國際非政府間組織在全球環(huán)境治理中的作用初探

韓融

摘要：隨著人類社會的普遍發(fā)展和全球化的形成，公共環(huán)境問題日益凸顯并在很大程度上阻礙了人類社會的可持續(xù)發(fā)展。自國際組織誕生以來，許多非政府間國際組織就在孜孜不倦地追求全球“市民社會”的形成，以期在面臨國際共同性問題時(shí)各國可以達(dá)成一致以應(yīng)對全球危機(jī)。本文主要從環(huán)境治理角度對于非政府間國際環(huán)境組織的作用和缺陷做簡要闡述與思考。

關(guān)鍵詞：全球公共問題;非政府間國際環(huán)境組織;環(huán)境治理

一、全球環(huán)境治理的背景

20世紀(jì)末世界市場的發(fā)展和信息技術(shù)革命的潮流孕育了全球化，特別是經(jīng)濟(jì)全球化的形成。隨之而來的，人類生活發(fā)生巨變，變化之一就是全球性問題的大量涌現(xiàn)。全球性公共問題，尤其是環(huán)境問題的日益復(fù)雜和擴(kuò)大成為不容忽視的議題。近現(xiàn)代以來，倫敦光化學(xué)煙霧污染事件、日本水俁病水污染事件等環(huán)境問題層出不窮，給人類的可持續(xù)性發(fā)展帶來嚴(yán)重的影響。面對全球環(huán)境破壞，任何國家都不能置身事外。國際實(shí)踐證明，全球環(huán)境問題不是簡單的一個(gè)國家或者幾個(gè)國家就能解決的問題。故而全球環(huán)境治理成為當(dāng)今世界最強(qiáng)烈的呼吁和理論關(guān)注點(diǎn)之一?；谌蛐詥栴}不斷擴(kuò)大的消極影響，原本局限于一國內(nèi)部的自上而下的政府治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，代之以全球多行為體的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)與單個(gè)國家行為體的線狀治理結(jié)構(gòu)同時(shí)發(fā)生作用，且前者的影響與日俱增。隨著信息技術(shù)革新、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和全球性危機(jī)的加劇，“環(huán)境正義”一詞被越來越多的人所提及。從一般法理來看，正義有著平等、公平、善治等豐富的內(nèi)涵。環(huán)境正義是正義在環(huán)境中的體現(xiàn)，主要包括環(huán)境權(quán)平等，環(huán)境利益公平分配、合理分配保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境損害賠償追責(zé)等。環(huán)境治理也開始為人們所重視，在此情況下，國際組織應(yīng)運(yùn)而生且漸漸產(chǎn)生了一種道義上的責(zé)任，它們可以通過各種方式處理和解決國與國之間令政府感到棘手的問題。其實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為一種以保障全人類福祉為宗旨的加強(qiáng)各國聯(lián)系與合作的跨國聯(lián)盟。其中，國際環(huán)境非政府組織（IENGOs）的力量不容忽視。

二、IENGOs的作用

IENGOs早在19世紀(jì)下半葉就已經(jīng)出現(xiàn)。如1892年成立的國際森林研究組織聯(lián)盟，1895年創(chuàng)立的國際自然之友。20世紀(jì)70年代，IENGOs的數(shù)量日益增加，到90年代，這些組織活動范圍越來越擴(kuò)大，已能夠有效影響國際關(guān)系。第一，它們聚焦的問題日益被看作公共性問題或者全球性問題——即國家不能獨(dú)自解決的，需要政府間的合作才能解決的問題。70年代和80年代的酸雨污染和海洋垃圾，90年代的全球氣候變暖，21世紀(jì)的多種海洋生物滅絕都是需要采取一致行動的問題，都是其開展活動的“成熟契機(jī)”。第二，它們積極開展環(huán)境教育，提供環(huán)境信息。幾乎所有的環(huán)境與氣候類國際組織都重視對社會大眾的環(huán)境教育和宣傳，并將其作為基礎(chǔ)性工作。不可否認(rèn)此種宣傳教育的重要性。以世紀(jì)觀察研究所為例，其每兩年出版《世界資源報(bào)告》，對全球資源進(jìn)行評估，號召世界各國節(jié)約有限資源、保護(hù)環(huán)境，在國際上擁有廣泛的國際影響。第三，推動國際環(huán)境公約的產(chǎn)生與發(fā)展。如綠色和平等國際NGO推動《關(guān)于危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》與《聯(lián)合國氣候變化公約》的制定與實(shí)施等。第四，維護(hù)環(huán)境正義，組建全球網(wǎng)絡(luò)。在日益艱難的環(huán)境與氣候談判中，非政府間國際環(huán)境組織日益成為調(diào)和發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間矛盾的緩和劑。通過這支緩和劑使得持一致意見的人們不斷為在環(huán)境保護(hù)方面達(dá)成一致而不懈努力。同時(shí)也使得更多的國際法主體參與到保護(hù)環(huán)境中來。由此，我們可以這樣說，IENGOs使得整個(gè)世界更加全球化。其作為全球化的重要驅(qū)動力量，推動其他各類行為主體進(jìn)入國際社會，關(guān)注全球環(huán)境與氣候問題，讓它們有更多參與機(jī)會，并意識到日常生活的全球維度。不同于一般的傳統(tǒng)國家，國際組織沒有警察、軍隊(duì)、監(jiān)獄、大量資金等維持秩序與開展相關(guān)活動的力量。那么，IENGOs的權(quán)力來源是什么呢？首先，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，自由民主的思想在第三世界國家得以迅速傳播，使得IENGOs在這些國家的活動得到了前所未有的推進(jìn)，加強(qiáng)了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在全球環(huán)境問題上的聯(lián)系。其次，IENGOs的全球影響力主要來源于其所掌握的專業(yè)知識。全球環(huán)境治理日益復(fù)雜，涉及自然科學(xué)、國際法、國際政治和世界經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面，處理環(huán)境問題不僅要協(xié)調(diào)不同發(fā)展程度的國家的利益，同時(shí)也要注重科學(xué)知識在此領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)用和推廣。通過國際NGO的不斷努力，其公信力日益提升，溝通了全球范圍內(nèi)的環(huán)境行動者，它們之間的專業(yè)知識共享是全球環(huán)境治理的重要保障。以遏制氣候變化的國際NGO——全球氣候行動網(wǎng)絡(luò)為例，其建立的跨國倡議網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)了全球200多個(gè)非政府組織，覆蓋歐洲、北美洲、拉丁美洲、南亞、東南亞、中東、非洲七個(gè)地區(qū)，并設(shè)立了相應(yīng)的全球協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，以便促進(jìn)信息的互換和協(xié)調(diào)。這種信息互動與共享合作下的國際NGO已經(jīng)成為推動氣候治理過程中重要的力量。同時(shí)，非政府組織中工作人員一般以專家學(xué)者為主，其善于進(jìn)行科學(xué)研究和學(xué)術(shù)交流等，并能長期聚焦于環(huán)境問題并提出集體解決方案，相較之下，可以比各國政府部門的治理措施更為專業(yè)和可靠。最后，自20世紀(jì)70年代以來，IENGOs就人類所共同關(guān)心的問題多次組織獨(dú)立會議，且日漸形成了一種模式。這個(gè)模式使得國際非政府間組織有機(jī)結(jié)合在一起，在具體問題上為游說政府和官僚主義者以達(dá)到治理環(huán)境的目的創(chuàng)造了機(jī)遇。與此同時(shí)，IENGOs與各國政府的頻繁聯(lián)系增強(qiáng)了前者的公信力。

三、IENGOs在環(huán)境治理中的缺陷

IENGOs在全球環(huán)境與氣候治理中的作用獲得國際社會的廣泛認(rèn)可，受到普遍贊揚(yáng)。但其作用和影響到底有多大，其在環(huán)境治理過程中有無固有缺陷，卻是一個(gè)有爭議的話題。主要有以下幾點(diǎn)：第一，目前世界上環(huán)境類的國際NGO數(shù)量眾多，規(guī)模不盡相同，且其具體目標(biāo)與理念可能有所不同，很難在環(huán)境治理方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行動;第二，IENGOs怎樣在與政府、政府間國際組織、企業(yè)的合作中（尤其在接受支持的同時(shí)）保持自身的獨(dú)立性，且這種獨(dú)立性需通過一種讓人信服的方式表達(dá)出來，如站在中立的立場上對一國的環(huán)境政策提出批評與建議。第三，面對環(huán)境嚴(yán)重污染這樣的困境，其他國際法主體的力量不容忽視。如何在抵抗國家、政府間國際組織和企業(yè)向其施加壓力的同時(shí)，加強(qiáng)與它們的合作成為IENGOs需要迫切解決的問題;第四，目前全球環(huán)境與氣候治理中的IENGOs代表性嚴(yán)重失衡。如非常有影響力的地球之友、國際自然基金會和其他IENGOs應(yīng)該如何加強(qiáng)溝通，傾聽弱小的聲音，以求在全球環(huán)境治理方面更加適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。這些都是沒有標(biāo)準(zhǔn)答案且在短時(shí)間內(nèi)很難形成方案的問題。隨著IENGOs的權(quán)力日益上升，在國際中的話語權(quán)日漸提高，國際社會不得不對這些問題加以深刻研究。

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