美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)禁令及其啟示

■文 / 梁浩暉

美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)強(qiáng)制令，指的是美國(guó)法院以《美國(guó)聯(lián)邦法典注釋》 第406條為依據(jù)要求違法者拆除違法構(gòu)筑物，或以判例為依據(jù)要求違法者自費(fèi)承擔(dān)恢復(fù)受損水生態(tài)環(huán)境的禁令。其本質(zhì)是一種命令性的禁令，而非禁止性的禁令。其適用的時(shí)間涵蓋了原告提交起訴文書到法院作出衡平裁判的所有時(shí)點(diǎn)，因而恢復(fù)強(qiáng)制令既能以中間強(qiáng)制令的形式出現(xiàn)，也能以永久強(qiáng)制令的形式出現(xiàn)。

美國(guó)執(zhí)行訴訟中的水生態(tài)恢復(fù)強(qiáng)制令制度對(duì)于完善中國(guó)的代履行制度，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，具有一定的啟發(fā)意義。

一、美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)禁令申請(qǐng)的提出

美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)禁令申請(qǐng)主要由美國(guó)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出。要理解這一點(diǎn)，就必須對(duì)美國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)行制度有所了解。

（一）環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)行制度

美國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)行制度可以分為“行政執(zhí)行”與“司法執(zhí)行”兩類?！靶姓?zhí)行”指的是，行政機(jī)關(guān)采取發(fā)布行政合規(guī)命令、作出行政處罰、與相對(duì)人和解等非訴訟的手段，迫使相對(duì)人停止侵害生態(tài)權(quán)益的行為并恢復(fù)受損的生態(tài)?！八痉▓?zhí)行”指的是，倘若相對(duì)人拒不履行行政機(jī)關(guān)發(fā)布的合規(guī)命令，行政機(jī)關(guān)將作為原告向法院提起訴訟以求獲得禁令，迫使相對(duì)人執(zhí)行合規(guī)行政命令。美國(guó)的環(huán)境執(zhí)行訴訟是“司法執(zhí)行”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的體現(xiàn)。

（二）水生態(tài)執(zhí)行訴訟及其特征

美國(guó)水生態(tài)執(zhí)行訴訟是環(huán)境執(zhí)行訴訟的一種，在本文中特指《美國(guó)聯(lián)邦法典注釋》第1319條b款以及第1344條s款第 3 項(xiàng)所提及的美國(guó)環(huán)保局（Environmental Protection Agency）的行政主管官員（Administrator）或陸軍部長(zhǎng)（Secretary of the Army），可以在相對(duì)人不履行行政合規(guī)命令所課予的停止侵害水生態(tài)利益行為之義務(wù)的情況下，向法院提起一項(xiàng)以執(zhí)行為目的的訴訟以尋求禁令救濟(jì)的制度。

美國(guó)水生態(tài)執(zhí)行訴訟具有以下三個(gè)方面的特征。

第一，美國(guó)環(huán)保局行政主管官員和陸軍部長(zhǎng)往往會(huì)在司法部門的幫助下以美國(guó)政府的名義提起訴訟。司法部門的檢察長(zhǎng)在執(zhí)行訴訟當(dāng)中處于輔助行政機(jī)關(guān)起訴的地位。美國(guó)環(huán)保局以及陸軍工程兵團(tuán)都是聯(lián)邦法律所規(guī)定的水生態(tài)行政監(jiān)管主體。美國(guó)環(huán)保局主要管理與廢水污染物排放相關(guān)的許可證，陸軍工程兵團(tuán)則主要管理與河道疏浚、填充物料排放的許可證。

第二，水生態(tài)執(zhí)行訴訟的目的是請(qǐng)求法院以禁令的方式，對(duì)相對(duì)人違反生態(tài)許可標(biāo)準(zhǔn)且不履行合規(guī)命令義務(wù)的行為施以強(qiáng)制，使其遵守合規(guī)命令，停止侵權(quán)或采取措施恢復(fù)被破壞的水生態(tài)環(huán)境。只要相對(duì)人在命令的期限內(nèi)仍不履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)便可以立即向法院提起訴訟。

第三，在行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)后，雙方都需要參與法院的聽審，都具有提出自己證據(jù)并詢問證人的權(quán)利，具有完整訴訟程序的保障。

二、美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)禁令的審查

（一）適用依據(jù)及范圍

美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)禁令的適用依據(jù)及適用范圍經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過程，本文將通過以下3個(gè)案例加以說明。

1973年的美國(guó)訴莫雷蒂公司上訴案，是法院采取恢復(fù)禁令較早的案例，該案法官在分析法院是否有職權(quán)發(fā)布恢復(fù)禁令時(shí)沒有引用判例，而是以成文法為依據(jù)。美國(guó)政府在該案中起訴莫雷蒂，認(rèn)為其在佛羅里達(dá)灣進(jìn)行挖泥和填補(bǔ)工作來建造一個(gè)旅行拖車公園是未經(jīng)陸軍工程兵團(tuán)合法許可的，降低了水道的通航能力。第五巡回法庭準(zhǔn)許了政府提出的恢復(fù)禁令的申請(qǐng)，要求相對(duì)人對(duì)違法的構(gòu)筑物進(jìn)行拆除，雖然法官在該案中發(fā)布恢復(fù)令時(shí)，并沒有提及對(duì)植被等的恢復(fù)，僅強(qiáng)調(diào)了違法構(gòu)筑物的拆除，但該案為日后法官發(fā)布恢復(fù)植被、恢復(fù)自然生態(tài)的禁令提供了判例依據(jù)。

在1975年美國(guó)訴塞克斯頓海灣地產(chǎn)公司案中，當(dāng)事人塞克斯頓海灣地產(chǎn)公司在未經(jīng)陸軍工程兵團(tuán)的許可下擅自開挖了數(shù)條運(yùn)河，并在這一過程中導(dǎo)致了植被的破壞。佛羅里達(dá)地區(qū)法院最后支持了政府的請(qǐng)求并發(fā)布了禁令，要求被告填充已經(jīng)開挖的運(yùn)河，并在填充的運(yùn)河沿岸重新種植紅樹林，以及在完成恢復(fù)任務(wù)前禁止出售、轉(zhuǎn)讓和處置任何不動(dòng)產(chǎn)。1976年，該案的上訴案由第五巡回法庭審理，法庭撤銷了部分恢復(fù)禁令，并援引了美國(guó)訴莫雷蒂公司案說明法院有權(quán)力要求違法者以自己的資金對(duì)已破壞的生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)。法官在該案的判決中，不但提及了要求被申請(qǐng)人恢復(fù)已經(jīng)開挖的運(yùn)河，還提及了對(duì)運(yùn)河沿岸植被的恢復(fù)。該案為日后法官能在違法行為破壞濕地等情形下，適用水生態(tài)恢復(fù)禁令提供了判例依據(jù)。

在2009年的美國(guó)訴貝利上訴案中，被告在沒有獲得陸軍工程兵團(tuán)許可證的情況下修建了道路，破壞了濕地，政府向明尼蘇達(dá)州地區(qū)法院申請(qǐng)發(fā)出強(qiáng)制恢復(fù)禁令，要求被告將濕地恢復(fù)到原來的狀態(tài)，地區(qū)法院援引美國(guó)訴塞克斯頓海灣地產(chǎn)公司案作為判例依據(jù)支持了政府的申請(qǐng)。被告不服提出了上訴，第八巡回法庭駁回了被告的請(qǐng)求，維持了地區(qū)法院的恢復(fù)性禁令。貝利案明確了恢復(fù)禁令不僅可以適用于因違法運(yùn)河開挖導(dǎo)致的陸地植被破壞的情形，還可以適用于因道路建設(shè)帶來濕地等水生生態(tài)遭受損害的情形。

從上述的分析可以看出，在早期，美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)禁令的依據(jù)主要是與違法構(gòu)筑物拆除相關(guān)的成文法，在隨后的發(fā)展中，法官逐漸開始將判例作為依據(jù)。隨著判例的積累，水生態(tài)恢復(fù)禁令的范圍也得到了進(jìn)一步的明確，可以涵蓋違法損害水生態(tài)之構(gòu)筑物的拆除、違法開挖運(yùn)河的復(fù)原及沿岸植被的補(bǔ)種、違法道路建設(shè)導(dǎo)致水生生態(tài)破壞的恢復(fù)等情形。

（二）審查要素

1.特殊的審查要素

由于恢復(fù)禁令的發(fā)布對(duì)于被申請(qǐng)人有較大的影響，且恢復(fù)性禁令最初始的依據(jù)是美國(guó)的成文法規(guī)定，因而法官在早期分析恢復(fù)性禁令的發(fā)布時(shí)，很少提及一般禁令的審查要素，同時(shí)還形成了自身特有的審查要素。從2009年的美國(guó)訴貝利案中可以發(fā)現(xiàn)，法官對(duì)1975年的美國(guó)訴塞克斯頓海灣地產(chǎn)公司案的分析進(jìn)行了提煉，總結(jié)出了判斷“恢復(fù)性永久禁令”是否適當(dāng)?shù)?個(gè)特殊的審查要素，即恢復(fù)禁令的恢復(fù)計(jì)劃必須被設(shè)計(jì)為通過公平的方式賦予最大的生態(tài)效益、從生態(tài)和工程的角度看是切實(shí)可行的、考慮到被告的財(cái)務(wù)資源和考慮到被告的反對(duì)意見。

同時(shí)，在2014年的美國(guó)訴史密斯一案，被告史密斯未經(jīng)許可擅自建設(shè)了水壩和道路，造成了溪流和周邊濕地的破壞，因而美國(guó)環(huán)保局向法院申請(qǐng)了一項(xiàng)具有中間禁令性質(zhì)的暫時(shí)恢復(fù)禁令，要求被告拆除違法的構(gòu)筑物并種植新的植被以恢復(fù)違法前森林實(shí)地的條件和狀態(tài)，阿拉巴馬州地區(qū)法院認(rèn)為美國(guó)環(huán)保局的申請(qǐng)完全合適，其審查的標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)訴貝利案中的四特殊要素標(biāo)準(zhǔn)一致，只是將第三個(gè)要素補(bǔ)充表述為“恢復(fù)計(jì)劃的救濟(jì)與被申請(qǐng)人錯(cuò)誤的程度和種類有著公平的關(guān)系”。法官還在文書中援引了專家的意見來分析恢復(fù)令所帶來的生態(tài)效益，即濕地樹木掉落的葉子所形成的碎屑有機(jī)物質(zhì)隨著溪流沖入河口，構(gòu)成了整個(gè)區(qū)域食物鏈的基礎(chǔ)，史密斯的違法行為對(duì)食物鏈造成了沖擊，因而恢復(fù)令具有生態(tài)效益。

2.特殊要素與傳統(tǒng)要素的關(guān)系

在上述的兩份文書中，法官在分析恢復(fù)令的適當(dāng)性時(shí)，都沒有論述一般中間禁令和永久禁令的四個(gè)審查要素，而是直接對(duì)四個(gè)特殊的審查要素進(jìn)行分析。本文認(rèn)為，這也并不意味著傳統(tǒng)的四要素審查在恢復(fù)性禁令發(fā)布過程中沒有價(jià)值。與此相反，本文認(rèn)為恢復(fù)性禁令的特殊審查要素是建立在滿足傳統(tǒng)的四審查要素的基礎(chǔ)上的。首先，在發(fā)布中間禁令的情況下，倘若行政機(jī)關(guān)沒有勝訴的可能性，法官發(fā)布禁令就完全喪失了合理性。其次，在發(fā)布永久性禁令的情況下，特殊審查要素中除了強(qiáng)調(diào)工程技術(shù)的要素與傳統(tǒng)四要素沒有直接對(duì)應(yīng)外，其他特殊要素均是傳統(tǒng)要素的體現(xiàn)和具體化。其中，“最大化公共效益”要素和傳統(tǒng)四要素中的“不損害公共利益”要素都強(qiáng)調(diào)了發(fā)布禁令需要考慮公共利益；“考慮被申請(qǐng)人財(cái)務(wù)狀況”和“聽取被申請(qǐng)人意見”要素則是傳統(tǒng)四要素“雙方當(dāng)事人的利益平衡”的具體體現(xiàn)。本文認(rèn)為，水生態(tài)恢復(fù)禁令的特殊四要素對(duì)傳統(tǒng)四要素的具體化，同時(shí)也一定程度上嚴(yán)格了審查的標(biāo)準(zhǔn)，增加了工程技術(shù)可行的要素，這一特點(diǎn)是由恢復(fù)性禁令本身關(guān)涉工程技術(shù)問題所決定的。因而，法院在發(fā)布恢復(fù)禁令時(shí)，也須前提性地滿足發(fā)布中間禁令和永久禁令的傳統(tǒng)要素。

3.“難以彌補(bǔ)的損害”要素的推定

在一般的禁令救濟(jì)案件中，行政機(jī)關(guān)作為申請(qǐng)人往往需要舉證證明自身的申請(qǐng)符合發(fā)布禁令的每一個(gè)要素，但在法律明確規(guī)定法院可以提供禁令救濟(jì)的情況下，“難以彌補(bǔ)的損害”這一個(gè)要素可以法律推定得出，行政機(jī)關(guān)不必舉證予以證明。

在1990年的美國(guó)訴施密特案中，政府起訴了游艇碼頭的所有者，認(rèn)為其違法將填充物料傾倒進(jìn)了通航水道，因而請(qǐng)求法院依據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦法典注釋》第1311條和第1344條發(fā)布初步禁令。法院在說理分析時(shí)提到，在適用第406條時(shí)，法律明確授權(quán)法院可以在違法構(gòu)筑物的情況下提供禁令救濟(jì)，因而可以推定出難以彌補(bǔ)的損害這一要素，所以政府在訴訟中不必證明這一要素。而倘若政府依據(jù)第1311條和1344條提起訴訟，由于法律僅是寬泛的規(guī)定政府可以尋求一項(xiàng)禁令救濟(jì)，政府需要證明違法行為會(huì)導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的損害。但事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)其實(shí)已經(jīng)在所提交的證據(jù)中展現(xiàn)了不發(fā)布禁令將會(huì)導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的損害，法院也就最終同意了禁令的發(fā)布?？梢?，在申請(qǐng)強(qiáng)制拆除違法構(gòu)筑物的恢復(fù)性禁令時(shí)，因?yàn)槊绹?guó)的成文法明確規(guī)定了法院可以提供禁令救濟(jì)，所以行政機(jī)關(guān)可以不必舉證證明難以彌補(bǔ)損害之存在。

三、對(duì)完善中國(guó)制度的啟示

根據(jù) 《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法（2011）》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）的規(guī)定，中國(guó)行政機(jī)關(guān)可以通過代履行制度，替代不能履行或者不愿履行水生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的相對(duì)人履行清除污染、補(bǔ)種樹木等恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，而恢復(fù)費(fèi)用由相對(duì)人承擔(dān)。目前《行政強(qiáng)制法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)采取代履行措施的程序性規(guī)定較為簡(jiǎn)略，并未要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施水生態(tài)修復(fù)代履行時(shí)制定持續(xù)性的修復(fù)計(jì)劃，也沒有聽取專家意見等程序規(guī)定，這明顯不能滿足水生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的需要。

美國(guó)水生態(tài)恢復(fù)禁令的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)完善行政代履行制度有一定的啟示意義。在立法上，中國(guó)可以參考美國(guó)法院審查發(fā)布恢復(fù)性禁令時(shí)的四個(gè)特殊性要素標(biāo)準(zhǔn)，完善行政法律法規(guī)，要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施恢復(fù)水生態(tài)的代履行前，適用特別的程序。首先，要求行政機(jī)關(guān)發(fā)布代履行決定時(shí)，必須制作恢復(fù)計(jì)劃文書。該計(jì)劃的內(nèi)容必須包括以下三點(diǎn)：第一，年度的水質(zhì)改善、植被恢復(fù)等目標(biāo)及具體的實(shí)施步驟；第二，列出恢復(fù)計(jì)劃在工程學(xué)等技術(shù)層面的可行性依據(jù)及專家意見；第三，相對(duì)人的財(cái)務(wù)狀況，以及根據(jù)相對(duì)人財(cái)務(wù)狀況確定的年度支付費(fèi)用的金額大小。其次，在需要的恢復(fù)費(fèi)用較為巨大的場(chǎng)合，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)舉行行政聽證會(huì)，聽取相對(duì)人的意見并予以充分的回應(yīng)。依據(jù)上述要求所形成的文書將得以保留，可作為日后行政訴訟中的證據(jù)使用。如此，一方面既能規(guī)范行政機(jī)關(guān)對(duì)于代履行制度的適用，促使行政機(jī)關(guān)的決定更具有合理性，更好地恢復(fù)水生態(tài)環(huán)境；另一方面，也能充分保障相對(duì)人的合法程序性權(quán)益。