浙江省世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目的管理與技術(shù)創(chuàng)新

何 瑩，巫競盛，劉 剛，潘江靈，陳 林，杜 群

（1.安吉縣自然資源和規(guī)劃局，浙江 安吉313300；2.浙江省林業(yè)資金管理中心,杭州310026；3.浙江省森林資源監(jiān)測中心，杭州3310026；4.浙江省林業(yè)局，杭州310026）

自1985—2000 年，浙江先后完成了“世界銀 行貸款國家造林項(xiàng)目”和“世界銀行貸款森林資源保護(hù)和發(fā)展項(xiàng)目”兩期世行貸款項(xiàng)目。這兩期項(xiàng)目主要以荒山造林、發(fā)展速生豐產(chǎn)林為主，項(xiàng)目實(shí)施后消滅了大面積荒山，大幅提高了浙江森林覆蓋率，同時(shí)也吸收引進(jìn)了一系列先進(jìn)項(xiàng)目管理、技術(shù)創(chuàng)新理念和方法。2000 年以來，逐漸產(chǎn)生效益，但同時(shí)也出現(xiàn)了樹種單一、病蟲害頻發(fā)等問題。為此，浙江申報(bào)實(shí)施了“世界銀行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”（2011—2016）。與前兩期項(xiàng)目相比，在實(shí)施目標(biāo)和內(nèi)容上都作了較大調(diào)整，更加切合森林浙江生態(tài)建設(shè)的需求，為浙江林業(yè)生態(tài)建設(shè)開辟了新的方向、提供了典型示范。

1 項(xiàng)目基本情況

世行貸款“林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”建設(shè)期從2011—2016 年，實(shí)施地為浙江省的臨安、富陽、安吉、德清四縣（區(qū)），總投資2.856 億元，其中世行貸款2 100 萬美元，占50%。累計(jì)完成現(xiàn)有純林生態(tài)修復(fù)約2.34 萬hm2，完成4 項(xiàng)課題研究，扶持2家合作社，每年組織多次省、縣、鄉(xiāng)級(jí)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，同步開展生態(tài)環(huán)境和社會(huì)效益監(jiān)測評(píng)價(jià)。

2 項(xiàng)目管理創(chuàng)新

2.1 項(xiàng)目管理體制機(jī)制創(chuàng)新

以往世行項(xiàng)目均采取“誰承貸，誰受益，誰還款”的轉(zhuǎn)貸方式。本項(xiàng)目首次實(shí)行由參加項(xiàng)目的縣級(jí)政府作為世行貸款債務(wù)人的制度，即世行貸款由縣級(jí)政府統(tǒng)貸統(tǒng)還，不像以往世行項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目受益人。為此，省、縣項(xiàng)目管理部門創(chuàng)新出高效的政府和受益人管理運(yùn)行體制，世界銀行貸款由政府實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還。既實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資科學(xué)管理，又保障項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)圓滿完成?！傲謽I(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”目標(biāo)是改善生態(tài)、保障國土生態(tài)安全，項(xiàng)目受益主體是廣大人民群眾。因此，項(xiàng)目采取“政府承貸，林農(nóng)用款，政府還貸”的世行貸款債務(wù)和使用方式。項(xiàng)目縣（區(qū)）財(cái)政部門作為省、縣政府的債權(quán)債務(wù)代表，負(fù)責(zé)世行貸款的借貸、轉(zhuǎn)貸和償還管理，落實(shí)本級(jí)配套資金納入財(cái)政預(yù)算并審核報(bào)賬，負(fù)責(zé)本級(jí)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督。其中，在省財(cái)政廳設(shè)立貸款資金專用賬戶，負(fù)責(zé)報(bào)賬審核和轉(zhuǎn)貸付款；縣以下貸款不再轉(zhuǎn)貸，由縣政府統(tǒng)貸統(tǒng)還。

世行貸款由政府統(tǒng)貸統(tǒng)還有利于縣級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃和組織實(shí)施項(xiàng)目，為項(xiàng)目嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)目標(biāo)和技術(shù)規(guī)范執(zhí)行提供了條件。同時(shí)，也解除了參與項(xiàng)目的實(shí)體和農(nóng)戶在償還貸款上的后顧之憂，充分調(diào)動(dòng)其參與項(xiàng)目的積極性，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施和項(xiàng)目目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)，這一由縣級(jí)政府統(tǒng)貸統(tǒng)還、利用世界銀行貸款開展生態(tài)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為今后實(shí)施具有公共產(chǎn)品效益的林業(yè)工程項(xiàng)目提供了可借鑒的投資管理模式。

2.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)方法創(chuàng)新

在項(xiàng)目整個(gè)階段創(chuàng)新了參與式設(shè)計(jì)方法，讓受益人充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)修復(fù)的重要性，提高了農(nóng)戶項(xiàng)目參與度。“林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”是以現(xiàn)有退化人工林的林下生態(tài)修復(fù)為主的林業(yè)工程項(xiàng)目，而以前許多項(xiàng)目地區(qū)都是通過新造林以改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境為目的，因此，需要對(duì)原有世行項(xiàng)目所使用的社區(qū)林業(yè)評(píng)估和參與式磋商方法進(jìn)行完善和創(chuàng)新。在項(xiàng)目發(fā)布和宣傳階段，加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)旅游以及多功能多效益森林可持續(xù)經(jīng)營等新思想、新理念的引導(dǎo)和教育，使項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶能夠認(rèn)識(shí)和理解項(xiàng)目生態(tài)修復(fù)現(xiàn)有退化人工林的現(xiàn)實(shí)作用和長遠(yuǎn)意義，使他們積極踴躍參與項(xiàng)目建設(shè)。在項(xiàng)目磋商階段，加強(qiáng)了項(xiàng)目樹種選擇、混交造林等技術(shù)措施的解釋和說明，讓有意愿參加項(xiàng)目的農(nóng)戶懂得和接受項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、內(nèi)容和相關(guān)技術(shù)規(guī)范。

2.3 項(xiàng)目監(jiān)測創(chuàng)新

為及時(shí)、全面系統(tǒng)地展示項(xiàng)目建設(shè)成效，同步開展生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響監(jiān)測，在實(shí)施前就制定了監(jiān)測方案和計(jì)劃，對(duì)營造林實(shí)施進(jìn)度與質(zhì)量、項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目的生態(tài)影響與社會(huì)影響進(jìn)行全面監(jiān)測。特別是生態(tài)影響和社會(huì)影響監(jiān)測，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的保持水土、減少病蟲害、提高植物多樣性作用以及項(xiàng)目實(shí)體增收和就業(yè)等情況進(jìn)行了全過程監(jiān)測并作出評(píng)價(jià)，為評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施的長期生態(tài)、社會(huì)成效提供基礎(chǔ)依據(jù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)管理提供了重要參考。這種同步監(jiān)測的評(píng)價(jià)方式在國內(nèi)項(xiàng)目中比較少見，是世界銀行貸款項(xiàng)目的特色和優(yōu)勢。

2.4 項(xiàng)目管理過程創(chuàng)新

項(xiàng)目十分重視技術(shù)與管理研究，先后開展了生態(tài)修復(fù)技術(shù)研究、農(nóng)民合作社模式研究、林地使用權(quán)改革實(shí)踐與研究、林業(yè)綜合發(fā)展評(píng)價(jià)研究等多項(xiàng)研究工作。通過研究及時(shí)修正項(xiàng)目實(shí)施行為，是本項(xiàng)目的特色，把技術(shù)與機(jī)制研究融合于工程實(shí)施全過程，實(shí)現(xiàn)了研究與項(xiàng)目實(shí)施相結(jié)合，提高了項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和成效。同時(shí)，項(xiàng)目積極支持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，一方面，項(xiàng)目中的營造林建設(shè)內(nèi)容積極吸引專業(yè)合作社參與，另一方面，項(xiàng)目支持2家合作社的軟硬件建設(shè)，扶持這些合作社發(fā)展壯大。這一管理機(jī)制，對(duì)于其他同類項(xiàng)目有重要的借鑒意義：一是開展生態(tài)修復(fù)技術(shù)研究，可及時(shí)梳理項(xiàng)目造林技術(shù)優(yōu)劣點(diǎn)，便于更好總結(jié)項(xiàng)目營造林技術(shù)方法；二是結(jié)合工程項(xiàng)目的實(shí)施過程開展林地林權(quán)管理機(jī)制研究，有利于深入研究林地林權(quán)管理改革對(duì)促進(jìn)林業(yè)建設(shè)的意義和作用；三是支持農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)，并開展相關(guān)模式研究，促進(jìn)了項(xiàng)目縣的農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)，推動(dòng)林業(yè)分散經(jīng)營向?qū)I(yè)化、規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變。

3 項(xiàng)目技術(shù)創(chuàng)新

3.1 技術(shù)理念創(chuàng)新

3.1.1 把生態(tài)修復(fù)作為項(xiàng)目核心技術(shù)理念

項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，在充分分析現(xiàn)狀森林生態(tài)問題的基礎(chǔ)上，按照群落演替、邊緣效應(yīng)、林窗更新[1]等生態(tài)學(xué)原理，提出了純林生態(tài)修復(fù)的總體技術(shù)思路作為項(xiàng)目核心技術(shù)理念。采用這一技術(shù)理念，既符合中央提出的“樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”，又大大增強(qiáng)了項(xiàng)目的針對(duì)性和可操作性，提高了項(xiàng)目實(shí)施成效。這是浙江省林業(yè)工程項(xiàng)目中較早提出森林生態(tài)修復(fù)技術(shù)理念并付諸實(shí)施的項(xiàng)目，在實(shí)施過程中，不但把生態(tài)修復(fù)作為總體技術(shù)思路，而且將其在各個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)中加以貫徹，形成了體現(xiàn)生態(tài)修復(fù)思想的各類技術(shù)措施。盡管現(xiàn)在看來這種理念已經(jīng)普及，但在當(dāng)時(shí)這種理念是比較超前的。

3.1.2 率先提出多功能人工林示范

本項(xiàng)目培育和經(jīng)營的項(xiàng)目林，是以生態(tài)效益為主導(dǎo)的多功能人工林，即在保持林分穩(wěn)定并維持林地生產(chǎn)力、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、充分發(fā)揮林分多種生態(tài)效益的前提下，通過人工經(jīng)營，生產(chǎn)木材、果品、食品、飲料等多種林產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)人工林多種功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。相對(duì)以往實(shí)施的以木材生產(chǎn)為主的、功能利用較為單一的世行造林是一個(gè)質(zhì)的跨越。

3.2 技術(shù)措施創(chuàng)新

3.2.1 全面采用林下補(bǔ)植的造林方式

林下補(bǔ)植是指在林冠下或林窗等處補(bǔ)植目的樹種[2]，從而調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)和林分密度的造林方式。最大限度地減少了對(duì)現(xiàn)有林分的干擾，降低了造林成本，完善了森林的樹種結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，是低效純林生態(tài)修復(fù)的最優(yōu)技術(shù)措施，這在以前類似大型營造林工程項(xiàng)目中是不多見的。

3.2.2 形成近自然混交經(jīng)營技術(shù)模型體系

借鑒近自然森林經(jīng)營理論,對(duì)松木純林、杉木純林、板栗純林、茶葉純林四種生態(tài)問題日趨嚴(yán)重的現(xiàn)有林實(shí)施近自然生態(tài)修復(fù)。針對(duì)松、杉、板栗和茶葉四個(gè)林種設(shè)計(jì)近自然復(fù)層混交林模型并在同一項(xiàng)目提出實(shí)施，在浙江省尚屬首次。與前期世行造林項(xiàng)目相比，這種經(jīng)營方式和理念更加先進(jìn)，將構(gòu)建更加穩(wěn)定的復(fù)層異齡混交林森林生態(tài)群落[3]，既符合本期項(xiàng)目提出的以保護(hù)生態(tài)為主的建設(shè)目標(biāo)，又能為國內(nèi)其他林業(yè)項(xiàng)目提供近自然經(jīng)營模式示范。造林技術(shù)模型是項(xiàng)目設(shè)計(jì)的核心和項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)。本項(xiàng)目近自然混交經(jīng)營技術(shù)模型體系分為三個(gè)層級(jí)，形成6 類造林技術(shù)模型，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目實(shí)施了23 種混交模式、59 種樹種配置方式。技術(shù)模型體系示意表如表1所示。

3.2.3 創(chuàng)新研究無紡布覆蓋幼苗造林技術(shù)

無紡布覆蓋造林，首先要按照環(huán)保、易降解的原則，采購并準(zhǔn)備合適大小和厚度的無紡布，其次在造林時(shí)先按技術(shù)要求將苗木栽植好，然后將栽植苗木根部四周的雜草、石塊清除，最后將無紡布平鋪于苗木根部土壤表層。使用無紡布覆蓋方式造林在國內(nèi)其他造林項(xiàng)目和以往世行項(xiàng)目造林中所見較少，在本期項(xiàng)目實(shí)施中開展無紡布覆蓋造林的試驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)這種方法可顯著提高苗木栽植成活率，還能減輕造林初期的撫育投入，因此利用無紡布覆蓋造林是浙江省在本期世行項(xiàng)目中的探索式研究和創(chuàng)新，這種方式也為國內(nèi)造林進(jìn)一步提高成活率、降低撫育成本具有重要借鑒意義。

3.2.4 選用多樹種優(yōu)質(zhì)容器苗造林

全面推廣使用優(yōu)質(zhì)容器苗造林，顯著提高了項(xiàng)目造林成活率。在項(xiàng)目中使用鄉(xiāng)土闊葉樹35種，涉及23科31屬，其中常綠樹種20個(gè)、落葉樹種15個(gè)。所選用的樹種突出其特殊功能，以綜合發(fā)揮其生態(tài)、景觀和木材功能，選用的樹種中，有顯著景觀效果的彩色樹種12 個(gè)，能培育珍貴用材的珍貴樹種14 個(gè)，具有防火功能的防火樹種18 個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至項(xiàng)目竣工日，本項(xiàng)目在省內(nèi)營林項(xiàng)目中是推廣使用樹種最多的項(xiàng)目之一。

4 管理和技術(shù)創(chuàng)新思考

4.1 抓住機(jī)遇創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式

近年來，世界銀行對(duì)我國貸款的政策逐漸發(fā)生變化，比如項(xiàng)目支持的產(chǎn)業(yè)方向更加明確、要求更高，對(duì)項(xiàng)目規(guī)模和貸款額度要求有所增加，而國內(nèi)在項(xiàng)目實(shí)施主體和承貸主體的要求更加嚴(yán)格，這些變化對(duì)世行項(xiàng)目的申報(bào)和管理都提出了更高的要求，也給世行項(xiàng)目提供了管理創(chuàng)新的機(jī)遇。項(xiàng)目申報(bào)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與世界銀行方面的磋商，研究出切實(shí)可行的項(xiàng)目運(yùn)行和管理模式。

表1 技術(shù)模型體系示意表

4.2 創(chuàng)造條件推進(jìn)項(xiàng)目技術(shù)創(chuàng)新

技術(shù)創(chuàng)新是項(xiàng)目實(shí)施過程的亮點(diǎn)，是世行項(xiàng)目能否為其他項(xiàng)目提供示范的重要條件。無論是推廣先進(jìn)技術(shù)，還是開發(fā)先進(jìn)技術(shù)，都應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中同步開展技術(shù)研究。世行項(xiàng)目建設(shè)期限一般6年左右，在6年時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)某種技術(shù)的創(chuàng)新是難以完成的任務(wù)，因此今后應(yīng)落實(shí)項(xiàng)目后續(xù)管理資金，延長項(xiàng)目管理期限，為項(xiàng)目后續(xù)技術(shù)研究提供充足的時(shí)間和費(fèi)用，為技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造條件。當(dāng)前，林業(yè)在新品種選育、多功能經(jīng)營模式、針闊混交林混交模式等技術(shù)方面還有很大的研究空間，應(yīng)充分利用世行項(xiàng)目優(yōu)勢，吸引國外先進(jìn)技術(shù)，開展多方面的技術(shù)研究，盡快在我國林業(yè)技術(shù)各方面實(shí)現(xiàn)突破創(chuàng)新，為森林資源質(zhì)量精準(zhǔn)提升和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)支撐。

只有技術(shù)創(chuàng)新沒有制度創(chuàng)新，就會(huì)使技術(shù)創(chuàng)新出現(xiàn)“閉鎖”效應(yīng)，只有制度創(chuàng)新沒有技術(shù)創(chuàng)新，則會(huì)使制度創(chuàng)新最終成為“無米之炊”。著名技術(shù)創(chuàng)新理論家克里斯托弗·弗里曼和理查德·納爾遜都認(rèn)為，“國家創(chuàng)新系統(tǒng)是一組制度，因此，制度的設(shè)定和功能是決定創(chuàng)新系統(tǒng)效率的關(guān)鍵”。加快林業(yè)創(chuàng)新，必須以改革為動(dòng)力，以制度創(chuàng)新為突破口，以技術(shù)創(chuàng)新為抓手，構(gòu)建浙江省林業(yè)創(chuàng)新體系。