PPP模式下垃圾焚燒發(fā)電項目決策流程優(yōu)化的思考

盧海宇

摘要：隨著經(jīng)濟生活快速發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電項目的投資體量巨大，但在落地過程面臨不少實際困難。PPP模式被地方政府廣泛運用于生活垃圾焚燒發(fā)電項目的融資與建設(shè)，文章針對PPP模式下的垃圾焚燒發(fā)電項目實施困難及決策過程優(yōu)化進行分析。

Abstract： With the rapid development of economic life， the investment volume of waste incineration power generation projects is huge， but it faces many practical difficulties in the landing process. The PPP mode is widely used by local governments for the financing and construction of household waste incineration power generation projects. The article analyzes the difficulty in implementing the PPP mode for waste incineration power generation projects and the optimization of the decision-making process.

關(guān)鍵詞：垃圾焚燒;項目決策;鄰避效應(yīng);社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

Key words： garbage incineration;project decision-making;neighbor avoidance effect;social stability risk assessment

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）19-0024-02

1 ?生活垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)需求大

我國人口眾多，生活垃圾產(chǎn)量較大，如何高效環(huán)保地處理好生活垃圾，已成為我國城市可持續(xù)發(fā)展必須解決的問題。垃圾焚燒處理具有占用土地資源小、實現(xiàn)垃圾處理減量化、具有發(fā)電補貼政策等優(yōu)勢，焚燒逐漸取代填埋是今后生活垃圾無害化處理的發(fā)展方向。根據(jù)規(guī)劃，到2020年，城市生活垃圾處理當(dāng)中焚燒發(fā)電的比例要發(fā)展到50%以上，東部城市要發(fā)展到60%以上。

在此背景下，近年全國各地新建擴建了大量生活垃圾焚燒發(fā)電項目。根據(jù)北極星固廢網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年全國新在建垃圾焚燒項目166座，擬建項目201座;2018年度全國公開招標87個生活垃圾焚燒發(fā)電項目，全年新增生活垃圾（焚燒發(fā)電）處理規(guī)模9.869萬噸/日。未來若干年，我國城市生活垃圾處理會形成一個以焚燒發(fā)電為主，以衛(wèi)生填埋為輔，以其他生物化處理方式為補充的生活垃圾無害化處理終端體系。

2 ?鄰避效應(yīng)造成垃圾焚燒項目實施困難

盡管垃圾焚燒發(fā)電項目發(fā)展迅速，但是此類項目的建設(shè)實施過程經(jīng)常會發(fā)生群眾對項目建設(shè)不滿造成的群體事件。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2018年上半年，中國已發(fā)生30余起垃圾焚燒發(fā)電項目維權(quán)互聯(lián)網(wǎng)輿情，演變成線下群體性抗議事件的高達19起。

這類群體性事件通常發(fā)生在垃圾焚燒發(fā)電項目的規(guī)劃選址、項目立項、項目環(huán)評等項目開工前的階段，為項目的決策實施帶來了很大阻礙。對于垃圾焚燒發(fā)電項目而言，前期工作難以開展已經(jīng)是普遍認識，長達四五年的前期工作時間屢見不鮮，因為發(fā)生群體性事件導(dǎo)致項目暫?；蛘呓K止的也有不少。通過增加項目立項過程的公眾參與，提高決策科學(xué)性，是當(dāng)前普遍認可的一種降低鄰避效應(yīng)的措施。但是，現(xiàn)實中為了縮短項目審批時間減少公眾參與的情況也時有發(fā)生，如何提高垃圾焚燒發(fā)電項目前期工作效率同時避免群體性事件發(fā)生，有必要結(jié)合項目前期工作程序的要求進行研究。

3 ?垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的前期工作要求

當(dāng)前大部分垃圾焚燒發(fā)電項目都采用PPP模式實施，《國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）指出：“所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設(shè)實施”。因此，新建PPP項目在招標前均要開展可行性研究報告論證審查工作。另外，PPP項目的前期工作與傳統(tǒng)的政府投資模式相比，增加了實施方案、財政承受能力論證和物有所值評價（以下簡稱兩評一案）等論證內(nèi)容，在政府選擇社會資本方后由新的項目法人完成后續(xù)前期工作。

國家發(fā)展改革委《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號）指出：“報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，應(yīng)當(dāng)包含對該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的意見，并附社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告”。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是項目審批或核準的前提?！镀髽I(yè)投資項目核準和備案管理條例》（國務(wù)院令第673號）指出，項目環(huán)境影響評價批復(fù)不再是項目立項核準或備案的前置條件。同時，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2018修正）第二十五條也明確：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”。

在一些垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的實際操作中，政府部門可能會在可研及兩評一案審批后招取社會資本方，把耗時較長的環(huán)境影響評價審批工作后置，交由社會資本方實施，如圖1所示。環(huán)評審批工作后置是深化“放管服”改革，提高建設(shè)工程審批效率的有效舉措。但是，對于垃圾焚燒發(fā)電項目，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和環(huán)境影響評價兩項公參工作不能同步開展，意味著群眾在參與社會穩(wěn)定風(fēng)險公眾調(diào)查過程時不能掌握項目環(huán)境影響評價相關(guān)信息，可能會加深群眾對項目的不理解，增加群體事件發(fā)生的可能性。

4 ?優(yōu)化垃圾焚燒發(fā)電PPP項目前期工作程序的思考

為了提高前期工作效率，同時最大限度避免群體性事件發(fā)生，促進項目順利落地，垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的前期決策程序有兩個的優(yōu)化方向：

4.1 在項目招標前開展垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)保公參工作

對于可能存在中等以上社會穩(wěn)定風(fēng)險（有部分群眾對項目有意見，可能引發(fā)矛盾沖突）的建設(shè)項目，例如垃圾焚燒發(fā)電PPP項目，項目單位在可研報告審批前，應(yīng)當(dāng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行調(diào)查分析，同時應(yīng)進行環(huán)評第一次公示，按規(guī)定公項目主要信息。條件允許的，在PPP項目招標前，應(yīng)盡可能完成項目環(huán)境影響報告書征求意見稿全文公示工作。

把環(huán)評公參工作放在社會資本方招標前完成，在同一時間段完成了環(huán)評和穩(wěn)評的公參工作，充分公示項目的相關(guān)信息，讓群眾了解項目建設(shè)對周邊環(huán)境和生活有何種正面或是負面影響，盡可能提高公眾參與程度，避免群體性事件發(fā)生，但也增加了招標前的前期工作手續(xù)。

4.2 由社會資本方同步開展穩(wěn)評與環(huán)評工作

習(xí)近平總書記《在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上的講話》（2016年12月21日）上指出：“各地在編制市縣空間規(guī)劃中，要對垃圾焚燒廠提早布局、明確廠址，破解鄰避困局”。同時，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，“區(qū)域空間規(guī)劃編制過程中應(yīng)組織進行環(huán)境影響評價，未編寫有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明的規(guī)劃草案，審批機關(guān)不予審批”。因此，對于已經(jīng)納入市縣空間規(guī)劃的垃圾焚燒發(fā)電PPP項目，在規(guī)劃編制階段已經(jīng)進行了一定的環(huán)境影響評價工作，同時也應(yīng)對社會公眾進行了公示。對于這一類垃圾焚燒發(fā)電PPP項目，可以考慮適當(dāng)優(yōu)化前期工作流程，在招標前只是完成可研報告技術(shù)審查，暫不開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及環(huán)境影響評價公參工作，招取社會資本后，由社會資本按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》重新報批《項目申請報告》，辦理項目核準批復(fù)，同步按規(guī)定完成社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及環(huán)境影響評價公參工作，保證在項目開工前完成所有審批。

把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作放在社會資本方招標后完成，縮減了項目招標前的前期工程程序，但不會減少公眾參與程度，還可以借助社會資本方在項目建設(shè)運營方案、環(huán)保宣教等方面的專業(yè)性，提升公眾認可程度，避免群體性事件發(fā)生。

5 ?結(jié)束語

隨著人們使用可再生資源意識的不斷提升，會有越來越多的地方政府支持通過PPP模式下焚燒垃圾產(chǎn)生電力。我國政府也建立了一系列的法律和政策，來促使更有效地使用城市垃圾，推進它作為一種可再生能源而被使用，同時保護環(huán)境。

參考文獻：

[1]田爍.中國垃圾焚燒行業(yè)鄰避沖突原因與治理策略探析[J].世界環(huán)境，2018（6）.

[2]國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）.

[3]國家發(fā)展改革委.重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法（發(fā)改投資[2012]2492號）.

[4]企業(yè)投資項目核準和備案管理條例（國務(wù)院令第673號）.