生產(chǎn)者責(zé)任延伸制在生活垃圾管理中的應(yīng)用
——?dú)W盟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)介紹

■文 / 劉曉 錢名宇 圖 / 劉曉

圖1 典型生產(chǎn)者責(zé)任延伸制示意圖

圖2 德國(guó)柏林市某輕質(zhì)包裝物回收箱標(biāo)識(shí)

一、引言

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快和人口的快速增長(zhǎng)，城市生活垃圾產(chǎn)生量也在不斷增加。從20世紀(jì)80年代起，經(jīng)過40年的發(fā)展，中國(guó)城市生活垃圾管理已經(jīng)由最初的簡(jiǎn)易填埋，發(fā)展到目前基本實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾無(wú)害化處理，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍；根據(jù) 《2017年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2017年中國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到96.1%；其中生活垃圾焚燒處理比例為34.3%，填埋處理為63.0%，形成了填埋與焚燒為主的無(wú)害化處理體系。

在此基礎(chǔ)上，城市生活垃圾的精細(xì)化管理及高質(zhì)量發(fā)展成為新的發(fā)展趨勢(shì)，“十三五”以來(lái)，垃圾分類重新成為熱點(diǎn)公共話題，成為引領(lǐng)低碳生活的新時(shí)尚，也標(biāo)志著整個(gè)生活垃圾管理的重點(diǎn)將從后端處理環(huán)節(jié)切實(shí)邁向全過程、全體系的綜合管理。隨著管理鏈條的延長(zhǎng)，管理要求及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，意味著生活垃圾的管理成本將不斷增加，“預(yù)算增加”是越來(lái)越多的政府需要面臨的最直接問題；此外，生活垃圾管理的前端延伸到居民公眾，延伸到生產(chǎn)者和消費(fèi)者，如何調(diào)動(dòng)各個(gè)利益相關(guān)方的積極性及參與感是生活垃圾管理面臨的更大挑戰(zhàn)。

國(guó)家生延時(shí)產(chǎn)伸間者制（責(zé)開年任始）集自中行處處理理或現(xiàn)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制覆蓋范圍塑料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報(bào)廢汽車、輪胎、葡萄牙 1996 兩者 廢油、醫(yī)療廢棄物、過期/未使用藥品、醫(yī)療廢棄物包裝、過期藥物、植物藥用產(chǎn)品包裝羅馬尼亞 2004 兩者 塑回義料務(wù)和，包但裝沒物有、生電產(chǎn)池者、責(zé)廢任棄組電織子）電氣設(shè)備、報(bào)廢汽車（推行召集中押金瑞典 無(wú)信息制裝中、物和其適自他用行包集處塑紙料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報(bào)廢汽車、輪胎、理系統(tǒng)塑料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報(bào)廢汽車、輪胎、斯洛文尼亞 2003 兩者 廢油、醫(yī)療廢棄物、過期/未使用藥品、有害殺蟲劑廢棄物、墳?zāi)褂孟灎T斯洛伐克 2003 兩者 塑料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報(bào)廢汽車、輪胎、紙

歐洲在垃圾管理過程中也經(jīng)歷了類似的過程，采用了多元化的經(jīng)濟(jì)工具及社會(huì)工具來(lái)解決上述問題，其中生產(chǎn)者責(zé)任延伸制應(yīng)用較為廣泛并取得了積極的效果，本文簡(jiǎn)要總結(jié)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制在歐洲的應(yīng)用并嘗試探討其作為經(jīng)濟(jì)工具對(duì)于生活垃圾管理帶來(lái)的作用及影響。

二、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制概述

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（Extended Producer Responsibility, EPR）是一種通過將產(chǎn)品的責(zé)任從納稅人轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)者，用以改善環(huán)境的政策方法，與資源消耗會(huì)導(dǎo)致廢棄物產(chǎn)生量增加的意識(shí)緊密相關(guān)。如果說(shuō)污染者付費(fèi)原則促使消費(fèi)者認(rèn)真思考，如何減少、避免垃圾產(chǎn)生，那么生產(chǎn)者責(zé)任延伸制則向前更進(jìn)一步，促進(jìn)生產(chǎn)者認(rèn)真思考，如何減少、避免垃圾產(chǎn)生。

在此目標(biāo)下，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制主要從兩個(gè)方面采取措施，減少垃圾管理過程中的環(huán)境影響、社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響：一是鼓勵(lì)資源節(jié)約型產(chǎn)品的開發(fā)和生態(tài)友好的設(shè)計(jì)，以盡可能減小對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響；二是開發(fā)適當(dāng)?shù)睦幚硖幹皿w系，以使垃圾可以被重復(fù)使用或循環(huán)利用。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制可以是強(qiáng)制性的，也可以是自愿的，并激勵(lì)生產(chǎn)者承擔(dān)組織、財(cái)務(wù)或信息披露方面的責(zé)任?？墒褂玫墓ぞ咭彩嵌鄻拥?，可以是行政方面的、經(jīng)濟(jì)方面的、信息披露方面的或是其中兩者或更多項(xiàng)的結(jié)合。對(duì)于生產(chǎn)者而言，可以采用自行處理和集中處理的方式履行生產(chǎn)者責(zé)任；自行處理即為生產(chǎn)者自行建立收集及處理設(shè)施，對(duì)自己產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行恰當(dāng)?shù)奶幹没蚧厥眨患刑幚砑礊樯a(chǎn)者與同行業(yè)的其他企業(yè)合作，通過支付一定的費(fèi)用，由履行生產(chǎn)者責(zé)任的相關(guān)機(jī)構(gòu)，如第三方處理公司等實(shí)現(xiàn)廢棄物的處置及回收。自行處理更加激勵(lì)生態(tài)設(shè)計(jì)理念的發(fā)展但其成本較高，而集中處理方式相對(duì)成本較低，目前使用更為普遍。

以德國(guó)為例，其雙軌制回收系統(tǒng)即是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的典型代表，《包裝條例》中規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)對(duì)各種材質(zhì)包裝物的最低回收率，完不成指標(biāo)的企業(yè)需繳納罰款，在此背景下，德國(guó)各零售業(yè)、消費(fèi)品和包裝業(yè)的公司組織形成了針對(duì)包裝廢棄物的回收和循環(huán)利用體系。圖2為柏林市某輕質(zhì)包裝物回收箱（黃桶）的標(biāo)識(shí)，標(biāo)識(shí)不僅明確了可以投入回收箱內(nèi)的物品類別，同時(shí)標(biāo)明了輕質(zhì)包裝物可供選擇的收集及處理處置單位（藍(lán)色框內(nèi)），實(shí)現(xiàn)了對(duì)于輕質(zhì)包裝廢棄物處理的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)及管理。

三、生產(chǎn)責(zé)任延伸制在歐盟的應(yīng)用

表2 歐盟國(guó)家塑料包裝物繳費(fèi)制度總結(jié)表（單位：歐元/公斤）

歐盟27個(gè)成員國(guó)已經(jīng)實(shí)施了《包裝和包裝廢棄物指令》中推薦的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制包裝廢棄物政策。與塑料相關(guān)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制最早于20世紀(jì)90年代在德國(guó)實(shí)施，隨后法國(guó)、奧地利、比利時(shí)、盧森堡、瑞典、西班牙、葡萄牙、匈牙利、芬蘭和愛爾蘭相繼實(shí)施，歐洲委員會(huì)也在2014年實(shí)施相應(yīng)制度。目前生產(chǎn)者責(zé)任延伸制除了塑料及包裝物領(lǐng)域外，也逐步推廣到其他領(lǐng)域，如報(bào)廢汽車和廢舊電子電氣設(shè)備，表1總結(jié)了歐盟各國(guó)開始生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的時(shí)間，采用的模式及目前的覆蓋范圍。

在費(fèi)用核算方面，常用的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制主要為回收費(fèi)用提前繳納以及處置費(fèi)用提前繳納，押金返還計(jì)劃也可看作是廣義的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制。目前所有的歐盟成員國(guó)都對(duì)廢棄材料實(shí)行了基本的收費(fèi)制度。根據(jù)歐盟現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，處理塑料廢棄物的費(fèi)用比其他材料（如玻璃、紙張等）都要高。部分國(guó)家對(duì)不同類型的塑料進(jìn)行區(qū)分，不同塑料類別收費(fèi)不同，最常見的類別是PET/HDPE、發(fā)泡聚苯乙烯、生物基塑料/生物降解塑料和塑料袋，部分國(guó)家關(guān)于塑料的生產(chǎn)責(zé)任延伸制收費(fèi)總結(jié)見表2。不同國(guó)家的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異明顯，總體而言復(fù)合材料包裝的繳費(fèi)價(jià)格通常更高，因?yàn)槠浠厥仗幚黼y度也相應(yīng)更高；一些國(guó)家如奧地利、德國(guó)和荷蘭，對(duì)生物基塑料征收較低的費(fèi)用，進(jìn)而鼓勵(lì)生物基塑料的使用。以德國(guó)為例，生產(chǎn)者對(duì)于一般塑料（塑料外包裝、軟包等）的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.17歐元/公斤，折合人民幣1360元/噸，而荷蘭對(duì)于此類塑料的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.3876歐元/公斤，折合人民幣3094元/噸，奧地利對(duì)于一般塑料的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.61歐元/公斤，折合人民幣4880元/噸。

在歐盟最常見的回收塑料是PET瓶，2015年歐盟回收PET180萬(wàn)噸，回收率為59%。此外，PET的回收用途有所改變，PET不僅可以在紡織品行業(yè)實(shí)現(xiàn)再利用，現(xiàn)在正在向“瓶到瓶”（R-PET）的再利用方式轉(zhuǎn)變，圖3為超市的瓶裝水，可以在其標(biāo)識(shí)上看出，瓶裝水中預(yù)付押金0.25歐元（約為2元人民幣），同時(shí)在此包裝中采用了25%的再生材料，通過生產(chǎn)責(zé)任延伸制及鼓勵(lì)再生材料的循環(huán)利用，可以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廢棄物的源頭減量。

圖3 生產(chǎn)責(zé)任延伸制在瓶裝水中的體現(xiàn)

四、小結(jié)

從1990年，德國(guó)在塑料及包裝領(lǐng)域采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，到目前在歐盟包裝行業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、電子廢棄物等多個(gè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。在近30年的應(yīng)用過程中，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制有效地實(shí)現(xiàn)了部分廢棄物的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，同時(shí)成功地推動(dòng)了生產(chǎn)者在“概念和設(shè)計(jì)”階段對(duì)于垃圾源頭減量的考慮，實(shí)現(xiàn)了良好的正向社會(huì)影響；對(duì)于歐盟的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的應(yīng)用，主要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

1.建立歐盟層面生產(chǎn)者責(zé)任延伸制法律或指南，確定戰(zhàn)略及目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)利益相關(guān)方的約束和協(xié)調(diào)；

2.建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的通用標(biāo)準(zhǔn)或定義以及指標(biāo)體系，明確適用范圍；

3.建立成本核算體系，確保生產(chǎn)者在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制框架內(nèi)繳納的資金可以完全支付廢棄物收集、分類及處理的費(fèi)用；

4.強(qiáng)化履行生產(chǎn)者責(zé)任相關(guān)機(jī)構(gòu)的透明度，包括所有的費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)成本、績(jī)效和結(jié)果監(jiān)測(cè)，這將有助于不斷提高執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。