。譬如：以信息化手段對(duì)林地實(shí)行全天候監(jiān)測(cè)和全生命周期管理，幫助實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約林地的目標(biāo);以信息化手段建立森林覆蓋率、森林蓄積量與遙感因子、地理環(huán)境因子、林分因子之間的數(shù)學(xué)模型，通過(guò)影像研判科學(xué)估測(cè)并確保森林覆蓋率、森林蓄積量的現(xiàn)勢(shì)性和精準(zhǔn)度。

（本文作者系湖南省林業(yè)局資源林政管理處處長(zhǎng)）