地區(qū)壟斷的法律規(guī)制

[內(nèi)容摘要]地區(qū)壟斷極大地危害到正常的市場競爭秩序，甚至限制競爭，危害到國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文旨在從研究地區(qū)壟斷的特征、產(chǎn)生原因以及主要表現(xiàn)形式出發(fā)，以此來尋找規(guī)制地區(qū)壟斷的法律方法。

[關(guān)鍵詞]地區(qū)壟斷;特征;表現(xiàn)形式;法律規(guī)制

中圖分類號：D912.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）17-0049-03

作者簡介：何鋒（1986-），男，漢族，福建平潭人，碩士研究生，廈門市思明區(qū)人民法院，執(zhí)行員，研究方向：刑法學(xué)。

“地區(qū)壟斷，也被稱為地區(qū)封鎖，是指擁有行政權(quán)的組織濫用行政權(quán)力設(shè)立地區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通或者排斥、限制外地經(jīng)營者經(jīng)營活動的行為?！钡貐^(qū)壟斷作為行政性壟斷的一種重要表現(xiàn)形式，極大地破壞了正常的市場競爭秩序，阻礙了資本在不同地區(qū)之間的自由流動，統(tǒng)一的市場被人為地分割為眾多的區(qū)域性市場，“地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被強(qiáng)行割斷，社會資源的流動和優(yōu)化配置受到阻礙”。地區(qū)壟斷的極大危害性要求我們必須研究地區(qū)壟斷的特征及其主要表現(xiàn)形式，以此為基準(zhǔn)尋找排除地區(qū)壟斷的法律規(guī)制方法。

一、地區(qū)壟斷的特征

（一）行政性

地區(qū)壟斷的主體是特定地區(qū)擁有行政權(quán)的組織?！疤囟ǖ貐^(qū)”是指設(shè)置經(jīng)濟(jì)壁壘的地區(qū)，“擁有行政權(quán)的組織”是指包括政府以及政府授權(quán)的組織在內(nèi)的能夠利用公權(quán)力設(shè)置地區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘的組織，包括本級擁有行政權(quán)的組織以及本地區(qū)所在更大范圍地區(qū)擁有行政權(quán)的組織。地區(qū)壟斷行為多“屬于抽象行政行為，常以地方政府發(fā)布的決定、命令的形式出現(xiàn)”。地區(qū)壟斷并不僅僅是針對某一特定外地地區(qū)、某一特定行業(yè)設(shè)置經(jīng)濟(jì)壁壘，往往是通過發(fā)布行政決定以及行政命令，以保護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，排除性地阻礙其他地區(qū)資金、企業(yè)、商品的進(jìn)入。

（二）地區(qū)封鎖性

“實(shí)施地區(qū)壟斷行為的地方往往劃地為牢、設(shè)立關(guān)卡”，例如以歧視性資質(zhì)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招投標(biāo)活動;采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。

（三）對本地市場競爭產(chǎn)生損害后果

實(shí)施地區(qū)壟斷，排斥或者限制外地資金或者企業(yè)進(jìn)入本地市場，是為了保護(hù)本地區(qū)內(nèi)部企業(yè)的發(fā)展，顯然會產(chǎn)生限制競爭的損害后果。筆者認(rèn)為，這里“損害后果”包括兩種：已經(jīng)產(chǎn)生損害后果和必然會產(chǎn)生損害后果。有學(xué)者認(rèn)為，這里只包括已經(jīng)產(chǎn)生損害后果一種情形。筆者并不贊同這種觀點(diǎn)。市場要在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起到基礎(chǔ)作用，就要盡量減少政府對市場的干預(yù)，更不能僅指望等到已經(jīng)產(chǎn)生損害后果的時候來進(jìn)行彌補(bǔ)。實(shí)施地區(qū)壟斷，在短時間內(nèi)可能有利于本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展，但是不利于整體經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，對國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成危害。并且對競爭的限制不利于調(diào)動本地區(qū)企業(yè)自身發(fā)展的積極性，無法提高自身競爭優(yōu)勢，最終不利于本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、地區(qū)壟斷的產(chǎn)生原因及主要表現(xiàn)形式

產(chǎn)生地區(qū)壟斷的原因有很多，比較重大的原因主即地區(qū)保護(hù)主義盛行，由于我國行政體制問題，官員的考評主要是看本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致其不得不為自己的升遷考慮，因而對地方利益的追求成為地方政府的主要目標(biāo)，在思想觀念問題上，一些領(lǐng)導(dǎo)人片面追求地區(qū)利益和短期利益，不能著眼于大局，對地區(qū)壟斷危害的認(rèn)識不深。計劃經(jīng)濟(jì)殘余影響，政府職能過界，經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革不到位，也導(dǎo)致產(chǎn)生濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的現(xiàn)象，加上行政權(quán)力監(jiān)督、約束機(jī)制不完善，上級政府對下級政府的監(jiān)督機(jī)制及同級政府內(nèi)部監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督不力，甚至導(dǎo)致同級政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、本地區(qū)社會公眾對地區(qū)壟斷樂見其成。

就地區(qū)壟斷的表現(xiàn)形式而言，我國《反壟斷法》對地區(qū)限制的規(guī)定主要是針對“產(chǎn)品市場”和“對本地企業(yè)的保護(hù)”，除此之外，地區(qū)壟斷還有其他表現(xiàn)形式，具體分析如下：

（一）排斥或者限制商品在地區(qū)之間的自由流通

這主要針對“產(chǎn)品市場”的保護(hù)。我國《反壟斷法》第33條規(guī)定了妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的五種情形：

1.對外地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定歧視性價格

2.對外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者對外地商品采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施

3.采取專門針對外地商品的行政許可

4.設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙商品運(yùn)輸

5.妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為

（二）排斥或者限制外地企業(yè)進(jìn)駐本地市場

這主要針對本地企業(yè)的保護(hù)。我國《反壟斷法》第34條和35條規(guī)定了妨礙外地企業(yè)進(jìn)入的兩種表現(xiàn)形式：

1.以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動

2.采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)

（三）對要素市場的保護(hù)

這主要針對本地就業(yè)問題。許多地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)居民就業(yè)，限制非本地區(qū)居民進(jìn)入本地區(qū)就業(yè)，如對外地大學(xué)生求職、外地勞動力就業(yè)以及農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工的限制等等@。

三、對地區(qū)壟斷的法律規(guī)制建議

針對地區(qū)壟斷的特征、成因、具體表現(xiàn)形式，特提出如下法律規(guī)制建議：

（一）深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

1.優(yōu)化政府官員政績考評機(jī)制

針對政府官員為提高本地GDP，不分方式地促進(jìn)本地企業(yè)發(fā)展的狀況，應(yīng)降低地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況在政績考評中所占比重，著眼于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益。一句簡單的“以大局為重”顯然不能使官員放棄對經(jīng)濟(jì)方面政績的追求，也不能苛求所有官員都具有這樣的覺悟，這就要求優(yōu)化政府官員政績考評機(jī)制，將更大范圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展官員政績考評考慮因素，提高其他政績考評因素比重，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展健康狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、地區(qū)環(huán)境狀況等等。

2.繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能

我國的政府應(yīng)是服務(wù)型政府，必須清除計劃經(jīng)濟(jì)時期管理型政府的殘余，減少政府對市場的不正當(dāng)干預(yù)，真正使市場在資源配置中處于基礎(chǔ)地位，使企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場主體，實(shí)現(xiàn)徹底的政企分開，消除濫用行政權(quán)力排除、限制地區(qū)競爭產(chǎn)生的土壤。

（二）加強(qiáng)對行政權(quán)力的約束

1.建立健全政府文件審查機(jī)制

必須將地區(qū)壟斷消除在萌芽之中，不能在擁有行政權(quán)的組織作出行政行為之后，造成了限制競爭的損害結(jié)果的時候才采取措施，那只是亡羊補(bǔ)牢而已。在政府出臺干預(yù)市場、經(jīng)濟(jì)的文件之時，應(yīng)該有相應(yīng)的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行文件的合法性審查，鑒于中國當(dāng)前的實(shí)際情況，不要求此審查機(jī)制發(fā)現(xiàn)可能造成地區(qū)壟斷的文件之時對政府采取相應(yīng)的行政行為進(jìn)行限制，但是必須要對政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶嵝眩⑽募挥赏壵纳霞墮C(jī)構(gòu)，由此上級機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。不僅僅是針對地區(qū)壟斷，為防止其他行政性壟斷行為，也應(yīng)該建立相應(yīng)的文件審查機(jī)制。

2.健全地區(qū)壟斷司法審查制度

政府在實(shí)行行政行為時，法院應(yīng)當(dāng)對可能造成地區(qū)壟斷的行政行為進(jìn)行司法審查。由于造成地區(qū)壟斷的多是抽象行政行為，法院應(yīng)當(dāng)主要對政府發(fā)布的文件、法規(guī)等進(jìn)行事前審查。并且，要“對具體行政行為的適度、合理和公正進(jìn)行審查。行政相對人和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)向法院提起行政訴訟。”

3.建立健全外地企業(yè)救濟(jì)機(jī)制

我國《反壟斷法》僅第51條規(guī)定了進(jìn)行行政性壟斷的法律責(zé)任，且法律責(zé)任較輕，沒有對進(jìn)行地區(qū)壟斷的機(jī)構(gòu)的明確的懲罰，也沒有規(guī)定對外地企業(yè)的救濟(jì)方式。僅僅實(shí)行“名不副實(shí)”的司法審查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立更加有效的外地企業(yè)救濟(jì)機(jī)制，如明確申請審查政府可能進(jìn)行地區(qū)壟斷的文件的機(jī)制、增加私人訴訟、引入行政公益訴訟等等。

4.健全上級政府機(jī)構(gòu)監(jiān)察機(jī)制

就中國目前的情況來講，由上級政府機(jī)構(gòu)對下級的行政行為進(jìn)行監(jiān)督、約束是最有效率、最易實(shí)行的一種方式。一方面是跨地區(qū)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對政府行政行為的監(jiān)察，另一方面是直接上級政府對下級政府的行政行為的監(jiān)察。

（三）正確處理中央與地方關(guān)系

“要明確中央政府和地方政府之間的利益關(guān)系，適當(dāng)限制地方政府過度膨脹的經(jīng)濟(jì)權(quán)力?！睘榱朔乐沟貐^(qū)壟斷的發(fā)生，必須減弱地方對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的權(quán)力，強(qiáng)化中央對經(jīng)濟(jì)的總體控制，確保整體利益，在必要的時候犧牲地方利益，以其他方式對犧牲利益的地方進(jìn)行彌補(bǔ)。繼續(xù)深化稅制改革，完善分稅體制，健全轉(zhuǎn)移支付制度，不能太過剝削地方利益。

（四）加強(qiáng)輿論宣傳

民眾對于地區(qū)壟斷的危害性認(rèn)識仍然不足，部分既得利益者甚至鼓吹這種地區(qū)壟斷的行為。必須加強(qiáng)輿論宣傳，“不斷提高地方政府對地區(qū)封鎖危害的認(rèn)識”，使群眾明白地區(qū)壟斷會損害地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，最終損害地區(qū)整體利益，最直接的是，地區(qū)壟斷會損害其作為消費(fèi)者獲得最優(yōu)性價比的商品或者服務(wù)的權(quán)利。

四、結(jié)語

地區(qū)壟斷的巨大危害性，要求政府必須加強(qiáng)輿論宣傳，使民眾特別是政府官員了解地區(qū)壟斷的危害，同時健全監(jiān)督機(jī)制，完善相關(guān)地區(qū)反壟斷立法，遏制設(shè)置地區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘的勢頭，破除地區(qū)保護(hù)主義，正確處理好地區(qū)利益與整體利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益之間的矛盾。只有這樣，才能維護(hù)良好的地區(qū)競爭秩序，促進(jìn)國家、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。