基層善治中如何發(fā)揮下沉干部作用

張海榮

改革開(kāi)放以來(lái)，基層治理體制機(jī)制發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變。無(wú)論是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代過(guò)于“單向度”上傳下達(dá)的行政化管理格局被打破，取而代之的是基層群眾自治。囿于主客觀條件欠缺，轉(zhuǎn)型期的基層治理尤其是農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)出現(xiàn)諸多困境，組織資源乃至“主體性”不足成為“困中之重”?；鶎又卫砟芰Σ惶嵘?，國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。在城鄉(xiāng)融合、全面建成小康社會(huì)的背景下，就干部下沉的意義、角色擔(dān)當(dāng)及成效檢視等做深入的學(xué)理分析，實(shí)屬必要。

干部下沉：提升基層治理能力的現(xiàn)實(shí)訴求

基層社會(huì)的發(fā)展和有序治理即“善治”，從歷史到現(xiàn)在，事實(shí)上均需要有“引領(lǐng)者”。新時(shí)代倡導(dǎo)干部下沉，不僅符合“政治路線確定之后，干部就是決定因素”的歷史經(jīng)驗(yàn)及邏輯，更重要的是，旨在破解轉(zhuǎn)型期基層因缺乏必備資源，以及群眾自治能力不足所導(dǎo)致的難題。

第一，有利于解決基層治理人才缺失問(wèn)題。人才流動(dòng)是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要因素之一，也是考量一個(gè)國(guó)家發(fā)達(dá)與否的主要參照指標(biāo)。隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速變遷，人力大規(guī)模流動(dòng)勢(shì)所必然。由于城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡，尤其是教育資源的不均衡和收入差異，轉(zhuǎn)型期基層人力資源流動(dòng)走勢(shì)基本上是外流。人是發(fā)展的主體，人才外流使得基層難有活力。

比起城市基層組織，農(nóng)村地區(qū)尤其是廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村，原有的集體組織大都解散，共同體處于松散狀態(tài)。青壯年常年離土離鄉(xiāng)，外出打工，在農(nóng)村的基本是以婦女、兒童和老人為主體的“三八六一九九部隊(duì)”。村兩委換屆選舉盡管頗費(fèi)心力，但更多時(shí)候卻只能在有限人員內(nèi)選拔。有些行政村甚至不能合法有效地選出村書(shū)記和村主任，這種情況即學(xué)者所言的“行政荒漠化”現(xiàn)象?，F(xiàn)今，不少基層社區(qū)組織，即便選舉流程規(guī)范、選舉結(jié)果有效，相關(guān)組織往往名不副實(shí)，部分組織變成了對(duì)上負(fù)責(zé)的官僚化組織，行政化趨勢(shì)明顯，越來(lái)越脫離群眾。

干部下沉參與基層治理，不僅擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)基層發(fā)展和重塑基層組織的助力角色，對(duì)缺乏鄉(xiāng)賢與能人帶動(dòng)的廣大基層社區(qū)而言，在某種程度上能起到立竿見(jiàn)影的“人才回流”作用。在社會(huì)組織參與度低、基層組織公信力及領(lǐng)導(dǎo)水平難有提升的時(shí)候，下沉干部的積極作為無(wú)疑為基層注入了新鮮“血液”。

第二，有利于破解基層治理機(jī)制不健全的問(wèn)題。從歷史上看，改革開(kāi)放前，基層社會(huì)的治理可謂“簡(jiǎn)約與低行政成本”的治理。該時(shí)期鄉(xiāng)村治理機(jī)制由如下環(huán)節(jié)構(gòu)成：計(jì)劃安排生產(chǎn)生活、戶籍管控、柔性社會(huì)主義教育及階級(jí)斗爭(zhēng)的整肅。奠基于熟人社會(huì)中似“閉合線路”的制度安排，盡管存在管制有余、活力不足等諸多問(wèn)題，卻不失為系統(tǒng)、有序和有效的一種方式。如研究者所概括，人民公社是空前的，也可能是絕后的鄉(xiāng)土社會(huì)形態(tài)。它徹底改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)，使鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)生了亙古未有的巨大變化，但社會(huì)秩序卻超常的穩(wěn)定。城市基層治理與鄉(xiāng)村治理名異實(shí)同，即制度邏輯相同。這樣的基層治理順應(yīng)了黨和國(guó)家高效的社會(huì)整合和動(dòng)員。

轉(zhuǎn)型期意味著整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著改變，社會(huì)生產(chǎn)方式、生活方式、心理結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念、分配形式等有著深刻的革命性變革?；鶎釉颈容^封閉的管控型治理失去效力，被群眾自治所替代。置身在開(kāi)放環(huán)境、復(fù)雜生態(tài)中的群眾自治，如前文所述，缺乏一定的主客觀條件，有效治理機(jī)制的構(gòu)建比較艱難。針對(duì)治理狀況不容樂(lè)觀的農(nóng)村，黨的十九大報(bào)告提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。事實(shí)上，無(wú)論城與鄉(xiāng)，迄今大多數(shù)地區(qū)尚未建立起系統(tǒng)有效的制度機(jī)制，基層治理存在一些問(wèn)題。

干部下沉本質(zhì)上是為破解問(wèn)題而來(lái)的。這一“自上而下”的幫扶、建設(shè)及引領(lǐng)，因黨和政府積極推動(dòng)而廣泛地開(kāi)展起來(lái)。下沉干部融入基層，在解決問(wèn)題中創(chuàng)建的機(jī)制措施，對(duì)革除亂作為、不作為的官僚積弊，乃至重塑基層行政倫理等無(wú)疑是一種有力地促進(jìn)?！笆谌艘贼~(yú)不如授人以漁”，滲入外力主導(dǎo)的基層治理實(shí)踐固然需要不斷反思，以規(guī)避基層產(chǎn)生“等靠要”之類的惰性問(wèn)題。無(wú)論如何，當(dāng)前的干部下沉是一條可以撼動(dòng)各方的行動(dòng)方案，是完善基層治理機(jī)制的重要一環(huán)。構(gòu)建這一機(jī)制，也是黨和國(guó)家打通基層“最后一公里”的可靠舉措。

第三，有利于化解基層價(jià)值認(rèn)同危機(jī)問(wèn)題。轉(zhuǎn)型期基層治理困難，從民眾心理和觀念層面審思，主要是寓開(kāi)放流動(dòng)的時(shí)代和環(huán)境中，半熟人社會(huì)乃至陌生人社區(qū)，缺乏原本熟人社會(huì)中人際交往所具有的共同體價(jià)值認(rèn)同。講情面、重威望和認(rèn)說(shuō)理，是熟人社會(huì)日常倚重的治理辦法或曰規(guī)則。改革開(kāi)放前即便受濃重的階級(jí)斗爭(zhēng)思維影響，農(nóng)村社隊(duì)和城市廠礦企事業(yè)等基層單位，群眾間若有矛盾紛爭(zhēng)，大都訴諸于有人格魅力的隊(duì)干部和居委會(huì)干部。這是一種頗具德治乃至某種自治意味的低成本治理。

熟人社會(huì)里的價(jià)值認(rèn)同，所營(yíng)造的“民風(fēng)淳樸”，與其說(shuō)是個(gè)體自覺(jué)踐履道德規(guī)范的產(chǎn)物，不如說(shuō)是“熟人社會(huì)”里道德輿論壓力的結(jié)果。共同體一旦松散，輿論壓力微弱，自然會(huì)產(chǎn)生離心離德問(wèn)題。囿于公共性不足，“只顧眼前”“搭便車(chē)”“各人自掃門(mén)前雪”等心理勢(shì)必占上風(fēng)。在分散狀態(tài)下，基層民眾因凝聚而生的仗義執(zhí)言、交換信息以及積善抑惡的譴責(zé)監(jiān)督等，均失去應(yīng)有的空間和效力。

角色定位：“多維一體”的作為與擔(dān)當(dāng)

就機(jī)關(guān)干部與社會(huì)的關(guān)聯(lián)而言，新中國(guó)成立以來(lái)，“干部下鄉(xiāng)”便是一種常態(tài)化的制度安排。干部下基層，通常是傳達(dá)并督促黨和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)。新時(shí)期的干部下沉，籠統(tǒng)地講，也是“干部下鄉(xiāng)”，不同的是，“下沉”的著力點(diǎn)在于提升基層治理能力，不是簡(jiǎn)單地落實(shí)政令。因此，下沉干部必須做好自身角色定位。俗語(yǔ)講，“寧帶千軍萬(wàn)馬，不帶十樣雜?！保交鶎庸ぷ?，實(shí)屬不易。在人才資源欠缺、民眾訴求多元的環(huán)境里打拼，下沉干部需“上得廳堂、下得廚房”般地努力作為，要有多維一體的角色定位和擔(dān)當(dāng)。

首先，把握方向走勢(shì)，應(yīng)是“政務(wù)官”。政務(wù)官和事務(wù)官一般被定義為：需經(jīng)政治會(huì)議決議任命之官吏為政務(wù)官，其由政務(wù)任命，依例盡量不從事務(wù)官僚系統(tǒng)升上來(lái);承政務(wù)官之指揮，執(zhí)行事務(wù)者為事務(wù)官。在這里，區(qū)分不是為了厘清兩者的區(qū)別，旨在說(shuō)明“政務(wù)官”是“有大局觀，視野比較寬廣，具有指揮力和關(guān)照全局”的人。他們擅長(zhǎng)根據(jù)情勢(shì)掌握方向，仰望星空以規(guī)劃藍(lán)圖。

處逆境、險(xiǎn)境中臨危不亂，能將復(fù)雜的矛盾沖突高效地化解，對(duì)于下沉干部來(lái)說(shuō)，更需要有“政務(wù)官”的能力和擔(dān)當(dāng)。村干部選舉、土地征遷以及個(gè)體或者群體非正常信訪，這些在學(xué)理上應(yīng)被劃為轉(zhuǎn)型期基層需要破解的常態(tài)問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中稍有不慎，可能會(huì)引發(fā)惡性和群體性危機(jī)事件。若缺乏大局意識(shí)，下沉干部難有作為，下沉也就失去了意義。

與此同時(shí)，危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全，直接給基層社會(huì)造成嚴(yán)重后果和影響的突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等，在轉(zhuǎn)型期發(fā)生。如，當(dāng)前新冠肺炎疫情及其引發(fā)的各種次生災(zāi)害，能否妥善處置，全方位考驗(yàn)著下沉干部掌控局勢(shì)的作為與擔(dān)當(dāng)。

其次，落實(shí)治理舉措，應(yīng)是“事務(wù)官”。與政務(wù)官相比，事務(wù)官旨在解決一個(gè)領(lǐng)域中具體的、重要的工作，側(cè)重落實(shí);換言之，在于腳踏實(shí)地“描畫(huà)景致并仔細(xì)著色”。在民眾主體性發(fā)揮不夠、基層治理資源比較貧瘠的情況下，下沉干部更多時(shí)候必須承擔(dān)起“事務(wù)官”的任務(wù)。

下沉干部并非各個(gè)身經(jīng)百戰(zhàn)、頗富資歷和有做事經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于資歷較淺、經(jīng)驗(yàn)不那么豐富的“三門(mén)”干部而言，做“事務(wù)官”的定位比較適合。由于年輕和生活工作環(huán)境相對(duì)簡(jiǎn)單，需要多方磨練，下沉中不急于“謀篇布局”，應(yīng)先踏實(shí)做事。在經(jīng)辦具體事情中摸爬滾打，通曉基層的“人情世故”，即懂得基層治理所需要的“常識(shí)”。如此，才能完成下沉任務(wù)，深化“群眾吹哨、干部報(bào)到”等制度機(jī)制。

最后，涵養(yǎng)基層生態(tài)，當(dāng)“為師者”?！皫熣?，所以傳道授業(yè)解惑也”。理論上，下沉干部是為破解基層問(wèn)題而來(lái)，會(huì)得到基層干部和群眾的真誠(chéng)歡迎。但在現(xiàn)實(shí)中，基層干群作為主體，價(jià)值觀念多元，并非完全理解和接納下沉干部也是客觀存在的?；鶎又卫碇岳щy重重，很大程度上受限于一些基層干部和群眾視域不寬、觀念狹隘。

囿于復(fù)雜的利益取舍以及盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的人情世故，即便基層組織內(nèi)部人員，也存在“家丑不外揚(yáng)”“外人不可靠”等想法。在錯(cuò)誤思想主導(dǎo)下，會(huì)給下沉者制造障礙，如提供信息故意摻雜“水分”等。此時(shí)，需要下沉干部有師者的包容與忍耐。一位駐村干部講，其進(jìn)村工作不久，遇到征地的事。關(guān)于被征土地的數(shù)目，鎮(zhèn)村干部中均存在不告知實(shí)情之人。他感覺(jué)比較“微妙”，于是在下班途中作了實(shí)地丈量。待大家決策商討時(shí)，說(shuō)到地畝數(shù)據(jù)，他娓娓道來(lái)。對(duì)方心照不宣，從此不再故意“使絆兒”。

實(shí)事求是地講，一直以來(lái)本是“同路人”的系統(tǒng)，大家潛意識(shí)中始終存在“內(nèi)”與“外”的劃分，無(wú)謂損耗相伴而來(lái)。欲打通這種復(fù)雜隱性的“人際隔膜”，下沉干部必須是兢兢業(yè)業(yè)、能壓住陣腳的“師者”。贏得基層干群的尊重與佩服，才能有效融入基層治理。這一過(guò)程如同硬幣兩面，費(fèi)心費(fèi)力地授業(yè)、解惑，同時(shí)也是傳道的過(guò)程。

成效檢視：“雙用力”的核心和節(jié)奏

黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。欲實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首要的是改善基層治理。從人的角度講，良善的社會(huì)治理，彰顯的是主體人的精神風(fēng)貌，如魯迅先生所言，“生存兩間，角逐列國(guó)是務(wù)，其首在立人，人立而后凡事舉”。新時(shí)代干部下沉參與基層治理，同樣要著意于人的建設(shè)，事實(shí)上這既是改造他人也是改造自己的過(guò)程。在“立人”方面，如何“向下用力”和“向里用力”，可成為檢視下沉效力的關(guān)鍵點(diǎn)。

第一，“向下用力”時(shí)，注重發(fā)揮民眾的“主體性”。從歷史角度和實(shí)踐主體看，近代以來(lái)參與基層建設(shè)的無(wú)外乎兩種力量：一方面是外來(lái)的組織引領(lǐng)者，另一方面是基層社會(huì)的民眾。兩個(gè)主體間的關(guān)系，可謂他力與自力的關(guān)系。因各自生活背景、價(jià)值觀念等方面的差異，在基層治理中自然會(huì)產(chǎn)生一定的張力。

這種張力，可用“雙向理論”來(lái)詮釋。就鄉(xiāng)村治理實(shí)踐而言，前者存在著以“百年激進(jìn)”為特點(diǎn)的“正向運(yùn)動(dòng)”——作為數(shù)代主流知識(shí)分子追求與夢(mèng)想的現(xiàn)代化“大計(jì)”，以及在這一想象下產(chǎn)生的對(duì)鄉(xiāng)村包括政治經(jīng)濟(jì)文化、知識(shí)生產(chǎn)、評(píng)價(jià)體系在內(nèi)的各種影響;與此同時(shí)，農(nóng)民基于本土需求和感知，往往生發(fā)自主而不遵大計(jì)的“反向運(yùn)動(dòng)”。

時(shí)過(guò)境未遷，相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)并不過(guò)時(shí)。轉(zhuǎn)型期囿于基層建設(shè)的根本性、迫切性與艱巨性，內(nèi)外結(jié)合著力，必要且必需。但作為他力，實(shí)踐過(guò)程中該有一種“群己邊界”之類的“邊界”思維，保持不越位的警惕，使得基層建設(shè)和治理一如歷史時(shí)期所追求的“立人”，重在涵養(yǎng)。換言之，干部下沉，應(yīng)想方設(shè)法創(chuàng)造激發(fā)農(nóng)民主體性的環(huán)境和條件，杜絕心急氣傲、頤指氣使地“主導(dǎo)”，乃至功利性地為了政績(jī)而“打造”。

第二，“向里用力”時(shí)，始終不渝地進(jìn)行精神追求?；鶎又卫碇械闹T多困境，歸結(jié)起來(lái)，根本原因是“人的問(wèn)題”。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，精神文化建設(shè)尤為重要。解決精神文化問(wèn)題，如梁漱溟先生所言，“不在他力而寧在自力。貫乎其中者，蓋有一種自反的精神，或曰向里用力的人生”。順著精神文化脈絡(luò)梳理，現(xiàn)代化本質(zhì)上是人的現(xiàn)代化，需要人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及社會(huì)治理方面有理性契約精神，即現(xiàn)代工業(yè)文明孕育而生的“法”“理”等價(jià)值觀念?；鶎佑行蛑卫砀拍芡狻０倌曜冞w，無(wú)論城市與鄉(xiāng)村，已經(jīng)在現(xiàn)代化征途中馳騁了一個(gè)世紀(jì)。在這一征途中，無(wú)論遭遇怎樣的困境，都必須銳意向前，遇水架橋、逢山開(kāi)路，因?yàn)闆](méi)有回頭路可走。

銳意于精神追求，是一個(gè)歷久彌新、完成起來(lái)又頗令人棘手的課題?；鶎又卫沓尚Ш妥呦?，最終取決于民眾的精神氣度及行動(dòng)實(shí)踐。置身在現(xiàn)代化環(huán)境與坐標(biāo)中，基層社會(huì)吐故納新的發(fā)展變遷一如歷史，需要的是適應(yīng)時(shí)代變換的新人或曰新民。就下沉干部而言，在引領(lǐng)民眾的同時(shí)，構(gòu)筑自己的精神高地，不僅賦予下沉“政治意涵”以新的高度，也體現(xiàn)了“成物”與“成己”的辯證關(guān)系。

在下沉中潛心歷練、不帶功利地付出，具體包含著兩重創(chuàng)造：一種是積極創(chuàng)造生產(chǎn)生活，表現(xiàn)于外面的，借用古人的話名之為“成物”;還有一種是在一個(gè)人生命上的創(chuàng)造，如明白通達(dá)或個(gè)人德性，……這一面的創(chuàng)造，也可以用古人的話名之為“成己”。

其實(shí)，“一切諸經(jīng)，皆不過(guò)是敲門(mén)磚，是要敲開(kāi)門(mén)，喚出其中的人來(lái)”，無(wú)論有多少?gòu)?fù)雜的關(guān)聯(lián)，“向里用力”的“立人”理應(yīng)是當(dāng)下基層治理走出困境的關(guān)鍵所在。因此，“向此努力”的干部下沉，其成效自不待言。

【注：本文系北京高校中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（北京師范大學(xué)）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/銀冰瑤? ? 美編/王夢(mèng)雅