美國對太平洋島國援助現(xiàn)狀及政策分析（2009—2019年）

吳 艷

【內(nèi)容提要】 一直以來，美國對外援助作為實現(xiàn)其國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的有效手段，為服務(wù)美國國家利益和維持美國主導(dǎo)的國際秩序發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2009—2019年，奧巴馬政府和特朗普政府相繼在“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“印太”戰(zhàn)略的驅(qū)動下，在資金規(guī)模、地緣分布、援助領(lǐng)域、執(zhí)行機構(gòu)等方面加強對外援助的“工具化”效用。隨著美國亞太政策的調(diào)整，太平洋島國在美國對外政策中的戰(zhàn)略地位和價值顯著提升。美國對太平洋島國援助不僅是維護其地區(qū)安全利益、推進外交政策的工具，更是在重要的地緣戰(zhàn)略節(jié)點與中國進行“大國博弈”、制衡“一帶一路”的抓手。深入研究美國對太平洋島國援助的規(guī)模與內(nèi)容、特征與趨勢，不但為把握美國亞太政策的動向提供直觀而豐富的視角，也為高質(zhì)量推進“一帶一路”建設(shè)提供有益參考。

一直以來，美國對外援助作為“實現(xiàn)其國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的有效手段”，①The White House, The National Security Strategy of the United States 2002, Washington, D.C., 2002, p.21.“為服務(wù)美國國家利益和維持美國主導(dǎo)的國際政治經(jīng)濟秩序”②U.S. Agency for International Development, Meeting the Challenges of the Twenty-first Century, Washington, D.C., January 2004, pp.7-8.發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。進入21世紀，特別是在2009—2019年間，奧巴馬政府和特朗普政府相繼在“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“印太”戰(zhàn)略的推動下，加大對太平洋島國的援助，以此作為實現(xiàn)美國亞太利益，維護地區(qū)主導(dǎo)地位的重要手段，使得太平洋島國在美國對外政策中的戰(zhàn)略地位和價值顯著提升。與此同時，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進，中國與太平洋島國合作成效顯著，中國在太平洋島國中的影響力不斷提升。這被美國視為對其全球霸主地位的潛在威脅，進而將太平洋島國地區(qū)作為與中國進行大國競爭和博弈的重要戰(zhàn)略節(jié)點。

近年來，美國對太平洋島國援助日益成為廣受國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的議題，從研究視角看，既有文獻主要有兩類：一是實踐視角，具體考察美國對太平洋島國援助的資金流向、重點領(lǐng)域、地理分布等；③Vanessa Newby,“ANZUS Cooperation in Humanitarian Assistance and Disaster Response in the Asia-Pacific: Ships in the Night,”Australian Journal of International Affairs, Nov.19, 2019, pp.72-88； 喻常森：《試析21世紀初美國對太平洋島國的援助》，《亞太經(jīng)濟》2014年第5期，第65—69頁；Craig Sudden, Making Better Use of Trust Founds in the Pacific, Pacific Economic Bulletin, 2005, pp.149-158等。二是政策視角，以美國全球戰(zhàn)略的調(diào)整為背景，將對外援助視為外交政策實施和推進的結(jié)果和潛在威脅。④秦升：《“印太”戰(zhàn)略的南太平洋攻勢：現(xiàn)狀、動力與前景》，《亞太安全與海洋研究》2019年第6期，第79—94頁；周玉淵：《美國國際發(fā)展合作新戰(zhàn)略探析——兼論其對中國的影響》，《太平洋學(xué)報》2019年第12期，第1—14頁;Zaremba Michal,“President Trump's Declarations on Official Development Assistance: A Change of Policy?”International Studies: Interdisciplinary Political and Cultural Journal, July 2019, pp.33-42等。然而，為進一步把握美國對太平洋島國援助的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策動向，有必要兼顧實踐和政策兩個視角，及時掌握美國對太平洋島國援助的動態(tài)演進，深入分析對外援助在實現(xiàn)和推進美國國家利益和安全戰(zhàn)略過程中所發(fā)揮的作用和價值。

為此，本文以美國國際開發(fā)署公布的2009—2019（財年）對太平洋島國官方援助數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，⑤USAID: Foreign Aid Explorer, https://explorer.usaid.gov.深入研究美國對太平洋島國援助的現(xiàn)狀和特點，動因與趨勢，以期為推動“一帶一路”建設(shè)提供有益的參考和借鑒。

一、2009—2019年美國對太平洋島國援助的演進與特點

（一）2009—2019年美國對太平洋島國援助的演進

1.資金規(guī)模

圖1 美國太平洋島國援助年度統(tǒng)計（2010—2019年） （單位：百萬美元）

圖1是2009—2019年美國對太平洋島國援助資金的年度統(tǒng)計。如圖所示，2009—2019年美國對太平洋島國援助規(guī)模在奧巴馬政府時期和特朗普政府時期各有不同。在奧巴馬政府的第一個任期（2009—2012）中，太平洋島國在美國的全球戰(zhàn)略圖景中的價值逐漸顯現(xiàn)，特別是2011奧巴馬提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略以后，美國對太平洋島國的投入力度顯著增大。2011年美國對太平洋島國援助達到2.93億美元，相當(dāng)于2009年1.83億美元的1.6倍。在奧巴馬政府的第二任期（2013—2016），“亞太再平衡”的戰(zhàn)略進一步細化，美國從各個方面加強對亞太地區(qū)的介入力度，太平洋島國對于美國國家安全和經(jīng)濟繁榮的重要性顯著提升。如在2013年一次題為“美國在東亞和太平洋地區(qū)援助評估”的聽證會上，國會議員艾米·貝拉（Ami Bera）指出“加強對該地區(qū)的發(fā)展援助不僅是美國對該地區(qū)持續(xù)和可見的承諾，同時也成為美國應(yīng)對大國崛起、塑造地區(qū)安全格局、維護領(lǐng)導(dǎo)地位、擴大安全存在的有效工具?！雹貱ommittee on Foreign Affairs House of Representatives, Assessing U.S. Foreign Assistance Priorities in East Asia and the Pacific, Washington, D.C., May 16, 2013, p.3.在此期間，美國平均每年對太平洋島國提供2.2億美元援助，并在2016年達到歷史峰值3.03億美元。

2017年特朗普上臺以后大幅削減財政預(yù)算，2017—2019年美國全球援助規(guī)模整體呈下降趨勢。但是在“印太”戰(zhàn)略的推動下對太平洋島國的援助依然高于歷史的平均水平。2017年5月，特朗普剛上任就公布首份年度預(yù)算案，該法案以“美國優(yōu)先”為準則，將國務(wù)院和負責(zé)對外援助的國際開發(fā)署2018年預(yù)算大幅削減28.7%（約109億美元）。但是該法案同時強調(diào)，美國今后的經(jīng)濟和發(fā)展援助將重點分配給對美國具有重要戰(zhàn)略意義的國家。①Office of Management and Budget, Budget of the U.S. Government: A New Foundation for American Greatness, Washington, D.C., May 23, 2017, p.12.2017年12月，特朗普政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》，倡導(dǎo)覆蓋太平洋島國的“印度—太平洋地區(qū)的和平、自由與開放”，并承諾與澳大利亞、新西蘭共同合作幫助太平洋島國共同面對經(jīng)濟波動和自然災(zāi)害帶來的脆弱性。②The White House, National Security Strategy of United States of America, Washington, D.C., December 2017, p.47.因此，在特朗普政府大幅削減對外援助年度預(yù)算的情況下，2018年美國對太平洋島國援助仍然有2.88億美元。2019年雖然按照預(yù)算法案美國對太平洋島國援助縮減到1.93億美元，但美國政府先后在2019年8月第50屆太平洋島國論壇和9月的美國—太平洋島國會晤中分別追加了3650萬美元和6500萬美元的援助，并承諾由美國國際開發(fā)署在2019年向太平洋島國提供6300萬美元的援助項目，③U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Island: UN General Assembly Update,”O(jiān)ctober 3, 2019, https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-un-general-assemblyupdate/.從而使官方援助金額基本與歷史持平。

圖2 美國每年對各國援助平均數(shù)額與對島國援助總額對比（2009—2019年） （單位：百萬美元）

圖2顯示的是2009—2019年美國對外援助平均值與對太平洋島國援助的數(shù)據(jù)對比，從美國每年對外援助的總體看，美國對太平洋島國援助在其全球援助體系中所占的比例非常少。2009—2019年間，美國每年平均向世界211多個國家提供總額為440億美元的援助，①根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)整理而成，網(wǎng)址：http://explorer.usaid.gov。但是每年對14個太平洋島國援助的總額僅在2016年超過3億美元。2009年美國官方援助的總額為470億美元，對14個太平洋島國援助的總額僅為1.83億美元，約占全年援助總額的0.38%。2016年，美國對太平洋島國援助總額達到歷史峰值，也僅占當(dāng)年全球援助的0.61%，遠遠低于當(dāng)年美國對單個國家援助的平均值（5.11億美元）。但是，進入2017年以后，即便在特朗普政府大幅削減對外援助的情況下，美國對太平洋島國援助在全球援助總額中的比例卻明顯上升。2019年，美國對太平洋島國援助共計1.93億美元，約占全球援助的1.48%，明顯高于美國對外援助的平均值7700萬美元。

通過美國年度援助平均值與對太平洋島國援助金額的對比，不難發(fā)現(xiàn)，2009—2019年美國對太平洋島國援助主要有兩方面的特點：一方面，從總量看，長期以來，相對其他國家和地區(qū)，美國對太平洋島國援助的投入非常小；另一方面，從投入比例看，美國在整體援助金額縮減的情況下，對太平洋島國援助的比例在持續(xù)上升，這在一定程度上反映出太平洋島國在美國外交政策中地位和價值的提升。

2.地緣分布

圖3 美國對太平洋島國援助國別統(tǒng)計（2009—2019年） （單位：百萬美元）

美國對太平洋島國援助存在明顯的國家間差異。如圖3所示，2009—2019年美國對太平洋島國援助共計25.51億美元，其中接受援助最多的前三個國家均為美國在太平洋地區(qū)的“自由聯(lián)系國”——密克羅尼西亞（12.87億美元，約占總援助的50%）、馬紹爾群島（7.8億美元，30.5%）、帕勞（2.85億美元，11.1%），三個國家接受的援助約占美國對所有太平洋島國援助總額的91.6%，即使在特朗普政府大幅削減對外援助的情況下，2018年美國對密克羅尼西亞（1.19億美元）、馬紹爾群島（0.84億美元）、帕勞（0.7億美元）的援助依然保持在較高水平。而庫克群島、圖瓦盧、瑙魯、基里巴斯和紐埃等五個國家在2009—2019期間所獲的援助（共計130萬美元），僅僅相當(dāng)于密克羅尼西亞同期所獲援助的0.1%。

《自由聯(lián)系條約》是密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞獲得援助的主要依據(jù)。20世紀80—90年代，美國分別與三個國家簽署《自由聯(lián)系條約》，根據(jù)條約，美軍負責(zé)為其提供國防和安全保障，同時對各國的領(lǐng)海、領(lǐng)空享有排他性的使用權(quán)，作為交換條件，美國向其提供經(jīng)濟援助。以帕勞為例，1994年帕勞獨立時與美國簽訂《自由聯(lián)系條約》，由美國“代管”帕勞的國防50年，在此期間美軍可以派軍艦隨意進入帕勞海域，作為補償美國為帕勞設(shè)立信托基金以幫助帕勞發(fā)展經(jīng)濟，截至2018年7月，美國已向這筆信托基金投入2.26億美元。①U.S. Department of State,“U.S. Relations with Palau,”August 14, 2018, https://www.state.gov/u-srelations-with-palau/.

圖4 美國對太平洋島國（除自由聯(lián)系國）援助統(tǒng)計（2009—2019年）②為更好的展示美國對太平洋島國援助的變化趨勢，該圖除去三個自由聯(lián)系國（密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞）數(shù)據(jù)。 （單位：百萬美元）

相比美國對三個自由聯(lián)系國長期穩(wěn)定的援助，美國對其他太平洋島國的援助則呈現(xiàn)出額度低和波動大的特點。如圖4所示，從總體上看，美國對三個自由聯(lián)系國以外11個島國的援助長期停留在相對較低的水平，甚至在2017—2019年對庫克群島、圖瓦盧、基里巴斯、瑙魯和紐埃五個國家的官方援助都為零。2009—2019年間，除三個自由聯(lián)系國，美國援助主要集中在巴布亞新幾內(nèi)亞、瓦努阿圖、斐濟、湯加、薩摩亞和所羅門群島。其中對巴布亞新幾內(nèi)亞的援助不僅增幅大而且數(shù)額較大，共計7900萬美元。對所羅門群島的援助起伏波動最大，2016年達到歷史最高值2200萬美元，但2017年以后美國對所羅門群島的援助大幅銳減，2018年僅有54.9萬美元。

美國對太平洋島國援助的差異反映出太平洋各個島國在美國安全利益格局中地位和價值的差異。從地緣分布看，美國對太平洋島國援助主要集中在太平洋島國地區(qū)的北部，這個區(qū)域距離美國在西太平洋地區(qū)重要的軍事基地關(guān)島、夏威夷群島最近，是美國在西太平洋地區(qū)安全利益板塊的重要連接和組成部分，對美國國家安全利益的價值不容忽視。

3.援助領(lǐng)域

圖5 美國對太平洋島國援助前10大項目領(lǐng)域統(tǒng)計（2009—2019年） （單位：百萬美元）

在美國對太平洋島國援助的項目分布方面，如圖5所示，2009—2019美國對太平洋島國援助金額最多的前10個項目領(lǐng)域分別為：常規(guī)預(yù)算(13.93億美元)、教育（3.58億美元）、健康（2.15億美元）、緊急救援（7034萬美元）、艾滋病防控（4536萬美元）、綜合環(huán)境保護（4330萬美元）、災(zāi)害預(yù)防和防范（4175萬美元）、政府和公民社會（3714萬美元）、運營開支（1502萬美元）、沖突預(yù)防解決、和平與安全（1162萬美元）。

每年美國內(nèi)政部根據(jù)《自由聯(lián)系條約》對密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞通過常規(guī)預(yù)算劃撥大量援助經(jīng)費。以《自由聯(lián)系條約》為依據(jù)的援助占美國對太平洋島國援助中資金份額比例最高，以2018年為例，美國對太平洋島國援助的總金額約為2.8億美元，其中給予自由聯(lián)系國的援助就有2.6億美元，約占當(dāng)年對太平洋島國援助總額的92%。

相對《自由聯(lián)系條約》框架下的援助項目，美國對其他太平洋島國的援助盡管涉及教育、健康、緊急救援、艾滋病防控、環(huán)境保護等諸多領(lǐng)域，但是投入的資金非常有限，尤其在對太平洋島國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要影響的項目上，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物流、供水、能源等領(lǐng)域不但金額較少，而且還時常出現(xiàn)青黃不接的局面。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，除《自由聯(lián)系條約》框架下的援助，2012—2019年美國官方對其他太平洋島國基礎(chǔ)設(shè)施項目的援助全部為零。

4.執(zhí)行機構(gòu)

圖6 美國政府機構(gòu)對太平洋島國援助統(tǒng)計（2009—2019年）（單位：百萬美元）

由于對外援助被美國政府視為“對國內(nèi)公共資源總量進行合理開支”的工程，①Institute for International Economics, Transforming Foreign Aid: United States Assistance in the 21st Century, Washington, D.C., 2000, p.37.因此美國政府的許多部門和機構(gòu)都設(shè)立了專項的援助經(jīng)費和項目。如圖6所示，2009—2019年向太平洋島國提供援助最多的前三個部門分別是內(nèi)政部（22.5億美元）、美國國際開發(fā)署（1.64億美元）和美國和平隊（7500萬美元）。內(nèi)政部主要負責(zé)對密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞援助的預(yù)算和劃撥，每年這些經(jīng)費約占內(nèi)政部所有援助經(jīng)費的95%以上。美國國際開發(fā)署是美國對太平洋島國援助中涉及國家和項目最多的機構(gòu)。2013年國際開發(fā)署并入國務(wù)院，強化了國務(wù)院在對外援助審批和監(jiān)管過程中的作用和職能，也因此增強了國際開發(fā)署在其對外援助分配和執(zhí)行過程中與美國外交政策目標(biāo)的一致性。美國和平隊在太平洋島國地區(qū)的援助活動可以追溯到20世紀60年代，迄今為止，美國和平隊的足跡已遍及除瑙魯以外的13個太平洋島國。

援助金額最多的前十個機構(gòu)還包括國務(wù)院（3500萬美元）、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（1600萬美元）、國防部（1000萬美元）、能源部（80萬美元）、運輸部（20萬美元）、美國海軍（16萬美元）、商務(wù)部（12萬美元）。值得注意的是，由于各個機構(gòu)都有自己獨立的援助預(yù)算，因此，在美國對太平洋島國援助中存在同一個領(lǐng)域有不同政府機構(gòu)支持的情況，這有利于美國各個政府部門通過對外援助從不同領(lǐng)域保障美國在太平洋島國地區(qū)的國家利益。

（二）2009—2019年美國對太平洋島國援助的特點

以上數(shù)據(jù)反映出2009—2019年美國對太平洋島國援助的基本情況，不難看出，相對全球其他國家和地區(qū)的援助，美國對太平洋島國援助的總額并不多，并且在援助資金投入、援助對象、重點項目、主管機構(gòu)等方面都存在顯著的不均衡。正是這種不均衡反映出了美國對太平洋島國援助的“功利主義”色彩，具體而言，主要體現(xiàn)在三個方面：

1.以小搏大，用最少的投入獲取最大的收益

以與自由聯(lián)系國的軍事關(guān)系為基礎(chǔ)，確保美國在太平洋地區(qū)海上航行和軍事投射的長期性和靈活性是美國自二戰(zhàn)以來一直在太平洋島國地區(qū)追求的安全利益。如圖2所示，2009—2019年對太平洋島國援助在美國全球援助總額中的平均占比僅為0.56%。在援助總金額非常有限的情況下，美國又將絕大多數(shù)的援助投向三個自由聯(lián)系國，而對其他地緣戰(zhàn)略價值相對低的國家的投入則微乎其微。雖然三個自由聯(lián)系國得到的援助較多，但這些國家都以讓渡主權(quán)作為交換條件，美國從中獲得的戰(zhàn)略收益遠遠高于實際投入。

2.以美國利益為出發(fā)點，“選擇性忽略”受援國發(fā)展需求

由于地理位置偏遠、對自然災(zāi)害抵御能力較弱、基礎(chǔ)設(shè)施條件老舊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，太平洋島國在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進程中面臨諸多挑戰(zhàn)。從對太平洋島國援助的資金投向和援助領(lǐng)域的分布看，美國始終以本國在太平洋地區(qū)的國家利益作為對島國援助的根本出發(fā)點，而并非以受援國的發(fā)展需求為導(dǎo)向。盡管美國對太平洋島國援助的項目領(lǐng)域繁多，但其中“選擇性忽略”了基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)發(fā)展、災(zāi)害防御等真正能夠幫助受援國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的項目。以至于經(jīng)過多年的援助，太平洋島國的經(jīng)濟增長水平依然較低，并未從援助中獲得經(jīng)濟發(fā)展的動力。

3.傳播美式價值和理念，注重“軟實力”建設(shè)

在全球范圍內(nèi)推行美國所倡導(dǎo)的自由、民主和人權(quán)，是美國對外援助的重要任務(wù)。在對太平洋島國援助的過程中，美國非常注重在人文項目設(shè)立、實施和評估過程中價值觀的塑造和輸出。在美國對太平洋島國每年的援助項目中涉及教育、體育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的項目數(shù)量所占比重較大，其目的在于在對外援助的過程中構(gòu)建美國在太平洋島國地區(qū)的“軟實力”，確保美國能夠以更加直接和持續(xù)的方式對太平洋島國的政治、文化精英施加影響。這些項目包括針對青年學(xué)生的獎學(xué)金項目，如由美國國會設(shè)立的太平洋獎學(xué)金項目（USSP），向來自太平洋島國的優(yōu)秀學(xué)生提供赴美的本科和研究生項目，設(shè)立專項獎學(xué)金，重點培養(yǎng)支持氣候變化、糧食安全和人權(quán)等領(lǐng)域的優(yōu)秀人才；針對政治精英的培訓(xùn)項目，如“太平洋地區(qū)青年領(lǐng)導(dǎo)人項目”“婦女領(lǐng)導(dǎo)人培訓(xùn)項目”“青年海洋外交項目”，以及由美國國務(wù)院為現(xiàn)任和前任政府領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)立的“國際訪問者領(lǐng)導(dǎo)項目”等。

二、美國對太平洋島國援助的動因

（一）以地區(qū)安全利益為核心，確保美國在太平洋地區(qū)長期軍事存在

美國對太平洋島國援助的根本目標(biāo)在于維護美國在該地區(qū)的安全利益。從20世紀三四十年代起，美國政府就開始關(guān)注太平洋島國在其全球安全戰(zhàn)略中的地位和價值。二戰(zhàn)期間，太平洋島國曾是美日交鋒的關(guān)鍵戰(zhàn)場，美軍和日軍在此展開過激烈的沖突。冷戰(zhàn)期間，太平洋島國不但充當(dāng)了美國對蘇聯(lián)的戰(zhàn)略前哨基地，后來還成為美國研制原子彈的試爆場所。冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于太平洋島國在美國全球戰(zhàn)略安全中的價值和地位明顯下降，1994年美國國際開發(fā)署以預(yù)算緊張和戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移為由，停止了很多對太平洋島國的援助項目，僅僅維持每年1200萬美元的援助。①Committee on Foreign Affairs House of Representatives, Ushering in Charge: A New Era for U.S Regional Policy in The Pacific, Washington, D.C., July 29, 2009, p.2.

進入21世紀以后，隨著全球經(jīng)濟和戰(zhàn)略重心向亞太轉(zhuǎn)移，美國以“亞太再平衡”的強勢姿態(tài)加大對亞太的投入，在加緊布局西太平洋的同時，著力“加強與太平洋島國的聯(lián)系”。特朗普上臺后，太平洋島國成為美國推行“印太戰(zhàn)略”的重要戰(zhàn)略節(jié)點。2019年6月，特朗普發(fā)布《印太戰(zhàn)略報告》強調(diào)，美國與太平洋島國享有共同的歷史，共同的價值，以及對倡導(dǎo)和平、安全、自由和開放的“印太”地區(qū)抱有共同的愿景。美國始終堅持對太平洋諸島未來安全與繁榮的承諾，②Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report—Preparedness, Partnerships and Promoting A Networked Region, Washington, D.C., June 1, 2019, p.41.美國將“加強與太平洋島國的伙伴關(guān)系，應(yīng)對全球和地區(qū)的各種挑戰(zhàn)，包括增強地區(qū)安全與穩(wěn)定，促進可持續(xù)增長和良好治理?！雹勖绹v中國大使館：《太平洋諸島論壇——美國與太平洋諸島的聯(lián)系》，https://china.usembassychina.org.cn/zh/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/。

在地區(qū)安全利益的引導(dǎo)和驅(qū)動下，美國對太平洋島國的援助以保障美軍在該地區(qū)長期的軍事存在為首要目標(biāo)，將密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞列為主要援助對象。同時，美國國防部將三個擁有軍隊的太平洋島國，即巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟和湯加作為援助重點。例如，2018年美方就通過“外國軍事融資”（FMF）項目為上述三國提供了700萬美元援助，④根據(jù)美國國際開發(fā)署數(shù)據(jù)整理得出。用于后者的軍事能力建設(shè)。美國國防部與國務(wù)院密切合作，推動斐濟、湯加等國參與美方主導(dǎo)的“全球和平行動倡議”（GPOI），為其提供訓(xùn)練和裝備以及參加相關(guān)演習(xí)的機會。美國海軍、海岸警衛(wèi)隊還通過推動“大洋洲海上安全協(xié)議”（OMSI），增強與太平洋島國在海上安全執(zhí)法等方面的合作。此外，美國積極利用“太平洋四方防務(wù)協(xié)調(diào)集團”（PQDCG）機制加強與太平洋島國的安全關(guān)系。2018年11月，美國副總統(tǒng)彭斯在巴布亞新幾內(nèi)亞首都莫爾茲比港舉行的亞太經(jīng)合組織會議上表示，美國將與澳大利亞攜手合作，在巴布亞新幾內(nèi)亞的馬努斯島聯(lián)手開發(fā)海軍基地，以確保同盟利益及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全。①The White House,“Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit,”November 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceosummit-port-moresby-papua-new-guinea/.

同時，在“預(yù)防性防御”戰(zhàn)略的指引下，美國國防部針對太平洋島國開展了長期的國際軍事教育和訓(xùn)練項目（International Military Education and Training, IMET），其中主要包括“對外軍事資助”（Foreign Military Financing）、“國際軍事教育與培訓(xùn)”（International Military Education and Training）、“維持和平行動”（Peacekeeping Operations）、“特殊國防采辦基金”（Special Defense Acquisition Fund）”等。2009—2019年，除去《自由聯(lián)系條約》框架下的軍事培訓(xùn)援助，美國國防部單獨對太平洋島國的撥款達到1000萬美元，主要用于對太平洋島國職業(yè)軍人的培訓(xùn)。參與援助項目的受訓(xùn)人員均經(jīng)過各個受援國層層選拔，極有可能在未來成為本國軍政要員。在培訓(xùn)過程中，美國通過強化美式文化和價值觀念對學(xué)員的影響，為密切美軍和太平洋島國的軍事聯(lián)系，為實現(xiàn)美國的安全利益打下基礎(chǔ)。

（二）以美國亞太政策為導(dǎo)向，將援助作為推進對太平洋島國外交政策的重要手段

美國亞太政策的戰(zhàn)略框架是影響其對太平洋島國援助規(guī)模、地緣分布和項目領(lǐng)域變化的主要動力，尤其是奧巴馬政府推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略之后，美國政界精英提出美國需要一個“連貫的太平洋地區(qū)政策，特別是在中國不斷積極進入該地區(qū)的情況下，美國不能也不應(yīng)該放棄對這個地區(qū)的責(zé)任。因此，必須增加美國國際開發(fā)署在太平洋島國地區(qū)的存在?！雹贑ommittee on Foreign Affairs House of Representatives, Ushering in Charge: A New Era for U.S Regional Policy in The Pacific, Washington, D.C., July 29, 2009, p.2.

2010年9月，奧巴馬政府發(fā)布了第一份《全球發(fā)展政策》報告，將全球發(fā)展、國防和外交視為美國國家實力，以及促進和保護美國海外國家安全利益的三大支柱，其中全球發(fā)展主要依托對外援助加以推進，強調(diào)成功的推進全球發(fā)展對于實現(xiàn)美國國家安全目標(biāo)至關(guān)重要。③The White House,“Fact Sheet: U.S. Global Development Policy,”September 22, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2010/09/22/fact-sheet-us-global-development-policy.在“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推動下，奧巴馬政府將加強對太平洋島國的援助作為美國推進其亞太政策、實施“前沿部署”（Forward-deployed）外交的重要組成。2012年美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在參加第43屆太平洋島國論壇對話會時強調(diào)，“21世紀是美國的太平洋世紀，美國已經(jīng)在太平洋地區(qū)有大量的投入，而且我們正在加大對這一地區(qū)的投資，我們（美國）將與你們（太平洋島國）長期互存?！雹貶illary Clinton,“Remarks at the Pacific Island Forum Post-Forum Dialogue,”https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/08/197266.htm.

特朗普上臺以后，在2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中明確指出“美國的發(fā)展援助必須服務(wù)于美國的國家利益，我們將優(yōu)先考慮那些符合美國利益的合作伙伴，使對外援助發(fā)揮最大的影響，以幫助受援國家應(yīng)對經(jīng)濟和政治的挑戰(zhàn)?！雹赥he White House, National Security Strategy of United States of America, Washington, D.C., December 2017, p.39雖然在“美國優(yōu)先”原則的影響下，特朗普政府對外援助金額大幅削減，但是美國通過對外援助加深對太平洋島國影響的政策并未受到削弱。2019年8月，美國內(nèi)政部部長大衛(wèi)·伯恩哈特（David Bernhardt）率美國跨機構(gòu)代表團出席第31屆太平洋島國論壇的論壇伙伴對話會，強調(diào)太平洋島國是美國在“印度—太平洋”地區(qū)的重要合作伙伴。同時宣布，美國根據(jù)“印太戰(zhàn)略”需要承諾向太平洋島國地區(qū)提供3650萬美元的新援助，旨在加深與太平洋島國之間的合作，增強各國的安全和應(yīng)變能力。③U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Islands,”August 17, 2019, https://www.state.gov/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/.

（三）以大國競爭為驅(qū)動，將對外援助視為與中國在關(guān)鍵戰(zhàn)略節(jié)點博弈的手段

2014年11月，習(xí)近平總書記訪問太平洋島國地區(qū)，與太平洋島國建立相互尊重、共同發(fā)展的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，中國提出的“一帶一路”倡議得到太平洋島國的積極響應(yīng)，雙方關(guān)系邁向了歷史的新臺階。在“一帶一路”倡議的推動下，中國通過一系列務(wù)實合作推動太平洋島國逐步實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在太平洋島國中的影響力不斷提升。

近年來，中國在發(fā)展中國家影響力不斷上升，成為美國國際發(fā)展合作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的重要外部因素。④周玉淵：《美國國際發(fā)展合作新戰(zhàn)略探析——兼論其對中國的影響》，《太平洋學(xué)報》2019年第12期，第1—14頁。這一趨勢在太平洋島國地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。在美國看來，中國對太平洋島國影響力上升勢必對其國家利益和地區(qū)主導(dǎo)地位構(gòu)成威脅，特別在安全利益方面令其擔(dān)憂。第一層擔(dān)憂認為，“隨著中國經(jīng)濟影響力的增強，可能會導(dǎo)致自由聯(lián)系國終止與美國簽訂協(xié)議?！雹貳than Meick, Michelle Ker, Han May Chan,“China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States,”U.S.-China Economic and Security Review Commission, June 14, 2018.2015年密克羅尼西亞聯(lián)邦就提出終止與美國協(xié)議的立法提案，盡管最終沒有被采納，但很多美國的政策觀察員認為中國地區(qū)實力上升必然削弱美國對自由聯(lián)系國的長期影響力。第二層擔(dān)憂認為，“中國潛在的軍事活動將嚴重影響美國在印太地區(qū)的軍事存在，對美國在太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略介入構(gòu)成阻礙?！雹贑harles Edel,“Small Dots, Large Strategic Areas: U.S. Interests in the South Pacific,”Lowy Institute, April 3, 2018.https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/small-dots-large-strategic-areas-usinterests-south-pacific.中國及太平洋事務(wù)高級主任、美國海軍陸戰(zhàn)隊退役中將華萊士·格列格森 （Wallace C. Gregson）認為：“中國實力的上升將影響并限制美國在北屬馬里亞納群島和關(guān)島地區(qū)的軍事存在，而這對于美國在太平洋地區(qū)的安全利益是至關(guān)重要的?！雹踀.S.-China Economic and Security Review Commission, China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States, Washington, D.C., June 14, 2018, p.19.為此，美國政界人士建議應(yīng)當(dāng)強化對太平洋島國援助在實現(xiàn)國家戰(zhàn)略和安全利益方面的作用。美國亞太安全研究中心莫汗·馬利克（Mohan Malik）認為：“美國在太平洋島國地區(qū)面臨來自中國的激烈競爭。美國必須找到與中國競爭的比較優(yōu)勢，并充分發(fā)揮這些優(yōu)勢的作用。”④U.S.-China Economic and Security Review Commission, China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States, Washington, D.C., June 14, 2018, p.18.美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心研究員大衛(wèi)·亨茂（David W. Hamon）則指出：“中國在太平洋島國持續(xù)上升的影響力將會導(dǎo)致美國在該地區(qū)的長期利益得不到保障。至少，自由聯(lián)系國、關(guān)島、美屬薩摩亞應(yīng)當(dāng)成為美國在健康、教育、非傳統(tǒng)安全和經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域援助的重點對象，以保障美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略介入?！雹軩avid W. Hamon,“Thinking Strategically on the Pacific Islands,”Center for Strategic and International Studies, July 27, 2016, https://www.csis.org/analysis/pacnet-60-thinking-strategically-pacificislands.

三、美國對太平洋島國援助的發(fā)展趨勢

當(dāng)前，在“大國競爭”的背景下，美國進一步提升了太平洋島國在美國全球戰(zhàn)略圖景中的地位和價值，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，在傳統(tǒng)安全利益方面，太平洋島國在美國構(gòu)筑太平洋地區(qū)安全勢力范圍中的連接作用進一步加強。第二，在鞏固同盟方面，美澳同盟是美國在亞太地區(qū)同盟體系的重要組成部分，太平洋島國地區(qū)的安全穩(wěn)定對于維護和鞏固美澳同盟在太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略利益具有不可替代的作用。同時，借助美澳同盟維護美國在太平洋地區(qū)的主導(dǎo)地位也是美國地區(qū)安全利益之所在。第三，在應(yīng)對新興大國的影響力上升方面，現(xiàn)階段，中國在太平洋島國地區(qū)日益增強的影響力已經(jīng)成為美國在該地區(qū)的重要關(guān)切，并將其視為一種“挑戰(zhàn)”。正如美國前副助理國務(wù)卿馬修·馬修斯（Matthew Matthews）所言：“美國與太平洋島國的友好關(guān)系正處于不斷變化的戰(zhàn)略環(huán)境之中，亞洲和其他地區(qū)的新興大國通過發(fā)展和經(jīng)濟援助、人文交流和安全合作，力圖在太平洋地區(qū)發(fā)揮更大的影響力。該地區(qū)對美國具有重要的戰(zhàn)略和安全利益，美國愿意并有能力在該地區(qū)保持強大的前沿存在?！雹費atthew Matthews,“Statement before the House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia and the Pacific,”June 23, 2016, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20160623/105115/HHRG-114-FA05-Wstate-MatthewsM-20160623.pdf.

在此背景下，美國對太平洋島國援助的“工具化”趨勢愈加明顯，對外援助不僅成為美國維護其地區(qū)安全利益、推進外交政策的工具，更是美國在太平洋島國地區(qū)與中國進行“大國博弈”、制衡“一帶一路”的抓手。為了制衡“一帶一路”倡議在太平洋島國地區(qū)的影響，美國對太平洋島國援助的重點和方式出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。

首先，進一步加強對重點領(lǐng)域和重點國家的援助，鞏固美國在太平洋地區(qū)的傳統(tǒng)勢力范圍。2019年8月，美國國務(wù)院發(fā)表題為《美國與太平洋島國的聯(lián)系》的政府文件，對未來美國對太平洋島國援助的重點領(lǐng)域進行規(guī)劃。文章指出，未來美國將重點援助應(yīng)對氣候變化、核場地水樣監(jiān)測、珊瑚礁保護、災(zāi)害預(yù)警和緊急救援、公民與社會治理、海事安全、打擊非法捕魚、打擊犯罪、以及人文交流等項目。②U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Islands: UN General Assembly Update,”https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-un-general-assembly-update/.2019年美國與密克羅尼西亞聯(lián)邦舉行會談，除討論啟動新的海軍設(shè)施并擴建一個機場跑道外，美軍還就在密克羅尼西亞啟動聯(lián)合軍演進行磋商。

其次，美國將通過加強與澳大利亞、新西蘭的合作，鞏固同盟關(guān)系，維護美國的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和影響力。2019年8月，美國國務(wù)卿蓬佩奧在訪問太平洋島國時，將美國的三個自由聯(lián)系國稱為“自由的重要堡壘”，并宣稱美國、澳大利亞、日本等民主國家才是能讓太平洋島國民眾未來數(shù)十年生活得更好的最佳伙伴。為了加強美國對太平洋地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力，美國不斷推動澳大利亞、新西蘭合力抵消中國在太平洋島國的影響。在美國的鼓動下，澳大利亞和新西蘭在加大對太平洋島國援助的同時，不斷提升對中國“一帶一路”的抗衡力度。2018年7月，新西蘭在發(fā)布的《國家戰(zhàn)略性防務(wù)政策聲明》中，明確提出“對中國在太平洋地區(qū)日益增長的影響力表示擔(dān)憂”。①New Zealand Government, Strategic Defense Policy Statement 2018, Wellington, July 2018, p.17.2019年6月，澳大利亞總理莫里森訪問所羅門群島，提出將對該國的基礎(chǔ)設(shè)施投資1.75億美元。這是澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人2008年以來首次訪問這個太平洋島國，莫里森強調(diào)稱，“太平洋地區(qū)是澳大利亞戰(zhàn)略前沿”。②ABC News,“Scott Morrison Heads to Solomon Islands on First Trip Post-election,”June 3, 2019, https://www.abc.net.au/radio/programs/am/scott-morrison-in-solomon-islands-for-first-post-electiontrip/11172298.

此外，美國還與盟友聯(lián)手推動一些重大工程項目。2018年11月，美國、澳大利亞、日本和新西蘭宣布共同支持巴布亞新幾內(nèi)亞的電力項目，以使該國70%的人口（人口總數(shù)為800萬）在2030年之前能夠得以用電，該項目預(yù)計耗資17億美元。③U.S. Department of State,“U.S. Relations with Papua New Guinea,”January 21, 2020, https://www.state.gov/u-s-relations-with-papua-new-guinea/.

最后，美國通過加大對太平洋島國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助以制衡中國“一帶一路”在太平洋地區(qū)的影響。近年來，在“一帶一路”倡議推動下，中國對太平洋島國的援助在較短的時間內(nèi)得到迅速提升，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的援助得到各國政府的肯定和歡迎。為了制衡中國“一帶一路”的影響，特朗普政府有意加大對太平洋島國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。2018年12月，美國宣布加入太平洋地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施集團（PRIF）以便向太平洋島國提供更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目援助。PRIF的成員還包括亞洲開發(fā)銀行（ADB）、澳大利亞、新西蘭、日本，以及歐盟、歐洲投資銀行和世界銀行。2019年8月，美國國際發(fā)展署宣布，為了服務(wù)于特朗普政府倡導(dǎo)的“自由開放的印太”愿景，美國政府將推動一種“全政府”(whole-of-government)參與模式加快對太平洋島國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助。

四、結(jié)語

美國對太平洋島國援助在一定程度上反映出在國際格局變化的背景下美國亞太政策調(diào)整和推進的軌跡，這不僅為把握美國對太平洋島國外交政策的動向提供了新的視角，更反映出當(dāng)前美國在國家戰(zhàn)略調(diào)整過程中不斷加強對外援助“工具化”特色的趨勢。

在奧巴馬政府時期，美國對太平洋島國援助是其推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略的工具，其主要目的在于通過加強對太平洋島國援助來強化美國在太平洋地區(qū)的主導(dǎo)地位。進入特朗普政府時期，“大國競爭”成為牽動美國對太平洋島國援助戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的主要動力。兩屆政府雖然在許多政策上大相徑庭，但在維護地區(qū)安全利益和主導(dǎo)地位，抵消“一帶一路”的積極影響方面異曲同工。這在一定程度上反映出美國對中國的遏制正在從外交政策、經(jīng)貿(mào)合作、文化交流等雙邊議題，向第三方國家或地區(qū)延伸和擴散的趨勢。中美之間由于發(fā)展援助理念的差異而產(chǎn)生的張力，正在成為塑造地區(qū)發(fā)展合作格局的變量之一。

當(dāng)前，中國與太平洋島國之間以“一帶一路”建設(shè)為基礎(chǔ)的發(fā)展合作迎來了歷史性的機遇。中國對太平洋島國的援助始終堅持平等互利、注重實效、與時俱進、不附帶任何政治條件的原則，深受太平洋島國的歡迎和支持。然而，在此過程中，美國、澳大利亞和新西蘭卻對中國與太平洋島國之間合作發(fā)展有不同的理解和認識，曲解中國對太平洋島國援助的意圖，并將援助作為與中國進行戰(zhàn)略博弈的新領(lǐng)域和新手段，極力向太平洋島國提供“替代方案”以制衡“一帶一路”在太平洋島國地區(qū)的積極影響。對此，中國應(yīng)當(dāng)保持積極和理想的態(tài)度，一方面，以太平洋島國經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)為出發(fā)點，充分重視各國在社會和經(jīng)濟發(fā)展過程中的差異性，積極推進有利于太平洋島國可持續(xù)發(fā)展的援助項目，擴大與太平洋島國在氣候變化、醫(yī)療健康、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)合作等領(lǐng)域的合作。另一方面，始終堅持以合作共贏代替沖突對抗，深化多邊合作，加強輿論宣傳和引導(dǎo)，講好“中國故事”，為推進“一帶一路”建設(shè)營造更加有利的國際環(huán)境。