依法分設(shè)，局館分設(shè)后局館合一時(shí)代的慣性與影響

劉東斌

摘? 要：檔案局館合一體制實(shí)行已久，形成的慣性和影響不會(huì)隨著一紙三定方案戛然而止。該慣性不僅對(duì)檔案立法產(chǎn)生著影響，甚至可能影響著局館分設(shè)的運(yùn)行走向，其中地方同級(jí)檔案行政管理部門和綜合檔案館的關(guān)系與互動(dòng)，是新舊體制轉(zhuǎn)換中必須面對(duì)并予以解決的核心問題。對(duì)此，不僅需要對(duì)檔案事業(yè)、檔案行政管理部門、檔案館、檔案室等重新認(rèn)識(shí)、重新定位，同時(shí)也需要對(duì)檔案管理學(xué)的許多內(nèi)容進(jìn)行重新思考、重新認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：局館分設(shè);體制轉(zhuǎn)換;局館合一;慣性;影響

檔案局館合一的體制在學(xué)界褒貶不一的討論聲中運(yùn)行了近30年，政事同體，互為依托的檔案行政管理和檔案事務(wù)管理的體制、機(jī)制、模式、方式，整整影響并且塑造了一代檔案人。檔案局館分設(shè)，雖然在體制上確定了地方檔案行政管理部門和同級(jí)綜合檔案館分別設(shè)立，在形式上實(shí)現(xiàn)了彼此獨(dú)立，互不隸屬，但是地方檔案人長期在局館合一體制運(yùn)行中形成的思維習(xí)慣、處事習(xí)慣、行為習(xí)慣，并不會(huì)立即消失，這種多重性慣性的影響也不會(huì)隨著一紙三定方案戛然而止。因此，在檔案局館分設(shè)，新舊檔案管理體制轉(zhuǎn)換中，有必要闡明檔案局館合一慣性的來龍去脈，分清其正負(fù)兩方面的影響，主動(dòng)適應(yīng)新舊檔案管理體制轉(zhuǎn)換帶來的變化，并在適應(yīng)中消除這種慣性的負(fù)面影響，以推動(dòng)新的檔案管理體制的有效運(yùn)行。

1 檔案局館合一體制的沿革

檔案局館合一的體制正式形成于1993年的機(jī)構(gòu)改革，但是，其雛形早在我國檔案館與檔案局建立之初就形成了。實(shí)際上，“檔案局館合署辦公由來已久”，檔案局大都是伴隨著檔案館的建立發(fā)展演化而來的，與其有著千絲萬縷的聯(lián)系?！按蠖鄶?shù)地市縣檔案工作發(fā)端于地市縣黨委、政府機(jī)關(guān)檔案室。繼而黨委和政府的檔案室聯(lián)合起來組成各級(jí)國家檔案館的前身或叫雛形，后來建立檔案館。由于各機(jī)關(guān)的檔案工作相互建立并亟待專門指導(dǎo)，檔案處（科）以至后來的檔案局應(yīng)運(yùn)而生?！盵1]大都經(jīng)歷了或由檔案館發(fā)展為檔案局館混合體，再到檔案館成為檔案局的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，最后到1993年機(jī)構(gòu)改革后大家熟知的檔案局館合一。其實(shí)，檔案局館基本上就一直是“兩塊牌子，一套人馬”，并非是1993年機(jī)構(gòu)改革后的結(jié)果。

對(duì)于檔案局館應(yīng)該分設(shè)，其實(shí)，早在1988年頒布實(shí)施的《檔案法》就做了規(guī)定?！稒n案法》第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)?！边@說明檔案行政管理部門是主管一地檔案事業(yè)的檔案行政管理機(jī)構(gòu)。《檔案法》第八條規(guī)定：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！边@說明檔案館是保管檔案實(shí)體、具體管理檔案的機(jī)構(gòu)。2018年的機(jī)構(gòu)改革，檔案局、館的分設(shè)，可以說既是“政事分開”的要求，也是落實(shí)貫徹《檔案法》的規(guī)定，是依法治檔的必然措施。

2 檔案局館合一體制形成的慣性與影響

從檔案局館合一體制的沿革中可以看出，嚴(yán)格意義上說，我國的檔案行政管理部門和檔案館基本上一直都不是單獨(dú)的部門，檔案局始終與檔案館形影不離，檔案局、館實(shí)際成為 “伴侶”關(guān)系。因而，檔案局的大部分工作都是圍繞著檔案館工作來轉(zhuǎn)的，大到以檔案局的行政命令出臺(tái)《檔案館接收檔案辦法》或者《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》，小到要求檔案室整理的檔案盒上要蓋上章或填寫上具體的全宗號(hào)，日常對(duì)機(jī)關(guān)單位檔案室的業(yè)務(wù)指導(dǎo)基本都是按照進(jìn)館檔案的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，甚至長期存在檔案局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員替機(jī)關(guān)單位檔案室按照進(jìn)館的標(biāo)準(zhǔn)整理檔案。

對(duì)于檔案執(zhí)法監(jiān)督同樣也是帶著檔案館的眼光來進(jìn)行，甚至帶著檔案館的具體業(yè)務(wù)任務(wù)去執(zhí)法監(jiān)督。由此，漸漸形成了一整套圍繞檔案館開展工作的固定思維模式、工作制度、工作方法等，從而形成了一種慣性模式。

對(duì)于長時(shí)期實(shí)行檔案局館合一的體制，不僅是不符合“政事分開”的要求，也不符合依法治檔，而且，不少的研究者還指出了其弊端：“在局館合一的體制下，檔案局（館）部分工作人員以不同身份行使兩種職能時(shí)，實(shí)際工作中常常難以區(qū)分。在職能履行上，一方面，由于承擔(dān)較多事業(yè)單位業(yè)務(wù)，檔案局不能集中精力做好檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)工作;另一方面，因?yàn)椤姓瘍A向、機(jī)關(guān)作風(fēng)影響，檔案館的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)屬性不明確、不突出，缺乏文化氛圍、服務(wù)精神，未能很好地履行公共文化服務(wù)職能。”[2]這樣的弊端在檔案局館分設(shè)后從形式上說是比較容易解決的。

當(dāng)然，又有研究者擔(dān)心檔案局館分設(shè)后“檔案行政監(jiān)督職能可能會(huì)被弱化”[3]。但是，事實(shí)上檔案局館合一體制產(chǎn)生的慣性影響相當(dāng)廣泛且持久，而分設(shè)后也不僅僅是檔案行政監(jiān)督職能可能被弱化，機(jī)構(gòu)改革后檔案行政管理部門和檔案館還面臨著更多的新情況新問題亟待解決，需要抓住主要矛盾，盡快解決。

檔案行政管理部門面臨的核心問題是在檔案館成為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)后，檔案行政管理部門如何成為一個(gè)依法只承擔(dān)檔案行政管理職能的行政管理部門。而在這之前，檔案行政管理部門在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)并不是一個(gè)單一承擔(dān)檔案行政管理職能的行政管理部門。檔案館也面臨著同樣的問題，即如何在沒有檔案行政權(quán)力干預(yù)的情況下，成為一個(gè)依法獨(dú)立履行法定職能的事業(yè)法人機(jī)構(gòu)。

檔案局館合一體制形成的慣性，并不會(huì)隨著機(jī)構(gòu)改革檔案局館分設(shè)而消失，對(duì)這次機(jī)構(gòu)改革后的檔案工作仍然有很深的影響。這次機(jī)構(gòu)改革檔案局、館的分設(shè)，大多數(shù)都將檔案行政管理職能劃入黨委辦公廳（室），盡管“各地檔案行政管理職能劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況各不相同，有的設(shè)了四五個(gè)處室，有的設(shè)了一兩個(gè)處室;有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部;有的干部是來自檔案部門的‘老人，有的是沒有做過檔案工作的‘新人;有的加掛了檔案局的牌子，有的沒有加掛;在加掛了牌子的地方，有的任命了局長，有的沒有任命”，[4]但是，可以說檔案行政管理職能完全脫離了檔案館工作已經(jīng)成為事實(shí)。也使得檔案行政管理部門真正成為一個(gè)單一行使檔案行政管理職能的部門。

然而，檔案行政管理部門雖然成為一個(gè)單一行使檔案行政管理職能的部門，但是，由于檔案局長期與檔案館合署辦公，并且，事事處處圍繞檔案館開展工作，形成的固定工作模式很難一時(shí)隨著局館分設(shè)而改變?，F(xiàn)在，檔案局館分設(shè)后，有的提出，“密切配合，牢固樹立‘分工不分家思想”，[5]甚至已經(jīng)出現(xiàn)將原有工作模式帶入新的檔案行政管理部門的現(xiàn)象，如安徽“省檔案局、省檔案館還建立了局、館聯(lián)席會(huì)議制度、重要事項(xiàng)通報(bào)制度、重大項(xiàng)目參與制度，確保機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同高效”[6]?？梢?，原有的工作模式慣性有多大。

出現(xiàn)這些問題的關(guān)鍵，一是沒有明白“政事分開”的真正涵義，“政事分開”不僅要分工分家，職責(zé)分明，更主要的是“事”不能干涉“政”，對(duì)于檔案行業(yè)來說，就是檔案館不能干涉檔案行政管理部門，也就是檔案行政管理部門不能圍繞著檔案館的工作履職;二是長期忽略《檔案法》賦予檔案行政管理部門管理檔案事業(yè)的職能。檔案行政管理部門管理的是檔案事業(yè)，而不僅僅是檔案館。盡管，檔案館是檔案事業(yè)的重要組成部分，但是，檔案館不能等同于檔案事業(yè)。所以，局館分設(shè)后檔案行政管理部門和檔案館面臨的新課題、新問題、新任務(wù)是艱巨的，解決這些問題是一項(xiàng)要?jiǎng)?wù)。

3 檔案局館合一體制對(duì)檔案立法的影響

2012年，黨的十八大報(bào)告提出：“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程?！北环▽W(xué)界稱之為“法治新十六字方針”，落實(shí)到檔案部門就是其依法治檔、依法行政、依法履職的主要內(nèi)容。

科學(xué)立法是檔案部門全面推進(jìn)依法治檔、依法行政、依法履職的前提。雖然我國檔案法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)過幾十年的努力，已經(jīng)取得了長足發(fā)展，但是，從目前檔案部門的立法情況來看，完善檔案法律法規(guī)體系的任務(wù)還相當(dāng)繁重。不論是從修改現(xiàn)有的檔案法律法規(guī)，還是填補(bǔ)檔案法律法規(guī)的空白區(qū)，都需要下大功夫去努力。在這次機(jī)構(gòu)改革中，檔案局、館分設(shè)，檔案行政管理部門成為一個(gè)單一行使檔案行政管理職能的部門，檔案館成為獨(dú)立的事業(yè)法人單位，使得原來就不太完善的檔案法律法規(guī)體系，又增添了一些新的立法內(nèi)容。其他的內(nèi)容不說，單說有關(guān)檔案館的內(nèi)容，現(xiàn)有的檔案法律法規(guī)中有許多內(nèi)容都沒有涉及的。究其原因，主要是由于長期的檔案局館合一，檔案行政管理一直圍繞著檔案館的工作開展造成的，從中也可以看出圍繞著檔案館開展工作對(duì)檔案行政管理的影響有多大，甚至都影響到檔案的立法。因此，對(duì)于檔案科學(xué)立法來說填補(bǔ)有關(guān)方面的空白就是一個(gè)新的課題。

單說對(duì)于檔案館方面的立法，由于上述的原因，不僅存在著大量的空白地帶，有的甚至是嚴(yán)重的疏漏。例如，《檔案法》已經(jīng)頒布實(shí)施30多年了，而對(duì)于檔案館方面的法規(guī)，只有一個(gè)《檔案法》頒布以前1983年出臺(tái)的《檔案館工作通則》，而《檔案館工作通則》的一些內(nèi)容并不適應(yīng)《檔案法》。可以說與《檔案法》相配套的檔案館方面的法規(guī)，幾乎處于空白。尤其是在這次機(jī)構(gòu)改革后的檔案局、館分設(shè)體制新形勢(shì)下，如果沒有一部《國家綜合檔案館條例》或者是《檔案館條例》，要對(duì)檔案館實(shí)施依法治檔、依法行政以及檔案館依法履職，顯然是很不利的。再如，檔案館不管是在過去的檔案局館合一的體制下，還是現(xiàn)在的檔案局、館分設(shè)的體制下，都不能成為《檔案法》規(guī)制的法外之地。但是，現(xiàn)行《檔案法》與《檔案法（修訂草案）》都只有對(duì)“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”的規(guī)定，而沒有條款規(guī)定對(duì)檔案館進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。雖然在《檔案法（修訂草案）》中增加了“監(jiān)督檢查”一章，但其中并沒有涉及檔案館。兩者都沒有提及檔案館，檔案館總不能用一個(gè)“其他組織”代替吧？顯然，檔案館成為法外之地，尤其是在當(dāng)前，檔案局、館分設(shè)的情況下，這一疏漏必須填補(bǔ)。否則，對(duì)檔案館的依法治檔、依法行政就可能成為一句空話。

4 新體制下的檔案行政管理部門面臨的問題

4.1 檔案行政管理部門的身份問題。雖然檔案行政管理部門的身份很清晰就是檔案行政管理者的身份，但是，由于長時(shí)期的檔案局館合一體制，使得檔案行政管理部門與檔案館是合體的“伴侶”身份?，F(xiàn)在檔案局、館分設(shè)，分工、分家、分職能，就使得這種身份發(fā)生了改變。這就需要檔案行政管理部門轉(zhuǎn)變觀念身份角色，由與檔案館合體的“伴侶”身份轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏臋n案行政管理者身份，由圍繞著檔案館開展檔案行政管理工作的觀念轉(zhuǎn)變到檔案事業(yè)依法治檔、依法行政的思維觀念上來。這對(duì)檔案行政管理部門來說可能會(huì)感到不適應(yīng)，甚至都沒有意識(shí)到這一點(diǎn)。

4.2 檔案行政管理部門與同級(jí)綜合檔案館的關(guān)系問題。檔案局、館分設(shè)，地方各級(jí)綜合檔案館成為獨(dú)立的事業(yè)法人單位，檔案行政管理部門與同級(jí)綜合檔案館的關(guān)系，就由原來的合體的“伴侶”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c被管理的關(guān)系。檔案行政管理部門是檔案行政管理者，而同級(jí)綜合檔案館則是檔案行政相對(duì)人，對(duì)于這一變化，檔案行政管理部門和同級(jí)綜合檔案館都還沒有完全理解和適應(yīng)。有些基層檔案行政管理部門的同志在檔案交流群中不時(shí)發(fā)出的“去檔案館打工”的聲音，就是典型的現(xiàn)象。

4.3 對(duì)同級(jí)地方綜合檔案館監(jiān)督指導(dǎo)的問題。對(duì)同級(jí)地方綜合檔案館的檔案執(zhí)法監(jiān)督，在局館合一的體制下的“自己對(duì)自己執(zhí)法”的弊端不存在了，現(xiàn)在需要“真刀實(shí)槍”地開展檔案執(zhí)法監(jiān)督，這對(duì)于檔案行政管理部門來說幾乎就是全新的課題。

而對(duì)同級(jí)地方綜合檔案館業(yè)務(wù)指導(dǎo)的問題，可以說是一個(gè)被長期忽略的問題，幾乎被遺忘，連批評(píng)的研究都沒有人提及。檔案行政管理部門必須清醒地認(rèn)識(shí)到對(duì)同級(jí)地方綜合檔案館的指導(dǎo)是《檔案法》賦予的職能，必須履行這一職能，否則就是失職。當(dāng)然，這對(duì)于檔案行政管理部門來說也是全新的課題。

4.4 對(duì)檔案室監(jiān)督指導(dǎo)的問題。在局館合一的體制下，檔案行政管理部門的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要就是指導(dǎo)檔案室按照進(jìn)館的標(biāo)準(zhǔn)整理檔案。檔案執(zhí)法監(jiān)督也是針對(duì)檔案室的檔案執(zhí)法監(jiān)督中總結(jié)出來的?，F(xiàn)在地方綜合檔案館與檔案室是同等地位的行政相對(duì)人。因此，現(xiàn)在檔案行政管理部門就沒必要為同級(jí)地方綜合檔案館量身定做業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督。檔案行政管理的職能是管理檔案事業(yè)，這就要求要探索對(duì)檔案室全新的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和方法，這對(duì)檔案行政管理部門來說同樣是全新的課題。

5 新體制下的地方綜合檔案館面臨的問題

5.1 地方綜合檔案館的身份的問題。在局館合一的體制下，地方綜合檔案館只是名義上的檔案行政相對(duì)人，實(shí)際上是與檔案行政管理部門同體的“伴侶”。局館分設(shè)后，地方綜合檔案館的身份變了，與同級(jí)檔案行政管理部門不再是“平起平坐”的“伴侶”，而成為單一身份的法人，成為被昔日“伴侶”檔案行政管理部門管理的對(duì)象，變成了真正的檔案行政相對(duì)人。地方綜合檔案館的角色變了，觀念也需要隨之轉(zhuǎn)變。長期局館合一形成的固化思維模式、工作制度、工作方法，都需要改變，這可能是一個(gè)痛苦的過程，對(duì)此，大多數(shù)留守地方綜合檔案館的檔案人可能都沒有做好心理準(zhǔn)備，更沒有意識(shí)到這種與檔案局分設(shè)是一種“質(zhì)”的層面上的改變。

5.2 地方綜合檔案館與檔案行政管理部門的關(guān)系問題。檔案局、館分設(shè)，地方綜合檔案館與檔案行政管理部門的關(guān)系就是被管理監(jiān)督與管理監(jiān)督的關(guān)系，一些研究者提出要搞好檔案局與檔案館的協(xié)作關(guān)系，建立協(xié)商關(guān)系。這實(shí)際是局館合一慣性思維所致。地方綜合檔案館要認(rèn)清與檔案局現(xiàn)今的關(guān)系，是檔案行政相對(duì)人與檔案行政管理部門的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)自覺自愿地接受同級(jí)檔案局的監(jiān)督管理，雖然這種監(jiān)督管理有可能來自“外行”，可能來自昨天的同事，還可能來自過去的下屬。但該請(qǐng)示的必須請(qǐng)示，該報(bào)告的必須報(bào)告，該報(bào)批的必須報(bào)批，該執(zhí)行的必須執(zhí)行。

5.3 地方綜合檔案館與檔案室的關(guān)系。檔案局、館分設(shè)，地方綜合檔案館與檔案室的關(guān)系變成了平等的檔案行政相對(duì)人關(guān)系，也就是平等的主體關(guān)系。這種關(guān)系是在法律法規(guī)規(guī)定下的平等協(xié)商的關(guān)系。這一關(guān)系變化，同樣也是大多數(shù)地方綜合檔案館人沒有完全理解和適應(yīng)的變化。

5.4 地方綜合檔案館獨(dú)立做好收管用的問題。地方綜合檔案館的“法定”重頭戲是“收管用”，其中的一些工作以往在局館合一時(shí)是通過檔案局的行政手段強(qiáng)壓給進(jìn)館范圍內(nèi)的各個(gè)檔案室來完成的。局館分設(shè)后，這種做法已經(jīng)不可能再用了。需要地方綜合檔案館通過合法合理的方法獨(dú)立完成。這種合法合理的方法是什么？現(xiàn)在并沒有現(xiàn)成的“作業(yè)”可抄，需要地方綜合檔案館自行探索。這對(duì)地方綜合檔案館來說可能不習(xí)慣，但是必須面對(duì)的問題。

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（作者單位：濮陽市檔案館? 來稿日期：2020-04-18）