廣西海洋功能區(qū)劃實施評估及空間規(guī)劃啟示

曹慶先,寧秋云,陸少梅,李 夢

(廣西壯族自治區(qū)海洋研究院,廣西 南寧530022)

《廣西壯族自治區(qū)海洋功能區(qū)劃(2011-2020)》(下稱《區(qū)劃》)自2013-03發(fā)布實施以來,在合理利用海洋資源、改善海洋生態(tài)環(huán)境、保障海洋經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用,為科學合理開發(fā)利用海域和保護海洋資源與環(huán)境,正確引導用海需求,協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排海洋資源的開發(fā)利用布局提供科學依據(jù)。根據(jù)2017年《區(qū)劃》中期評估報告,《區(qū)劃》與社會經(jīng)濟發(fā)展及用海需求不相適應的問題已逐漸突出①國家海洋局第一海洋研究所.廣西壯族自治區(qū)海洋功能區(qū)劃(2011-2020)中期評估報告,2017.。隨著“海洋強區(qū)”“向海經(jīng)濟”戰(zhàn)略的深入實施,自治區(qū)及沿海三市各級政府都對海洋功能區(qū)提出了調(diào)整需求。根據(jù)中共中央國務院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,以及自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》對國土空間規(guī)劃的全面部署,海洋功能區(qū)劃作為“多規(guī)合一”的四大空間規(guī)劃之一,亟需對實施以來的情況進行一次全面評估,并提出海洋空間規(guī)劃的調(diào)整和優(yōu)化完善建議,解決《區(qū)劃》實施過程中存在的問題,為海洋國土空間的準確規(guī)劃提供基礎(chǔ)及數(shù)據(jù)支撐,使新的海洋國土空間規(guī)劃更好地滿足向海經(jīng)濟發(fā)展的需求。

關(guān)于海洋功能區(qū)劃的評估,我國尚未建立一套標準的系統(tǒng)的評價方法體系,缺少實施情況的評價標準和具有可操作性的規(guī)范程序[1],多是借鑒土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃評價的技術(shù)方法。主要有定性和定量兩種方法:定性評價主要是從海洋功能區(qū)劃設(shè)定的目標出發(fā),對目標實現(xiàn)程度、措施落實情況等實施過程進行分析評價；定量評價則一般是按照選取評價指標-指標標準化處理-評價指標合成-設(shè)定評價標準進行。劉洋等[2]和李峰[3]簡述了海洋功能區(qū)劃實施評價的類型及方法,夏登文等[4]和徐偉等[5]對《全國海洋功能區(qū)劃(2011-2020)》進行了定性評價,黃沛等[6]和陳培雄等[7]深入開展了實施評價方法研究,并給出了較普適的定量評價模型。這些研究多側(cè)重于實施評價方法的綜述與研究,而沒有根據(jù)本地區(qū)劃的編制和實施情況總結(jié)一套適合本地的定量評價方法和指標體系[8]。本研究基于《區(qū)劃》目標設(shè)置及實施情況,因地制宜地設(shè)定了實施定量評價的指標體系和評價方法,綜合評價了《區(qū)劃》的實施情況,以及在國土空間背景下,廣西建立新的海洋空間規(guī)劃體系的啟示。

1 研究區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

2018 年廣西大陸海岸線1 706 k m②廣西壯族自治區(qū)海洋研究院.廣西壯族自治區(qū)海岸線統(tǒng)計調(diào)查報告(2018),2018.,管轄海域面積約6.28萬k m2,濱海濕地面積約2 590 k m2(第二次全國濕地資源調(diào)查),現(xiàn)有海島643個(其中有居民海島14個),沿海分布著珍珠灣、防城灣、欽州灣、廉州灣、鐵山灣、英羅灣等10多個港灣,有南流江、大風江、欽江、茅嶺江、防城江、北侖河等120余條入海河流。廣西海洋生物資源、濱海旅游資源豐富,海洋生態(tài)環(huán)境優(yōu)良,擁有紅樹林、珊瑚礁和海草床等珍稀海洋生態(tài)系統(tǒng)以及中華白海豚、儒艮等瀕危國家保護動物。良好的海洋生態(tài)環(huán)境為廣西沿海社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供了堅實的保障基礎(chǔ)。近年來,廣西海洋經(jīng)濟發(fā)展迅速,根據(jù)《2018年廣西壯族自治區(qū)海洋經(jīng)公報》[9],2018年廣西海洋生產(chǎn)總值1 502億元,比上年增長9.1%,占廣西生產(chǎn)總值比重為7.4%,海洋經(jīng)濟正成為廣西經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。

《區(qū)劃》將廣西管理海域劃分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游與休閑娛樂區(qū)、保護區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)八類103個功能區(qū),從增強海域管理宏觀調(diào)控作用、改善海洋生態(tài)環(huán)境、保障漁業(yè)基本用海、合理控制圍填海規(guī)模、保留海域后備空間資源、海洋整治修復六個方面提出了區(qū)劃目標和任務,是廣西合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究以收集資料為主,輔以部分現(xiàn)場調(diào)查。主要數(shù)據(jù)來源有廣西壯族自治區(qū)及北海市、欽州市和防城港市2011-2018年海洋環(huán)境質(zhì)量公報、海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、政府工作報告、海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、歷年海洋生態(tài)、資源監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)等。社會效益調(diào)查數(shù)據(jù)來源于130份問卷調(diào)查的統(tǒng)計分析。

2 指標體系和研究方法

2.1 指標體系

海洋功能區(qū)劃實施評價所涉及的指標因子數(shù)量比較多,指標因子的選取以科學性、代表性、可比性、可量化、數(shù)據(jù)可得性、區(qū)域特殊性為原則[8],能夠體現(xiàn)海洋功能區(qū)劃編制和實施的特點,并參考了海洋功能區(qū)劃評價相關(guān)文獻[1-8,10-11],經(jīng)反復咨詢和多次討論修改,形成最終指標體系。指標體系主要由《區(qū)劃》目標實現(xiàn)程度、實施與監(jiān)督情況、實施經(jīng)濟社會成效三個目標,共6項準則17個指標因子組成(表1)。指標的選取,立足《區(qū)劃》特點,不具有完全普適性。考慮到每個指標因子對海洋功能區(qū)劃實施評價結(jié)果的影響程度不同,采用定性與定量相結(jié)合,即層次分析法結(jié)合專家咨詢的方法來確定各指標因子權(quán)重系數(shù)。

2.1.1 《區(qū)劃》的目標實現(xiàn)程度

《區(qū)劃》目標實現(xiàn)程度從海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和海域管理調(diào)控作用兩方面進行評價,各包括3個指標因子。1)海洋功能區(qū)面積達標率通過《區(qū)劃》水質(zhì)管理要求圖與2018年夏季廣西近岸海域水質(zhì)等級分布圖疊加分析而得；典型海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況根據(jù)2018年5個典型生態(tài)系統(tǒng)區(qū)(山口紅樹林、北侖河口紅樹林、珍珠灣海草床、鐵山港灣海草床、潿洲珊瑚礁)監(jiān)測的健康狀況進行評價；海洋保護區(qū)面積占比即已正式批復建設(shè)的各級海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)面積占《區(qū)劃》海域面積的比例。2)海域使用和規(guī)劃與《區(qū)劃》的符合性通過分析海域使用現(xiàn)狀、新上用海項目及涉海規(guī)劃與海洋功能區(qū)的符合性進行分析；圍填海規(guī)?？刂萍匆?guī)劃期內(nèi)的圍填海面積；后備空間資源保留主要從保留區(qū)面積和自然岸線保有率兩方面進行分析。

2.1.2 《區(qū)劃》實施與監(jiān)督

主要從海洋管理體系建設(shè)、海域執(zhí)法能力建設(shè)兩方面進行評價。海洋管理體系建設(shè)為《區(qū)劃》的實施提供了政策上的支撐和驅(qū)動,通過對配套政策法規(guī)、海域使用權(quán)市場機制建設(shè)、市縣級海洋功能區(qū)劃編制情況的綜合分析評價。海域執(zhí)法能力建設(shè)從海域執(zhí)法的軟硬件建設(shè)情況、綜合執(zhí)法能力方面綜合評價。這5個指標因子均難以直接量化,此處根據(jù)相關(guān)現(xiàn)狀定性評價,采取優(yōu)(100分)、良(80分)、一般(60分)、差(40分)、很差(10分)的五級分類賦分法,由專家打分后再取平均值。

2.1.3 《區(qū)劃》實施總體成效

1)經(jīng)濟效益。海洋經(jīng)濟發(fā)展是海洋功能區(qū)劃作用的重要體現(xiàn),但在海洋功能區(qū)劃編制目標中并未提出海洋經(jīng)濟發(fā)展的目標值,因此根據(jù)海洋經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀值與《廣西海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展十三五規(guī)劃》[12]的目標值進行比較分析。根據(jù)《廣西海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展十三五規(guī)劃》[12],“十三五”時期,廣西海洋經(jīng)濟繼續(xù)保持快速發(fā)展,年均增速超過13%,至2020年,廣西海洋生產(chǎn)總值力爭超過2 000億,占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)比重超過9%,基本形成具有廣西特色的現(xiàn)代海洋經(jīng)濟體系。經(jīng)濟效益評價包括3個指標因子,海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值即以2015年海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值為基數(shù),根據(jù)年均增速13%的目標,計算2018年海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值預測值,與現(xiàn)狀值進行比較分析；海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值年均增長率即計算2015-2018年海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值年均增長率,與目標值13%比較分析；海洋產(chǎn)業(yè)對全區(qū)經(jīng)濟增長貢獻率即以2015年海洋產(chǎn)業(yè)對全區(qū)經(jīng)濟增長貢獻率為基數(shù),根據(jù)2020年比重超9%的目標,應用指數(shù)增長算法計算2018年海洋產(chǎn)業(yè)對全區(qū)經(jīng)濟增長貢獻率預測值,與現(xiàn)狀值進行比較分析。

2)社會效益。通過設(shè)計合理有效的問卷及確定問卷采訪對象完成公眾滿意程度指標的評價,以賦分形式反映公眾對《區(qū)劃》的滿意程度。受訪人群包括海洋管理工作者、海洋各學科專家、用海單位和個人三類,共設(shè)計21個題目,涉及對整體實施效果的評價、對海洋生態(tài)環(huán)境的影響評價、對社會經(jīng)濟影響評價、對監(jiān)管實施情況的評價、對實施及修訂的建議五類問題,其中封閉型題目20個,開放性問題1個。將每位參與者給出的總分數(shù)換算為百分制后,再按問卷份數(shù)進行平均,最終得到三類人群對區(qū)劃滿意度的分數(shù)。

2.2 研究方法

2.2.1 指標權(quán)重賦值

指標權(quán)重是指標在評價過程中不同重要程度的反映,是決策(或評估)問題中指標相對重要程度的一種主觀評價和客觀反映的綜合度量。權(quán)重的賦值合理與否,對評價結(jié)果的科學合理性起著至關(guān)重要的作用。若某一因素的權(quán)重發(fā)生變化,將會影響整個評判結(jié)果。因此,權(quán)重的賦值必須做到科學和客觀,這就要求尋求合適的權(quán)重確定方法。

本文結(jié)合層次分析法[13]和專家咨詢法(特爾菲法)[14],通過咨詢多位海洋生態(tài)評價和資源開發(fā)、利用等研究領(lǐng)域的專家意見確定專家調(diào)查表,以匿名、多次反饋的方式邀請專家(10人)確定指標的重要性程度,作為指標權(quán)重的重要依據(jù),判斷矩陣中的最終數(shù)據(jù)為專家判定分值的平均值。根據(jù)層次分析法計算特征根和一致性指標,結(jié)果顯示各層次指標體系均通過一致性檢驗。各指標權(quán)重賦值見表1。

表1 廣西海洋功能區(qū)劃實施成效評估指標體系及評估結(jié)果Table1 The evaluat ionindex system and results of the implementation effect of Guangxi marine functional zoning

2.2.2 評價指標的標準化

效用函數(shù)綜合評價法的核心功能在于通過效用函數(shù)計算出單項指標的評價值,分為線性模型和非線性模型,在具體使用中根據(jù)不同的評價對象和指標體系選擇相應的模型[8]。海洋功能區(qū)劃實施成效評估指標體系包含了多類呈現(xiàn)非線性變化形的指標,本文運用非線性的對數(shù)模型效用函數(shù)計算各個評價指標的評價值:

式中:a=40；b=60；ki為第i個指標的評價值；xi為實際值；xi0為該指標對應的不容許值；xi1為該指標對應的規(guī)劃最優(yōu)值。

2.2.3 綜合評價方法

《區(qū)劃》實施成效評估結(jié)果應用多因素綜合評價數(shù)學模型法進行,采用因子加權(quán)平均法計算《區(qū)劃》實施成效評估所得總分F:

式中:λi為第i項指標的權(quán)重；xi為第i項指標的得分。根據(jù)所得總分,對實施成效進行分級評價(表2)。

表2 評價結(jié)果等級標準Table 2 The grade criteria of evaluation results

3 評估結(jié)果

根據(jù)前述分析以及專家評價等,各指標得分見表1。經(jīng)過分析與計算得到,《區(qū)劃》實施成效得分為88.14分,說明實施效果明顯,作用良好?！秴^(qū)劃》目標基本得到落實,實施監(jiān)管比較到位,促進了海洋經(jīng)濟的發(fā)展,保護了海洋生態(tài)環(huán)境,得到社會的普遍認可。

3.1 《區(qū)劃》目標實現(xiàn)程度分析

本部分評價得分為87.32分,說明目標實現(xiàn)程度較好,反映了海洋生態(tài)環(huán)境有所改善,海域管理調(diào)控作用明顯增強。

《區(qū)劃》實施以來,海洋環(huán)境保護管理要求落實較好,海岸功能區(qū)水質(zhì)面積達標率相對于規(guī)劃初期增加10%以上(表3)。廣西紅樹林面積趨于穩(wěn)定并呈上升趨勢,北侖河口和山口兩個區(qū)域紅樹林始終處于健康狀態(tài),珍珠灣海草床持續(xù)保持健康狀態(tài),潿洲島珊瑚礁也由亞健康逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻】禒顟B(tài)且持續(xù)保持。廣西及北海防城港和欽州三市積極開展了一系列重大海洋生態(tài)修復工程,取得了初步成效,典型海洋生態(tài)系統(tǒng)得到保護和修復。規(guī)劃期內(nèi),建設(shè)了茅尾海國家海洋公園、潿洲島珊瑚礁國家海洋公園、北海濱海國家濕地公園等,各保護區(qū)能力建設(shè)也有所提升。但廣西海域局部污染依然存在,鐵山港灣海草床依然存在衰退趨勢,已建保護區(qū)面積占比為5.8%,遠未達到規(guī)劃預期11%(表4)。

表3 《區(qū)劃》實施以來海洋功能區(qū)水質(zhì)面積達標率Table 3 up to the standard of the water quality area in the marine f unctional area since the i mple mentation of zoning

表4 廣西保護區(qū)建設(shè)情況Table 4 Evaluation of marine economic benefits

《區(qū)劃》是廣西海洋工程項目和用海規(guī)劃的用海依據(jù),在對海域使用的引導性方面和控制性方面作用較強。海域使用秩序良好,新上用海項目以及涉海規(guī)劃基本與海洋功能區(qū)相符,海域使用現(xiàn)狀與海洋功能區(qū)的符合性一般,如海洋保護區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖浮筏分布等非功能兼容的歷史遺留養(yǎng)殖區(qū)問題。規(guī)劃期內(nèi)廣西圍填海面積51 k m2,為控制數(shù)161 k m2的1/3。海洋保留區(qū)面積超過目標要求的10%,大陸自然岸線保有率37%,超過目標(35%),后備海洋發(fā)展空間資源充足。但約有1/4面積的圍填海涉及歷史遺留問題,海洋資源的集約節(jié)約有待提高,自然岸線質(zhì)量亟需進一步優(yōu)化,保護與修復的任務依然艱巨。

3.2 《區(qū)劃》監(jiān)督與實施

《區(qū)劃》監(jiān)督與實施得分90.09,得分較高,反映了規(guī)劃期內(nèi)海洋管理體系建設(shè)比較完善,海域綜合執(zhí)法能力大大提高。

《區(qū)劃》實施以來,廣西壯族自治區(qū)人民政府頒布的海洋環(huán)境保護條例、海域使用管理條例、無居民海島保護法等法律制度及廣西壯族自治區(qū)海洋局配套制度達20余項,為區(qū)劃的實施提供了政策上的支撐和驅(qū)動,《區(qū)劃》的整體控制性作用明顯增強。為有效落實《區(qū)劃》各項指標目標,北海、防城港和飲州沿海三市均編制了市縣級海洋功能區(qū)劃,但未得到批復。自《區(qū)劃》實施以來,廣西海域使用審批招拍掛逐漸常態(tài)化、規(guī)范化、科學化、制度化,推動了廣西海域使用權(quán)市場機制逐步健全。2017-10廣西壯族自治區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于深化用海管理體制機制改革的意見》,提出了優(yōu)化海域空間規(guī)劃、深化用海審批制度改革、加強海洋生態(tài)管理、強化集約節(jié)約用海等方面切實可行的任務,確保了《區(qū)劃》目標實現(xiàn),海洋管理體系建設(shè)愈發(fā)完善。同時海洋執(zhí)法工作逐步推進,健全了中國海監(jiān)廣西區(qū)總隊管理體制機制,增加了千噸級海監(jiān)船編制,能力建設(shè)不斷提升；探索開展海上執(zhí)法隊伍改革,2016年底廣西海監(jiān)、海警和水產(chǎn)部門建立了全國首個省級納入政府邊海防聯(lián)合管控工作的海上綜合執(zhí)法協(xié)作機制,共同打造具有廣西特色的海洋綜合管控體系；深入開展“海盾”、“碧海”和海島保護專項執(zhí)法行動,嚴厲打擊轄區(qū)內(nèi)非法占用海域資源、破壞海洋生態(tài)的違法行為；積極開展海洋維權(quán)巡航執(zhí)法工作,堅決捍衛(wèi)國家海洋權(quán)益。海洋綜合執(zhí)法能力大大提高。

3.3 《區(qū)劃》實施經(jīng)濟社會效益評價

《區(qū)劃》實施經(jīng)濟社會效益評價得分87.25分,反映《區(qū)劃》的實施促進了海洋經(jīng)濟的發(fā)展,取得了較好的社會效益。

《區(qū)劃》實施以來,廣西海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值持續(xù)增長,海洋產(chǎn)業(yè)對全區(qū)經(jīng)濟增長貢獻率不斷增加,但尚未達到“十三五”廣西海洋經(jīng)濟發(fā)展預期(表5)。海洋管理工作者(40人)、海洋技術(shù)人員(36人)、用海單位和個人(54人)肯定了《區(qū)劃》實施成效,但也指出了不足。根據(jù)返回的130份社會效益問卷調(diào)查分析發(fā)現(xiàn),依法用海、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋保護區(qū)、海洋功能區(qū)劃整體控制性作用、海洋產(chǎn)業(yè)布局、海洋經(jīng)濟發(fā)展等方面得到了較高的滿意度,實施成效較好；《區(qū)劃》宣傳力度、滿足城市發(fā)展需求、部分指標的執(zhí)行落實等滿意度一般；海域使用審批前中后等方面滿意度較低,有待于進一步改善。

表5 海洋經(jīng)濟效益評價Table 5 Constr uction status of the Guangxi Nature Reser ve

4 《區(qū)劃》實施成效評估對海洋國土空間規(guī)劃的啟示

根據(jù)自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》,各地不再新編和報批海洋功能區(qū)劃,全部融入國土空間規(guī)劃。自然資源部對海洋國土空間開發(fā)利用保護總體格局要求為科學謀劃“兩空間內(nèi)部一紅線”空間格局,即劃分海洋生態(tài)空間和海洋開發(fā)利用空間。國家級海洋國土空間規(guī)劃重在戰(zhàn)略性,省級重在協(xié)調(diào)性,市縣級重在實施性,具體的功能分區(qū)在市縣級海洋空間規(guī)劃層面展開?！秴^(qū)劃》的評估優(yōu)化是開展市縣級海洋國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ),是省級規(guī)劃的有效傳導落實的保障,是國家級規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)的體現(xiàn)。海洋功能區(qū)劃是海域法確定的我國海洋管理的一項基本制度,經(jīng)過30 a的發(fā)展,形成了成熟的技術(shù)理論體系,依然可作為新的海洋國土空間規(guī)劃體系的主體,《區(qū)劃》實施成效評估分析對于新的海洋國土空間規(guī)劃體系的完善同時又有著多方面的啟示。

1)提高規(guī)劃前瞻性。現(xiàn)行《區(qū)劃》所設(shè)置的功能區(qū)難以滿足新階段國家及廣西海洋發(fā)展戰(zhàn)略需求,新時期國土空間規(guī)劃應深入把握國家對廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的定位,把握國家對海洋強國、“一帶一路”、構(gòu)建陸海國際新通道以及廣西向海經(jīng)濟發(fā)展、融入粵港澳大灣區(qū)、北欽防一體化等對廣西海洋戰(zhàn)略布局的要求,高起點的開展廣西海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究。

2)從陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略高度出發(fā)。根據(jù)評價分析,廣西海洋生態(tài)環(huán)境、海洋經(jīng)濟等雖然取得較大成績,但2018年入海排污口總達標排放率僅為53%,遠低于90%的既定目標,海洋經(jīng)濟年均增長率低于預期15.31%,這與長期以來的海陸二元管理結(jié)構(gòu)不無關(guān)系,海洋環(huán)境治理、海洋產(chǎn)業(yè)布局未能做好陸海統(tǒng)籌。海洋經(jīng)濟社會發(fā)展離不開海洋的資源供給和空間資源承載,而海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展和海洋環(huán)境保護更需要實施陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略[15]。新的海洋國土空間規(guī)劃應從陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略高度出發(fā),形成科學的海洋空間治理體系[16],實現(xiàn)海洋保護和開發(fā)利用在空間上分區(qū)落地、在管控上細化落實。整體規(guī)劃和布局海陸發(fā)展,建立陸海環(huán)境保護與治理統(tǒng)籌機制。

3)海洋資源集約優(yōu)化利用。《區(qū)劃》規(guī)劃期內(nèi),1/4面積的圍填海涉及歷史遺留問題,海洋資源的集約節(jié)約體現(xiàn)不夠理想。新的海洋國土空間規(guī)劃應按照嚴守底線、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、深化改革的思路,嚴控增量、盤活存量、提升效率,切實提高海洋資源節(jié)約集約化程度。調(diào)減工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū),增加旅游休閑娛樂區(qū),保障公眾親水空間,滿足人們對美好生活的追求；調(diào)整養(yǎng)殖用海布局(廣西漁業(yè)岸段占比已達到60%),穩(wěn)步推進海水養(yǎng)殖由近岸海域向深遠海轉(zhuǎn)移；規(guī)劃不少于10%的留白區(qū),為將來海洋經(jīng)濟發(fā)展預留空間；同時以海洋空間資源的合理保護和有效利用為核心,加強研究海洋空間資源保護、海洋空間要素統(tǒng)籌、海洋空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、海洋空間效率提升、海洋空間權(quán)利公平等重大問題[15],開展三維垂直區(qū)劃、四維時間區(qū)劃[16],提升功能區(qū)之間的兼容性。

4)基于生態(tài)系統(tǒng)區(qū)劃。目前《區(qū)劃》并不是基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)劃,并且海洋保護區(qū)也沒有對完整的生態(tài)鏈進行保護[8]。新的海洋國土空間規(guī)劃需要以生態(tài)系統(tǒng)作為基本管理單元而非傳統(tǒng)的行政單元,全面考慮生物和非生物的所有聯(lián)系,在一定的時空尺度范圍內(nèi)將人類價值和社會經(jīng)濟條件整合到生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營中,以恢復或維持生態(tài)系統(tǒng)整體性和可持續(xù)性[14]。加快完善自然保護地體系,盡量將典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、河口等重要生態(tài)敏感脆弱區(qū)等完整生態(tài)系統(tǒng)納入生態(tài)空間管理,增加海洋保護區(qū)占比(廣西現(xiàn)有海洋保護區(qū)占比僅為目標的50%)。

5)全程注重公眾參與。目前我國對公眾有效參與到海洋空間規(guī)劃的編制、實施過程的措施僅停留在紙面上,缺乏法律、制度層面的保障[15]。公眾參與尤其是利益相關(guān)者的深度的實質(zhì)性參與是海洋空間規(guī)劃保持活力、影響力的基礎(chǔ)。公眾參與度不足導致其對最終成型的海洋空間規(guī)劃理解性、認可度低,使得海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性問題得不到解決。公眾參與應貫穿至海洋空間規(guī)劃的編制、實施、評估整個過程。

6)變目標管理為過程管理。海洋功能區(qū)劃重程序、輕實施、少評估[15]?！秴^(qū)劃》的編制工作從啟動至政府發(fā)布歷經(jīng)6 a之久,在制定原則、實施目標、保障措施等方面比較全面,但對目標實施的路徑、指標的落實、考核的標準等均比較弱化,最終如何對實施過程、實施結(jié)果進行評估缺少依據(jù)。亟需建立一套定期實施監(jiān)測、評估的技術(shù)體系,明確評價方法、內(nèi)容、程序等,并通過法律的形式保障實施。同時在海域管理的各個環(huán)節(jié),也需要將目標細化為階段性指標,從目標管理向過程管理轉(zhuǎn)變。

5 結(jié) 語

海洋功能區(qū)劃評估是一個綜合性的復雜的過程,本文構(gòu)建了評價指標體系及方法,對《區(qū)劃》實施成效進行了評估,并針對新形勢下海洋國土空間規(guī)劃提出了的建議。現(xiàn)行《區(qū)劃》為最后一輪海洋功能區(qū)劃,下一步需以此為基礎(chǔ),研究建立新的海洋空間規(guī)劃體系及監(jiān)測評估新機制,以保障建立海陸協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)美宜人的“兩空間一紅線”新格局,并監(jiān)督有效實施,服務向海經(jīng)濟發(fā)展,建設(shè)壯美廣西。