澳大利亞水權制度特點及經驗借鑒

摘 要：總結澳大利亞水權制度的主要特色和經驗，提出澳大利亞經驗對我國的五大借鑒，包括進一步完善我國的水法律體系，借鑒 Murray河水權共享方式，推進全國重要河流用水計量設施和水資源監(jiān)測系統建設，建立水權交易公告和登記制度，我國水權交易主要是農業(yè)和工業(yè)之間的交易。

關鍵詞：水權制度;水權金融;公共水權;澳大利亞

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0221

1 澳大利亞水權制度的主要特點

澳大利亞充分發(fā)揮政府調控和市場機制，通過完善水權制度、規(guī)范水權轉讓、培育水權交易市場，實現了優(yōu)化配置水資源、提高水資源利用效率的目的，成為世界上水權制度和水權交易的典范。

1.1 水權制度主要特色

（1）水資源分級管理，權責明確

澳大利亞水資源管理體系是行政與流域相結合的分級管理體系，從行政分級管理看，實行以州管理為主的聯邦、州、地方三級管理體系。聯邦水利委員會是代表國家管理聯邦水資源的主要機構，環(huán)境部和農林漁業(yè)部也具有一定的水管理職能。州政府擁有各州水資源的所有權，州相關管理機構代表州政府實施水資源開發(fā)、水權分配，發(fā)放取水許可證。地方水務部門是執(zhí)行機構，處理供排水及水資源保護等具體事宜。

從流域管理看，流域水資源管理機構通常為部長理事會、流域委員會、咨詢委員會。決策機構是部長理事會，其負責流域內重要水事管理和政策。執(zhí)行機構是流域委員會，由部長理事會領導，對流域內各州負責，負責分配流域水資源，提供咨詢建議，實施資源管理策略等。咨詢機構是咨詢委員會，主要承擔調查咨詢，收集和整理各利益相關方意見，進行專題研究，提供研究成果和政策建議等事宜。其成員代表通常來自和當地政府機構及各專業(yè)協會和機構如農民協會，地方政府協會、工人協會及其他行業(yè)和基金會等。

（2）水價機制發(fā)揮重要杠桿作用

根據水資源的使用途徑，在澳大利亞，水價一般包括三種：第一種是工業(yè)用途水價，工業(yè)水價由市場供需決定，其價格通常是在成本費用基礎上加上相應的政府稅收和供水企業(yè)的合理利潤。第二種是居民生活用途水價，其價格一般是在成本價基礎上加上供水企業(yè)的合理利潤。第三種是農牧業(yè)用途水價，地方政府對農牧業(yè)用途用水實施價格補貼政策。其水價主要為供水公司的成本價，地方政府水管理機構每年根據供水企業(yè)的核算報告，對水價中虧損部分提供相應政府補貼，以保證供水企業(yè)正常運營。此外，澳大利亞水權交易市場的交易價格完全由市場供需規(guī)則決定，由交供需雙方通過交易市場協商定價，政府只是進行監(jiān)管，并不直接干預。

澳大利亞的水價管理制度在水資源管理及水權交易市場中體現了市場規(guī)律，水價機制發(fā)揮了重要杠桿作用。一方面尊重和發(fā)揮水資源是資源稀缺品的商品屬性，誰使用水資源誰付費。另一方面，針對不同水需求屬性而采用不同水價機制，對農牧業(yè)用途用水和居民生活用水實施價格優(yōu)惠政策，由政府進行價格補貼，從而保護農牧民和城市居民的民生利益;對水市場水權交易和工業(yè)用途用水采取市場化定價，從而維護供水企業(yè)的正常利潤，以保障供水企業(yè)的正常經營和發(fā)展;通過中水回用及超量加價，以培養(yǎng)和促進公眾和社會節(jié)約用水意識，從而節(jié)約水資源和提升全社會用水效率。

（3）供水體系按公司化和市場化運作

從20世紀80年代起，澳大利亞對供水體系實施了公司化和市場化改革：一是政企分開，按照《公司法》對官方供水機構進行公司化，將其改變?yōu)閲衅髽I(yè);二是成立市場化的灌溉公司，由灌溉公司對灌區(qū)實行市場化管理。公司化后的供水企業(yè)股東既包括地方政府相關管理部門，也包括民間公司、社會團體和個體股東。澳大利亞供水體系公司化和市場化改革體現了水資源是資源稀缺品的商品屬性，有助于打破行業(yè)壟斷，建立平等公正的水市場，并提高供水企業(yè)的服務質量。另外，政企分開有助于地方政府更專注于宏觀調控和市場監(jiān)管功能，同時也有助于減輕政府資金壓力和降低相關財政風險。

（4）推動公眾參與水管理

在澳大利亞，為推動公眾參與水資源管理和培養(yǎng)公眾節(jié)水意識，一方面給社會公眾提供參與平臺，如成立民間機構和組織，社區(qū)咨詢委員會、農牧民協會、其他行業(yè)團體等，吸引公眾參與這些平臺并積極獻計獻策。另一方面，推行“水共享計劃”等水資源管理和節(jié)約行動，吸引公眾參與到水管理和水節(jié)約活動中，從而提高社會大眾的參與積極性和節(jié)水意識。實踐證明，澳大利亞積極推動公眾參與水管理的做法有效促進了公眾對水資源管理和分配的參與，提高了水資源分配效率和水市場交易的公平性，提升了全民節(jié)水意識和環(huán)保意識。

（5）有比較完善的用水計量設施和水資源信息監(jiān)測系統

建立完善的用水計量設施和信息監(jiān)測系統是對水資源進行有效管理的技術基礎。經過近百年的水資源開發(fā)和持續(xù)的技術投入和發(fā)展，澳大利亞已建立比較完善的水資源用水計量設施和信息監(jiān)測系統。在澳大利亞，很多開發(fā)程度較高的河流已普遍安裝了水資源用水計量設施，設立了較完善的水資源信息監(jiān)測系統，能有效預測年內和年際水資源使用總量和可分配總量，從而極大提高了水權定量分配和管理的可操作性和有效性。例如，在新南威爾士州，流域地表水用水計量設施安裝率達94%，地下水用水計量設施安裝率達34%，建立了自動化和數字化的水資源信息監(jiān)測系統，從而實現了水資源信息與社會大眾通過相關網絡平臺的共享。企業(yè)和公眾通過網絡查詢可以隨時了解和掌握所需要的水資源信息，以作出關于水資源管理和水權交易的理性分析和決策，提高了用水效率。

1.2 水權交易和水權市場主要特色

（1）水權交易主要是農業(yè)或畜牧業(yè)用水之間的水權交易

澳大利亞是世界著名的農業(yè)畜牧業(yè)大國和重要的礦產資源出口國，由于農業(yè)、畜牧業(yè)、礦產資源業(yè)非常發(fā)達，其用水量占全國用水總量比例很高。例如，據統計，2005—2006年，澳大利亞農業(yè)和畜牧業(yè)用水量占全國用水總量的比例高達62%，其中，畜牧業(yè)用水約占35%，農業(yè)用水約占27%。

用水結構決定了水交易結構。與美國的水市場是由工業(yè)和城市用水戶主導不同，在澳大利亞，水權交易主要是農業(yè)或畜牧業(yè)用水之間的水權交易，其中大部分的水權交易發(fā)生在農戶和畜牧業(yè)者之間，少部分交易發(fā)生在農戶和畜牧業(yè)者與供水管理機構之間;另外，大部分水權交易為臨時性交易，少部分屬永久性交易。

（2）政府和中介機構發(fā)揮了重要作用

在澳大利亞，州政府水管理部門和交易中介機構在水權交易中發(fā)揮里重要的作用。州政府水管理部門對水權交易發(fā)揮調控和監(jiān)管作用，包括：建立有效公正的水權交易制度;對水權交易實施有效公正監(jiān)管以確保水權交易不會對相關第三方利益和水生態(tài)環(huán)境產生不利影響;設立用水和水生態(tài)環(huán)境影響的技術標準，設定環(huán)境流量;建立嚴格的水資源監(jiān)測制度并及時向社會公眾發(fā)布信息;有效規(guī)范和積極監(jiān)管水權交易中介組織等。

水權交易中介如經紀人、代理方、水權交易所等起著橋梁作用，提供各種中介專業(yè)服務，包括：提供水權記錄檔案和其他所需的證明文件，為委托人水權的占有水量、法律資格以及水權是否有益利用提供專家證詞，提供詳細的水權調查分析報告，評估水權的實際價值和交易價格等。

（3）跨界河流共享水權

在澳大利亞，州內河流水資源是公共資源，為州政府所有。對于跨州河流水資源，則在澳大利亞聯邦政府的參與協調下，由流域內有關各州達成分水用水協議，各州共享水權。例如，Murray河是澳大利亞的一條主要河流，流經維多利亞州、南澳大利亞州、新南威爾士州。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，對 Murray河水資源需求量持續(xù)提高，導致Murray河在三州出現了較大的水權分配矛盾。由于澳大利亞聯邦政府不擁有Murray河水資源的擁有權，Murray河的水權分配只能通過兩種方案解決：一是三州按其所需，無節(jié)制的從Murray河取水，這種用水方式明顯不利于水資源的合理使用和水生態(tài)環(huán)境的保護;二是在聯邦政府協調下，三州簽訂水權協議，將Murray河水權確定為三州共同所有，然后根據水權協議將水權分配給各州，以明確三州擁有的具體水權。1914 年，三州政府在澳大利亞聯邦政府的協調下簽署了《Murray河水資源協議》，確定三州擁有的具體水權。

（4）水權可以作為資本資產融資

據澳大利亞法律，水權作為一種財產權可以進行交易。隨著水權交易制度的持續(xù)創(chuàng)新，水權不僅可以交易，而且可以作為資本資產，如抵押品和附屬擔保品來進行資產融資。即澳大利亞既存在水權交易市場，也存在水權金融市場。用戶擁有的水權可以作為質押標的物進行質押，從而向有關金融機構申請抵押貸款，用于水權轉讓和出讓。

（5）水權交易程序明確，可操作性強

澳大利亞各州政府水法對水權交易具體程序和水權買賣合同的具體內容做出了明確規(guī)定，這些規(guī)定具體、透明，可操作性強。例如，一個在新南威爾士州的農場主計劃進行水權交易，可以先上網查詢或向相關政府機構咨詢水權交易程序、方式、方法等具體內容，然后下載相關文件進行申請。同時，因為水權交易市場信息是公開具體的，農場主還可查詢和了解水權交易市場中可能的水權交易價格和交易機會。水權交易申請通過后，農場主就可以按照法律規(guī)定的具體交易程序進行水權買賣。

2 澳大利亞水權制度對我國的經驗借鑒

2.1 進一步完善我國的水法律體系

健全的水法律和法規(guī)體系是澳大利亞進行有效水資源管理的基本手段。澳大利亞各州基本上都建立了比較完善的水權法律和政策體系，對水權的界定、分配、轉讓、受讓、交易、改變、停止等方面作了明確規(guī)定，從而達到依法治水，依法管水、依法交易。除了水法律法規(guī)外，澳大利亞還很重視水政策體系的宏觀引導作用，比如，為推動水權交易市場發(fā)展，澳大利亞于1994年2月發(fā)布了《1994年水事改革框架》，于1995年10月發(fā)表了《水分配與水權—實施水權的國家框架》等水資源政策報告，對發(fā)展水權交易和水市場提出了有關政策建議和具體實施措施，極大促進了澳大利亞各地水權交易體系及水市場的建立和發(fā)展。

2002年10月開始實施的新《水法》是我國水法律體系的基礎，但與澳大利亞相比，我國相關水資源管理保護和水權分配交易等方面的配套性法律法規(guī)還不完善，實施操作性強還不強，不符合我國經濟社會快速發(fā)展的現實需求。當前要進一步完善具體、可操作性強的配套性水法規(guī)體系和政策體系，尤其是關于水資源費的征收、管理和使用的配套性法規(guī);關于水權界定、分配、轉讓、受讓、交易、改變、續(xù)期、停止等方面的配套性法規(guī);關于水權交易和水市場的條件、范圍、程序的規(guī)定、水權買賣價格和交易監(jiān)管、水權交易的政策法規(guī)和技術規(guī)范體系等方面的配套性法規(guī)。

2.2 借鑒Murray河水權共享方式

我國有較多跨省河流，如何分配跨界河流上游中游下游之間、省際之間以及省內各市區(qū)之間的水權是一個長期存在且難以解決的問題。Murray河流水權共享協議對我國跨省河流水權分配具有較好的借鑒意義。當前可以選幾條跨省河流進行水權分配試點，即在中央政府指導監(jiān)管下，由跨省河流流經的省區(qū)簽訂水權共享協議，以協議定量的形式明確各省的水權，而且規(guī)定下游省區(qū)對上游中游省區(qū)進行合理的水生態(tài)經濟補償。

2.3 推進全國重要河流用水計量設施和水資源監(jiān)測系統建設

建立完善的用水計量設施和水資源監(jiān)測系統是水資源有效管理的技術基礎。澳大利亞已建立較完善的用水計量設施和水資源監(jiān)測系統，能較準確地預測和分析年內、年際水資源可分配總量，從而較大提高了水權定量管理的可操作性和有效性。我國應借鑒這一經驗，積極推進全國重要河流的用水計量設施和水資源監(jiān)測系統建設，包括：河流水資源量的動態(tài)監(jiān)測系統建設;河流生態(tài)環(huán)保基流實時監(jiān)測系統建設;河流水資源量預報計量模型的研究開發(fā);河流重要邊界段面的水資源實時監(jiān)測系統建設，包括對水量、水質的實時監(jiān)測;大型用水戶和重要用水戶的用水計量監(jiān)測系統建設等。

2.4 建立水權交易公告和登記制度

水權交易登記和公告制度是水權交易制度的重要組成部分。澳大利亞一般用水權交易公告和登記制度來監(jiān)管水權交易，政府基本不干涉水市場的具體交易，如交易價格和交易量，水權交易的價格和交易量主要由交易供給雙方協商決定。水權具體交易通常經過“申請—轉讓—水權證轉換”程序。對于批發(fā)水權的永久交易，申請人還必須在交易地區(qū)政府公報或在交易地區(qū)發(fā)行量較大的報紙以及大的網站上發(fā)布水權交易公告，詳細說明此次水權交易的具體細節(jié)，如水權交易量、交易價格、轉讓的水權是部分轉讓還是全部轉讓等。這一制度有利于當地政府對此次水權交易實施有效監(jiān)督和保證當地民眾的知情權，從而防止此次水權交易對第三方利益和水生態(tài)環(huán)境造成危害。

參照澳大利亞經驗，我國也應建立水權交易公告和登記制度，并把其作為對水權轉讓和交易進行有效監(jiān)督的重要方式。水權交易監(jiān)管部門要對水權交易內容進行監(jiān)管，這樣既保護水權交易雙方的合法利益，又避免水權交易損害第三方利益和水生態(tài)環(huán)境，從而有利于提高水權交易的透明度、公平性和交易效率。

2.5 我國水權交易趨勢是農業(yè)和工業(yè)之間的交易

用水結構決定了水交易結構。澳大利亞主要產業(yè)是農業(yè)畜牧業(yè)，水權交易主要是農業(yè)或畜牧業(yè)用水之間的交易;而美國產業(yè)以工業(yè)和服務業(yè)為主，水權交易市場則是由工業(yè)和城市用水戶主導。實踐證明，無論是澳大利亞農牧業(yè)之間的水權交易和還是美國農業(yè)和工業(yè)之間的水權交易，都是水資源由低效率、低效益的用途向高效率、高效益的用途轉移，因而一方面促進了節(jié)水，另一方面又提高了用水效益，特別是農業(yè)與工業(yè)之間的交易更顯著提高了用水效益。

與澳大利亞類似，在我國用水結構中，農業(yè)用水也是用水大戶，但與澳大利亞不同的是，我國目前農業(yè)人口巨大，城市化程度較低，農業(yè)生產以家庭承包生產為主，形成規(guī)?；洜I的還不多。隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，大量農民開始進城工作和定居，城市供水不足和工業(yè)服務業(yè)水資源短缺問題逐漸嚴重。目前，全國缺水城市數量逐漸增加，其中西北有些城市缺水程度較嚴重，因而這些缺水城市開始通過水權交易試點，將農業(yè)灌溉和畜牧業(yè)的節(jié)約用水交易給了工業(yè)和城鎮(zhèn)供水，取得較好的節(jié)水成效。從未來發(fā)展趨勢看，隨著我國城市化和工業(yè)化的加速推進，我國將逐步進入工業(yè)化后期和后工業(yè)化階段，我國水權交易趨勢應是由農業(yè)向工業(yè)服務業(yè)轉移，由農村向城市轉移。我們應積極推動這種水權交易試點，在成熟后可大規(guī)模推廣。

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Characteristics of Australian Water Rights System and its Experience

Fu Shi

（Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu 610072，China）

Abstract：This article summarizes the main features and experiences of the Australian water rights system. Five references for the Australian experience to China，including further improvement of Chinas water legal system，reference to the sharing of water rights of the Murray River，promotion of the construction of national major river water metering facilities and water resource monitoring systems，establishment of water rights trading announcements and registration systems，Chinas Rights transactions are mainly transactions between agriculture and industry.

Keywords：water rights system;water rights finance;public water rights;Australia

收稿日期：2020-04-09

基金項目：國家社科基金重大項目“長江上游水權制度建設綜合調查與政策優(yōu)化研究”（編號19&ZD065） 階段成果

作者簡介：付實，男，經濟學博士，研究方向為區(qū)域經濟、產業(yè)經濟、能源經濟、流域經濟、西部大開發(fā)等。E-mail：fushi25@qq.com