風(fēng)險(xiǎn)防范視角下社會(huì)信用聯(lián)合懲戒制度研究

龔翊岑

摘要：聯(lián)合懲戒制度作為社會(huì)信用立法的關(guān)鍵部分，其制度設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)研究具有重要意義。目前，社會(huì)信用立法仍處于地方探索階段，在實(shí)踐中聯(lián)合懲戒制度的缺陷較為突出，若對(duì)此不加重視與解決，社會(huì)信用立法將陷入公權(quán)力侵犯私益的風(fēng)險(xiǎn)之中。因此，本文以發(fā)展良好的江蘇省宿遷市、蘇州市為對(duì)象，深度調(diào)研實(shí)踐中存在的不足，結(jié)合實(shí)踐對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題提出風(fēng)險(xiǎn)防控的有關(guān)建議，促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合懲戒制度;社會(huì)信用體系建設(shè);個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)

一、聯(lián)合懲戒的含義與意義

近年來(lái)，社會(huì)信用法治化的相關(guān)議題在法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中被給予高度關(guān)注。在失信事件頻出的社會(huì)背景之下，社會(huì)信用體系建設(shè)意義重大，失信聯(lián)合懲戒制度作為社會(huì)信用體系建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)，得到了社會(huì)各界的關(guān)注與評(píng)議。失信聯(lián)合懲戒是指國(guó)家行政部門(mén)和市場(chǎng)行業(yè)組織根據(jù)信用評(píng)價(jià)記錄，約束、限制特定失信主體個(gè)人權(quán)利的一種社會(huì)治理手段，是在原有法律法規(guī)對(duì)失信主體的制裁之外的“二次約束”機(jī)制。聯(lián)合懲戒的主體為簽署“失信聯(lián)合懲戒備忘錄”的國(guó)家行政部門(mén)和市場(chǎng)行業(yè)組織，主要在行政、司法、市場(chǎng)、社會(huì)等方面對(duì)失信人進(jìn)行聯(lián)合懲戒，貫徹“一處失信，處處受限”的理念。目前我國(guó)的社會(huì)信用體系仍在建設(shè)階段，聯(lián)合懲戒措施主要由行政主體在國(guó)家指導(dǎo)下實(shí)施，行政性的懲戒較為常見(jiàn)，其覆蓋了眾多領(lǐng)域，至2019年6月，相關(guān)部門(mén)已簽署了51部“失信聯(lián)合懲戒備忘錄”，我國(guó)正逐步形成“使失信者寸步難行”的格局。聯(lián)合懲戒制度作為一種事前預(yù)防機(jī)制，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)存的事后處罰手段的不足，在一定程度上有效避免失信行為的發(fā)生，減少社會(huì)損失。同時(shí)，聯(lián)合懲戒制度還能夠突破聲譽(yù)機(jī)制的局限性，當(dāng)聲譽(yù)的降低無(wú)法對(duì)行為人造成實(shí)質(zhì)影響，從而失去對(duì)行為人的規(guī)制作用時(shí)，聯(lián)合懲戒制度利用行政、市場(chǎng)等方面的措施提升了懲戒效率，如行政主體將限制失信人從事特定職業(yè)，市場(chǎng)主體將在進(jìn)行交易之前考慮失信人的信用記錄，從而達(dá)到預(yù)防失信行為再次發(fā)生的效果。因此，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用水平的提升，聯(lián)合懲戒制度的應(yīng)用有其必要性。

二、聯(lián)合懲戒制度缺陷成為地方試點(diǎn)中的突出問(wèn)題

聯(lián)合懲戒制度與個(gè)人的權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)，稍有不慎將陷入公權(quán)力侵犯?jìng)€(gè)人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)之中，因此立法應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而行，不能大刀闊斧，地方試點(diǎn)成了社會(huì)信用體系建設(shè)的探索途徑。江蘇省整體性社會(huì)信用體系建設(shè)工作起步時(shí)間較早，推進(jìn)速度較快，目前已取得顯著進(jìn)展，蘇州市、宿遷市同時(shí)進(jìn)入國(guó)家發(fā)改委、人民銀行發(fā)布的首批12個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市名單，對(duì)這兩個(gè)示范城市的實(shí)證調(diào)研有助于了解社會(huì)信用立法地方試點(diǎn)的現(xiàn)狀。目前，蘇州市與宿遷市皆在省級(jí)文件的指導(dǎo)下，根據(jù)自身具體情況制定了個(gè)人信用體系建設(shè)的相關(guān)細(xì)則、規(guī)范，在信用信息庫(kù)的基礎(chǔ)之上，制定模型并進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，形成個(gè)人信用積分?jǐn)?shù)據(jù)，并據(jù)此數(shù)據(jù)賦予自然人特定的信用等級(jí)，形成個(gè)人信用積分制度。在地方實(shí)踐中，個(gè)人信用積分制度已初顯成效，但其在聯(lián)合懲戒機(jī)制上仍存在以下問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)：

（一）錄入信用信息庫(kù)的個(gè)人信用數(shù)據(jù)有待進(jìn)行進(jìn)一步篩選與歸類(lèi)

如下表所示，宿遷市與蘇州市的個(gè)人信用積分制度對(duì)自然人信用信息的分類(lèi)基本相同，但仍存在差異與瑕疵。兩地規(guī)定均將“行政訴訟”的信息納入社會(huì)管理信用信息的類(lèi)別，此信息篩選與歸類(lèi)存在不妥之處，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟是行政相對(duì)人進(jìn)行自身權(quán)利救濟(jì)的途徑，是一種合法權(quán)利，無(wú)論其結(jié)果是勝訴或敗訴，行政訴訟信息都不應(yīng)被歸入信用信息的范疇;并且，即使要將行政訴訟歸類(lèi)，其也應(yīng)屬于司法信息，而非社會(huì)管理信息。此外，宿遷市與蘇州市對(duì)“自然人與公共事業(yè)機(jī)構(gòu)形成的自然人賒購(gòu)、繳費(fèi)”這一信息的歸類(lèi)不同，宿遷市將其納入商務(wù)信息范疇，而蘇州市將其歸入社會(huì)管理信用信息范圍，此種地區(qū)間信息分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的差異將對(duì)建成統(tǒng)一的省級(jí)、國(guó)家級(jí)公共信用信息庫(kù)工作造成不便，易使具體信息的分類(lèi)管理出現(xiàn)困難和偏差。

（二）個(gè)人信用積分制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在不合理性，失信降級(jí)相關(guān)規(guī)定未嚴(yán)格把握失信行為嚴(yán)重程度與處罰輕重程度之間的正向關(guān)系

如下表所示，宿遷市與蘇州市個(gè)人信用積分制度一律對(duì)“受到刑事案件判決”的自然人采取降級(jí)處理，直接將信用級(jí)別降為D級(jí)，宿遷市還規(guī)定，此信用降級(jí)評(píng)價(jià)的有效期限為五年，當(dāng)五年有效期至，數(shù)據(jù)將自動(dòng)失效，此規(guī)定易導(dǎo)致“刑期不同，但信用懲戒力度相同”的情形，缺乏合理性。相較而言，蘇州太倉(cāng)市對(duì)直接降級(jí)信息有效期限的設(shè)置較為合理，其規(guī)定“直接降級(jí)的懲戒周期自行為改正、信用修復(fù)后延長(zhǎng)一年”，避免了上述“不同刑期，相同信用懲戒”的情況。

（三）聯(lián)合懲戒制度“一處失信，處處受限”的理念存在風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中失信行為與懲戒措施關(guān)聯(lián)性不大、比例不當(dāng)

一旦行為人因?yàn)橐豁?xiàng)失信行為被列為失信被執(zhí)行人或者較重、嚴(yán)重失信行為人，其在生活中的眾多領(lǐng)域?qū)⑹艿较拗疲鋮⑴c的社會(huì)活動(dòng)，個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)都將被設(shè)限。實(shí)踐中甚至還出現(xiàn)了“浙江一考生考上知名大學(xué)，差點(diǎn)因爸爸的失信行為無(wú)法被錄取”的情況。然而，行為人在一個(gè)領(lǐng)域的失信行為并不能代表其在其他所有領(lǐng)域皆會(huì)實(shí)施失信行為，給社會(huì)帶來(lái)全面的負(fù)面影響，各領(lǐng)域全面實(shí)行的懲戒措施缺與特定失信行為之間缺乏關(guān)聯(lián)性，易對(duì)失信人造成不恰當(dāng)?shù)呢?fù)面影響。

（四）失信聯(lián)合懲戒制度的信息共享環(huán)節(jié)中存在技術(shù)性問(wèn)題

2017年江蘇省發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒工作的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定，聯(lián)合懲戒部門(mén)之間要應(yīng)打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享，各信息提供部門(mén)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)盡早與公共信用信息平臺(tái)的系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息自動(dòng)交換。但在地方試點(diǎn)中，公共信用信息平臺(tái)的信息主要依靠各部門(mén)主動(dòng)上報(bào)，上報(bào)信息的及時(shí)性、完整性存在問(wèn)題，并且各類(lèi)信息從分散到集中的過(guò)程中需經(jīng)過(guò)人工環(huán)節(jié)，若出現(xiàn)失誤與疏漏，則數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也無(wú)法得到保證。宿遷市的公共信用信息平臺(tái)自2014年建成至今，雖已收集到個(gè)人負(fù)面信用信息58.8萬(wàn)條，但其中司法判決的數(shù)量非常之少，這一方面是緣于司法機(jī)關(guān)的謹(jǐn)慎，另一方面也與聯(lián)合機(jī)制的信息共享不夠暢通的問(wèn)題息息相關(guān)，各部門(mén)之間仍然存在信息壁壘，給聯(lián)合懲戒制度的實(shí)施帶來(lái)困難。

三、風(fēng)險(xiǎn)防范下失信聯(lián)合懲戒的完善途徑探索

失信聯(lián)合懲戒制度在實(shí)踐中顯現(xiàn)出其制度性和技術(shù)性方面的問(wèn)題，為了避免失信聯(lián)合懲戒制度陷入侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)之中，走向促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信這一目標(biāo)的反面，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的改進(jìn)和完善。

（一）細(xì)化信用評(píng)價(jià)制度內(nèi)容

首先，國(guó)家層面應(yīng)對(duì)信用信息的內(nèi)容與范圍進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，可采取清單目錄式的立法形式，確認(rèn)只有到達(dá)某些程度的、故意為之的失信行為才會(huì)被記錄在庫(kù)，而不是任何細(xì)小的違法違約行為都應(yīng)被納入，否則社會(huì)難免陷入人人自危的境地。統(tǒng)一信用信息的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)在國(guó)家范圍內(nèi)被制定，以減少地區(qū)間信用信息系統(tǒng)設(shè)置方面的差異，便于后期建成國(guó)家信用信息庫(kù)。其次，地方個(gè)人信用積分制度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)行完善，嚴(yán)格把握失信行為嚴(yán)重程度與負(fù)面評(píng)價(jià)輕重程度之間的正向關(guān)系，對(duì)于“受到刑事判決的，信用等級(jí)一律降為D級(jí)”此類(lèi)“刑期不同，但信用懲戒力度相同”的規(guī)定應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修正，細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，此條關(guān)于刑事判決的規(guī)定的修改應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分罪行、刑罰的輕重，考慮行為人實(shí)施此行為是否具有主觀上的“失信”因素。此外，個(gè)人信用積分制度在信用信息方面的處理也必然存在錯(cuò)誤的幾率，因此，應(yīng)當(dāng)完善異議處理機(jī)制，為個(gè)人權(quán)益提供保障。當(dāng)被記錄失信的當(dāng)事人認(rèn)為失信信息記錄與實(shí)際不符時(shí)，可以向相關(guān)部門(mén)（實(shí)踐中多為公共信用信息中心）提出信息異議，相關(guān)部門(mén)在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行回復(fù)，若經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)信息登記確實(shí)有誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)更正。此外，在信息異議的舉證責(zé)任方面，考慮到舉證的便利程度和信息準(zhǔn)確程度，各國(guó)多采取舉證責(zé)任倒置的原則，由歸集此條異議信息的部門(mén)進(jìn)行舉證。

（二）提升聯(lián)合懲戒措施合理性

聯(lián)合懲戒措施的限度問(wèn)題應(yīng)得到未來(lái)社會(huì)信用立法工作的重點(diǎn)關(guān)注，“一處失信，處處受限”的懲戒理念不符合關(guān)聯(lián)原則和比例原則的要求，應(yīng)對(duì)此進(jìn)行修正。根據(jù)關(guān)聯(lián)原則，當(dāng)事人在何種領(lǐng)域出現(xiàn)失信行為，聯(lián)合懲戒措施就應(yīng)當(dāng)限定在其關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的范圍內(nèi)，例如，行為人因遲繳或不繳水費(fèi)被列為失信人，應(yīng)當(dāng)對(duì)其相應(yīng)提高水費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或不允許其享有相關(guān)的優(yōu)惠政策，而不能因?yàn)槠洳焕U水費(fèi)，而禁止其報(bào)考公務(wù)員。根據(jù)比例原則，失信懲戒的措施應(yīng)當(dāng)以其必要性為限度，即在能夠達(dá)到管理的目的的前提下，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響更小的方式進(jìn)行懲戒，而不是更嚴(yán)苛的方式，并且處罰的輕重應(yīng)與其失信行為的嚴(yán)重程度成比例。而在實(shí)施聯(lián)合懲戒制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻謹(jǐn)記的一點(diǎn)是，聯(lián)合懲戒是建設(shè)社會(huì)信用體系的手段，而非目的，若實(shí)施無(wú)回轉(zhuǎn)余地的懲戒措施，將把聯(lián)合懲戒制度置于違背初衷的風(fēng)險(xiǎn)之中。因此，應(yīng)當(dāng)制定和完善信用修復(fù)制度，使其與聯(lián)合懲戒制度配套實(shí)施，避免將失信個(gè)人永遠(yuǎn)釘在失信的名單上，應(yīng)允許失信個(gè)人進(jìn)行信用修復(fù)，允許其自我糾錯(cuò)，自我改正，從而真正促進(jìn)社會(huì)信用水平的提升。

（三）加強(qiáng)技術(shù)保障力度

最后，失信聯(lián)合懲戒制度的實(shí)施還需完成技術(shù)層面的突破，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息的自動(dòng)交換。在地方實(shí)踐中，江蘇省宿遷市的創(chuàng)新模式能夠?qū)夹g(shù)問(wèn)題的解決提供啟示，宿遷市與京東集團(tuán)形成了一種合作模式，二者共同建立了宿遷市公共信用信息平臺(tái)，由信用辦進(jìn)行指標(biāo)、模型的設(shè)計(jì)，由京東團(tuán)隊(duì)進(jìn)行技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了信用信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一報(bào)送、處理、輸出，此類(lèi)政府與公司的合作能夠成為未來(lái)的社會(huì)信用體系建設(shè)提供創(chuàng)新思路。此外，還可以充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的優(yōu)勢(shì)，將云計(jì)算技術(shù)應(yīng)用到社會(huì)信用體系建設(shè)的信息處理環(huán)節(jié)，發(fā)揮云計(jì)算技術(shù)的信息處理能力優(yōu)勢(shì)，突破失信聯(lián)合懲戒制度的技術(shù)問(wèn)題，確保聯(lián)合懲戒中信息環(huán)節(jié)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。失信聯(lián)合懲戒制度作為社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，具有其必要性和有效性，為了社會(huì)信用體系建設(shè)的順利推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)失信聯(lián)合懲戒制度的合法性瑕疵，完善信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整懲戒措施限度，如此，失信懲戒制度方能更為合理地發(fā)展和應(yīng)用。

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