彰顯國家公園體制和重構(gòu)自然保護(hù)地體系

劉紅梅

當(dāng)前，大力推進(jìn)建立國家公園體制和重構(gòu)自然保護(hù)地體系的改革，這是鑲嵌在生態(tài)文明體制改革中的重要組成部分。折射出建立更加注重整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性的中國自然保護(hù)地體系是必需的。

一、系統(tǒng)完整，層次分明

通盤梳理我國現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系，按照自然資源的緊要程度、保護(hù)和利用、修復(fù)的嚴(yán)格程度實(shí)行分類，兼顧事權(quán)劃分、保護(hù)對(duì)象等因子，包括所有生態(tài)系統(tǒng)類別的、完整的、相互聯(lián)系的體系構(gòu)建。這就必須完善自然保護(hù)地體系，遵循自然界法則，及時(shí)完備現(xiàn)有總體規(guī)劃，拓展國家公園邊界，將更多具有代表性的山脈和河流納入保護(hù)范圍，達(dá)成流域整體保護(hù)。青海建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省，要把青海建設(shè)成國家高原林草野外觀測(cè)場(chǎng)和試驗(yàn)研究基地，為全國建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)、提供借鑒。建議完成現(xiàn)有自然保護(hù)地現(xiàn)狀邊界優(yōu)化整合，使自然保護(hù)地管理體系基本框架得以形成。確?？删S持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整性，從個(gè)別的、分散的、分割的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)到集合的、集中的、有機(jī)聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，以構(gòu)建合理布局、系統(tǒng)聯(lián)系、可持續(xù)發(fā)展、具有中國特色的自然保護(hù)地體系為根本方向，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，通過建立國家公園體制來改革自然保護(hù)體制，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)升級(jí)換代，以小面積發(fā)展實(shí)現(xiàn)大面積保護(hù)。

二、定位明確，特點(diǎn)鮮明

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，理當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性理念。生態(tài)保護(hù)第一體現(xiàn)了國家公園在實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)安全方面的戰(zhàn)略價(jià)值和現(xiàn)實(shí)主旨。國家代表性是設(shè)立國家公園的基本前提和地位體現(xiàn)。而全民公益性則是創(chuàng)立國家公園的根本使命和謀略，體現(xiàn)以人民為中心的宗旨，使人民的幸福感、獲得感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。未來幾年，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，包括三江源地區(qū)的治理，對(duì)氣候變化的持續(xù)適應(yīng)，將是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。人類必須為保護(hù)制定持久的解決方案，利用新的理念、概念和政策，以仁慈、尊重和同情心為基礎(chǔ)，確保所有生物的未來。并且，打通野生動(dòng)物棲息地之間的廊道，根據(jù)野生動(dòng)物生存繁衍與擴(kuò)散的生物學(xué)特征與生態(tài)規(guī)律，逐步拆除或減少網(wǎng)圍欄布設(shè)。在鐵路、公路通過的隧道上方修復(fù)植被，減少野生動(dòng)物棲息地破碎化，確保廊道的動(dòng)物適應(yīng)。新建工程必須首先避開動(dòng)物遷徙通道，確實(shí)無法避讓的必須留足野生動(dòng)物通行通道。同時(shí)，實(shí)行生物多樣性保護(hù)重大工程，加強(qiáng)以旗艦物種為主旨的生物多樣性監(jiān)測(cè)評(píng)估，不斷鞏固珍稀野生動(dòng)植物保護(hù)功效。實(shí)施冰川雪山保護(hù)、森林灌叢和草地植被提質(zhì)、荒漠植被保護(hù)等棲息地改良工程，夯實(shí)生態(tài)基底。

三、分區(qū)治理，科學(xué)銜接

中國與西方國家推進(jìn)國家公園建設(shè)的歷史與文化背景顯然不同，由此要實(shí)事求是地按照國情審慎決策，在堅(jiān)持自然保護(hù)理念和準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，把事情辦好。不同類別自然保護(hù)地的布局和大小、功能區(qū)的設(shè)置和區(qū)劃等，都應(yīng)遵照實(shí)事求是的原則，富有彈性和特質(zhì)。建議合理分區(qū)，可在國家公園試點(diǎn)區(qū)域劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)基礎(chǔ)上，不斷完善分區(qū)思路，實(shí)行差別化政策支撐。目前，國家公園體制試點(diǎn)中，邊界領(lǐng)域大多有數(shù)以萬計(jì)的人口居住生活，由此在較長一段時(shí)間內(nèi)不可能實(shí)行全域范圍的“最嚴(yán)格保護(hù)”。中國自然保護(hù)地原真性和生態(tài)價(jià)值最高的部分是國家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，最有必要進(jìn)行“最嚴(yán)格保護(hù)”，而且“最嚴(yán)格保護(hù)”可行性最高的部分，也是自然保護(hù)地的核心區(qū)。從某種意義上講，核心區(qū)保護(hù)治理的質(zhì)量決定了中國自然保護(hù)地的保護(hù)治理質(zhì)量。核心區(qū)如何保護(hù)治理是“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”中的核心任務(wù)之一。建議中國自然保護(hù)地核心區(qū)，尤其是國家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，比照國際荒野保護(hù)的先進(jìn)理念、政策和技術(shù)方法進(jìn)行治理?；囊笆窃嫘宰罡?、人類干擾強(qiáng)度最低，也基本沒有人類聚居的自然區(qū)域?；囊氨Ｗo(hù)區(qū)位于自然保護(hù)地分類的第一層次，其保護(hù)目標(biāo)、力度與強(qiáng)度最接近國家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。要在國家公園等自然保護(hù)地內(nèi)大面積劃定荒野保護(hù)區(qū)域，建立中國荒野保護(hù)制度，搶救性保護(hù)原真性最高的國家自然遺產(chǎn)。在國家公園區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)展和利用必須服從保護(hù)的要旨與須要。國家公園一些試點(diǎn)在功能分區(qū)中劃定了傳統(tǒng)利用區(qū)，并不是給當(dāng)?shù)亻_發(fā)建設(shè)預(yù)留空間，而是基于現(xiàn)實(shí)情況劃定的臨時(shí)生活空間，只允許以傳統(tǒng)方式進(jìn)行適度利用，不能搞大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，更不能在這個(gè)區(qū)域建設(shè)酒店旅游設(shè)施等。這個(gè)底線一定要守住。如合理分區(qū)，可在三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)域劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)基礎(chǔ)上不斷完善分區(qū)思路。要測(cè)算合理的容量，這個(gè)合理容量既要測(cè)算承載國家公園內(nèi)部人類活動(dòng)的合理容量，也要測(cè)算國家公園內(nèi)部野生動(dòng)物保護(hù)的合理容量，要測(cè)算國家公園本身的合理容量，還要測(cè)量非國家公園的合理容量，讓自然保護(hù)地體系愈加健全，治理體制更加完備，保護(hù)治理效能提升。

四、國際接軌，中國特色

中國國家公園體制建設(shè)是自然保護(hù)領(lǐng)域的重大改革，中國有著自己的國情和制度環(huán)境，我們必須立足中國實(shí)際，不去照搬照抄其他國家的模式。同時(shí)，也要遵循一般的國際規(guī)律和社會(huì)共識(shí)，不能把改革過程中的所有問題都?xì)w結(jié)為中國特色，而拒絕改革、敷衍改革。在國家公園體制建設(shè)、構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)治理中，這是必需的。為與國際接軌，促進(jìn)國際合作，中國在建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系時(shí)，應(yīng)參考保護(hù)地分類系統(tǒng)，使我國的自然保護(hù)地系統(tǒng)既具中國特色，又與國際保護(hù)地分類系統(tǒng)對(duì)接。同時(shí)，如何將中央政府優(yōu)先考慮的生態(tài)安全、子孫后代永續(xù)發(fā)展等全局性問題，同地方政府優(yōu)先考慮的地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生保障等問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，對(duì)國家公園治理部門是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。生活在三江源當(dāng)?shù)氐哪撩裼兄Ｗo(hù)生態(tài)的傳統(tǒng)，其世代傳承的生態(tài)文化可用于國家公園治理，這體現(xiàn)著中國特色。對(duì)于承載歷史變遷、積淀深厚民族文化，具有很高的歷史、文化、科學(xué)和旅游價(jià)值的自然村落，或具有民族文化特色須要保護(hù)的文化設(shè)施和文化活動(dòng)，應(yīng)該保留、保護(hù)。如，三江源特色文化傳承區(qū)。

五、政策體系、政策支撐

分別制定針對(duì)不同類別自然保護(hù)地的差異化治理政策，即構(gòu)建中國特色的國家公園體制政策體系。在這個(gè)問題上，地方政府要服從中央加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)這個(gè)大局，向幾乎零浪費(fèi)的經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型，雖然不容易，但要做到。能夠促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展行之有效的環(huán)境政策所具有的主要特征包括：綜合性總體目標(biāo)、基于科學(xué)的具體目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)手段和有力的國際合作，須要系統(tǒng)性和綜合性政策支撐，須要實(shí)行轉(zhuǎn)型變革，以便將長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與綜合決策相結(jié)合，同時(shí)進(jìn)行自下而上的社會(huì)、文化以及技術(shù)和體制創(chuàng)新，政府、企業(yè)、社會(huì)之間要結(jié)成聯(lián)盟，為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型變革的思想途徑達(dá)成共識(shí)，支持政策逐步顯效。

六、法律訴求，法律表達(dá)

依據(jù)保護(hù)對(duì)象特性和保護(hù)強(qiáng)度差異，構(gòu)建系統(tǒng)合理的自然保護(hù)地體系，建立金字塔型“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”法律框架。要修改完善自然保護(hù)區(qū)條例，突出以國家公園保護(hù)為主要內(nèi)容，推動(dòng)制定出臺(tái)自然保護(hù)地法，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定。實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化自然保護(hù)地監(jiān)測(cè)、評(píng)估和考核以及執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督治理制度。制定《自然保護(hù)地法》《國家公園法》時(shí)，要為今后的自然保護(hù)地法預(yù)留空間，并且設(shè)計(jì)相應(yīng)的銜接機(jī)制，統(tǒng)籌謀劃并協(xié)同推進(jìn)國家公園法與自然保護(hù)地法研究，以此為國家系統(tǒng)推進(jìn)的自然保護(hù)地體系建設(shè)提供法治保障，保障法治成為以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建立的一個(gè)重要課題。

七、理論研究，科技支撐

國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。如，三江源國家公園長江源園區(qū)的冰川雪山、黃河源園區(qū)的湖泊河流、瀾滄江源園區(qū)的森林峽谷，對(duì)開展自然教育、游憩活動(dòng)都是難得的景觀，應(yīng)在加強(qiáng)訪客管理的前提下適度向公眾展示和開放。而且，要強(qiáng)化科學(xué)研究，為積極參與國家公園試點(diǎn)建設(shè)，自然保護(hù)地體系建設(shè)提供理論支撐、科技支撐。要實(shí)施國家公園自然教育系統(tǒng)研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐，把自然保護(hù)地生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值研究、自然保護(hù)地治理理論研究、自然保護(hù)地空間治理與規(guī)劃理論研究、自然保護(hù)地環(huán)境解說與自然教育理論與實(shí)踐探索等內(nèi)容作為今后的研究方向。要組織多學(xué)科專家對(duì)土地、社區(qū)和人口問題進(jìn)行專題調(diào)研和專項(xiàng)研究，尤其要注重研究國家公園內(nèi)土地所有權(quán)、治理權(quán)和使用權(quán)現(xiàn)狀及土地確權(quán)對(duì)國家公園治理的影響，實(shí)行地役權(quán)、保護(hù)權(quán)、協(xié)議共治等社區(qū)參與國家公園保護(hù)和治理制度的可行性，并在此基礎(chǔ)上由國家公園主管部門分別制定國家公園土地治理專項(xiàng)政策以及社區(qū)和人口治理專項(xiàng)政策。實(shí)踐中需要發(fā)展大生態(tài)產(chǎn)業(yè)，對(duì)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)行產(chǎn)業(yè)替代和調(diào)整，全面提升草原、濕地以及冰川、河湖和荒漠等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與建設(shè)、環(huán)境演變以及區(qū)域?yàn)?zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)防和地質(zhì)工程等多領(lǐng)域展開深度研發(fā)，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化作為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

八、厘清規(guī)則，理順關(guān)系

穩(wěn)固“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”三大基石，要嚴(yán)格把控國家公園準(zhǔn)入門檻，由政府行使所有國家公園事權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位。為此，中國國家公園定位為由政府批準(zhǔn)設(shè)立并行使事權(quán)，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性、原真性和完整性的大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過程為主要目的，實(shí)現(xiàn)科學(xué)意義上最嚴(yán)格保護(hù)的特定陸地或海洋區(qū)域。這個(gè)定位則強(qiáng)調(diào)了由中央政府行使所有國家公園的事權(quán)，而不是部分國家公園由中央委托省級(jí)政府行使事權(quán)。這是因?yàn)?，分?jí)事權(quán)與國家公園的重要地位不符。為了實(shí)現(xiàn)所有國家公園由“政府行使事權(quán)”和“科學(xué)意義上最嚴(yán)格保護(hù)”，政府要根據(jù)國家公園的特征、治理目標(biāo)制定國家公園治理實(shí)施細(xì)則，由政府組織多學(xué)科專家根據(jù)原真性、完整性和適宜性的訴求，制定國家公園發(fā)展規(guī)劃。

九、公益組織，共同參與

要明確公益組織參與建設(shè)與治理以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的法律地位及可參與的工作范圍，按照共建共治共享的社會(huì)治理理念，建立自然保護(hù)地體系公益捐贈(zèng)機(jī)制，鼓勵(lì)公益組織出資贖買土地所有權(quán)劃歸國有，探索建立由集體所有、治理權(quán)流轉(zhuǎn)給公益組織、政府監(jiān)管的“三權(quán)”分置協(xié)議保護(hù)機(jī)制，使公益組織致力于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系公益事業(yè)。

（作者單位：中共西寧市委黨校）