重大突發(fā)事件背景下大型體育賽事應急管理體系與能力建設研究

【摘 ?要】基于重大突發(fā)事件背景，運用文獻資料、邏輯分析等研究方法對大型體育賽事應急管理體系與能力建設進行研究。在對重大突大事件類型、特征、主要危害以及大型體育賽事應急管理現(xiàn)狀、問題進行闡釋的基礎上，從識別評估、決策指揮、應急救助、預案選擇、物資保障五個維度構建了大型體育賽事應急管理體系。同時，文章在借鑒發(fā)達國家重大突發(fā)事件應急管理經驗基礎上，提出了大型體育賽事應急管理能力的提升路徑。

【關鍵詞】重大突發(fā)事件;大型體育賽事;應急管理體系;應急管理能力

2019年12月，世界各地開始陸續(xù)爆發(fā)新型冠狀病毒。2020年2月3日，中共中央政治局常務委員會召開會議指出，要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。本文旨在通過構建大型體育賽事應急管理體系，進一步為提升大型體育賽事應急管理能力提供理論參照。

1 重大突發(fā)事件背景下大型體育賽事應急管理體系與能力建設的現(xiàn)實邏輯

1.1 重大突大事件類型、特征及主要危害

1.1.1 重大突發(fā)事件的類型

重大突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。重大突發(fā)事件主要包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件四類。自然災害主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等;事故災難主要包括工礦商貿等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等;公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件;社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發(fā)事件等[1]。

1.1.2 重大突發(fā)事件的特征

重大突發(fā)事件主要具有四個顯著特征：一是事發(fā)突然，事件發(fā)生的時間、地點和方式具有不確定性，事件的性質具有很大的變異性;二是情況復雜，突發(fā)事件有的由政治、文化、民族、宗教等各種社會矛盾引發(fā)，有的由多種自然和環(huán)境因素變化造成，有的由技術、設備、人為等因素造成，還有的由多種因素綜合造成，或由一般事件轉化而成;三是影響廣泛，突發(fā)事件一旦發(fā)生，會在一定范圍內影響正常的社會秩序和穩(wěn)定，危害公共安全;四是危害嚴重，許多突發(fā)事件任其發(fā)展，會造成嚴重的危害，帶來人員傷亡和社會財富的重大損失，妨害人民團結，危害社會安定，甚至還會影響到國家政權的穩(wěn)固[2]。

1.1.3 重大突發(fā)事件的主要危害

重大突發(fā)事件事發(fā)突然，社會應急準備不充分，在此背景下，極易產生以下社會危害：一是人民生命安全受到威脅;二是人民財產安全面臨困境;三是造成社會經濟動亂。四是破壞社會正常運行穩(wěn)態(tài)。

1.2 大型體育賽事應急管理現(xiàn)狀及問題

我國大型體育賽事應急管理體制是以屬地政府指揮，體育局和承辦單位領導，政府救援部門參與的三級應急管理體制。當前我國大型體育賽事應急管理主要存在三方面問題：一是應急管理體系內部組織結構混亂，職責不清，法制不健全;二是體系內部各子系統(tǒng)（部門、機構）之間聯(lián)系較少，難以形成聯(lián)動機制;三是體系內部與外部環(huán)境溝通不暢[3]。

2 重大突發(fā)事件背景下大型體育賽事突發(fā)事件應急管理體系構建

2.1 識別評估系統(tǒng)

突發(fā)事件的識別與評估與大型體育賽事運行風險的識別與評估是兩個根本不同的概念，前者是對已經發(fā)生的突發(fā)事件類型、危害程度的判斷;而后者則是對還未發(fā)生但卻存在發(fā)生可能性的事件的預測、評判與預防。因此，對大型體育賽事對外運行中突發(fā)事件的識別與評估具有即時性、緊迫性、綜合性、準確性與快速應對性的要求。識別評估系統(tǒng)的組成機構是交通、安保、衛(wèi)生等賽事和公共事件應急管理部門，其職責是檢測賽事內外環(huán)境，評估突發(fā)事件風險，發(fā)布預警信息，為應急預案的選擇和實施提供準確的應急響應依據。

2.2 決策指揮系統(tǒng)

應急決策是應急管理系統(tǒng)的最高指揮中心，是對相應突發(fā)事件擁有決策權的應急人員根據必要的信息，結合現(xiàn)場環(huán)境和自身管理經驗，迅速、果斷地對突發(fā)事件的解決方案進行決策[4]。在大型體育賽事突發(fā)事件應急管理中，適時、正確的決策至關重要，將直接決定危機管理的成敗。應急決策的組成機構是政府人員、賽事組織者、應急管理人員、專家，其職責是選擇應急方案，分配任務。

2.3 應急救助系統(tǒng)

突發(fā)事件發(fā)生的突然性是造成現(xiàn)場混亂的主要原因，合理的救助任務劃分是應急預案得以順利、快速實施的根本保障。美國學者羅伯特認為：“最好的危機管理方法是預先防備，知道去找誰和按哪個按鈕”[5]。因此，當大型體育賽事在運行過程中遇到突發(fā)事件時，如何合理、迅速安排人員實施應對與救助，是突發(fā)事件救助行為順利實施的前提。根據救援的任務劃分，可以把救助體系劃分為人員救助模塊、財產救助模塊、風險排除模塊與交通援助模塊。

2.4 預案選擇系統(tǒng)

突發(fā)事件應急預案是為有效應對突發(fā)事件而預先制定的指導性方案，是為應急管理者提供應急處置和應急救援的行動計劃。切實可行的應急預案對于提高應急救援能力，降低生命、財產損失具有重要的意義[6]。從理論層面而言，制定完善的應急預案可為大型體育賽事管理人員在面對突發(fā)事件時從容應對，即時高效實現(xiàn)應急響應;在實踐層面，應急預案建設的關鍵因素主要是預案的演練及對演練的評估、預案的穩(wěn)定更新以及預案的輔助決策功能等[7]。

2.5 物資保障系統(tǒng)

重大突發(fā)事件要求提升職能機構調配應急物資的智能化、專業(yè)化、法治化水平。一是要加強應急物資儲備體系的構建。促進應急物資儲備專業(yè)化和社會化的有機結合，建立從國家到家庭的多層級綜合儲備體系[8]。二是要完善應急物流網絡。充分發(fā)揮國家物流系統(tǒng)和民營物流快遞的各自優(yōu)勢，促進有效銜接和相互補充，形成結合優(yōu)勢，提高航空物流、醫(yī)藥物流、冷鏈物流和智能物流的能力，加強國內應急物流網絡與國際物流網絡之間的聯(lián)系。三是提升大量應急物資的接收、分配工作能力。

3 發(fā)達國家重大突發(fā)事件應急管理的主要特征及經驗借鑒

3.1 發(fā)達國家重大突發(fā)事件應急管理的主要特征

3.1.1 注重統(tǒng)一領導與協(xié)調聯(lián)動并舉

美國、日本、英國等發(fā)達國家十分重視區(qū)域間、主體間在應急行動過程中的伙伴關系，并且建立起相應的組織結構與協(xié)調機制，從而確保應急各方在應急管理行動中做到協(xié)調一致、形成合力[9]。

3.1.2 注重全風險管理和關口前移并行

發(fā)達國家的應急管理對象大都經歷了從局限的自然領域風險，向外不斷外延至人為災害等全風險領域。如日本，作為地震等自然災害頻發(fā)的國家，他們十分重視防災基本規(guī)劃的制定，實行全面預防、應急救援和恢復重建全過程的規(guī)劃和管理，并把災前的風險分析與評估，應急預案的編制作為危機預防的重點工作。

3.1.3 注重行政管理與社會化服務并存

在應急行政管理方面，發(fā)達國家均設有專門的應急管理機構，并且建構了輻射廣泛、靈活高效的行政管理組織體系。以俄羅斯為例，緊急狀態(tài)部是俄羅斯處置突發(fā)事件的核心機構，也是俄羅斯應急管理的專設行政機構，直接對總統(tǒng)負責。而且該部門下設專業(yè)行動指揮中心，擁有消防隊、搜救隊等多支專業(yè)應急救援隊伍。

3.1.4 注重法制建設與程序化運作并重

以美國、俄羅斯、日本等國為主要代表，他們針對不同類型的緊急突發(fā)事件，圍繞災害預防、應對、重建等不同階段，制定了強調主體性、綜合性、計劃性的防災與應急管理法律法規(guī)體系[10]。應急管理法制建設為各國應急管理事業(yè)奠定了重要的制度基石，同時也為應急管理活動的規(guī)范運行提供內驅力量并設置底線。

3.1.5 注重應急文化與科技化支撐并用

應急文化是應急管理的內涵與外延。以日本為主要代表的發(fā)達國家通過加強全社會范圍內的應急管理教育，營造應急文化氛圍，基本奠定了應急管理的社會文化基礎，真正實現(xiàn)了“有事而應，無事以防而待”的應急管理狀態(tài)。這種成熟的應急管理文化不僅與其災害頻發(fā)的國情有關，更重要的是得益于各種持續(xù)不斷的宣傳教育和培訓演練，從而有力提升了全社會的安全意識與應急技能。

3.2 發(fā)達國家重大突發(fā)事件應急管理的經驗借鑒

3.2.1 樹立全風險、全過程、全社會的應急管理理念

理念引領行動，正確的應急理念是有效指導應急管理實踐的不二法門。一是要樹立全風險、多領域應急管理理念;二是要樹立全過程、多環(huán)節(jié)應急管理理念;三是要樹立教育立基、全民參與的應急管理理念。

3.2.2 建立統(tǒng)一指揮、協(xié)同高效的應急管理體制

突發(fā)事件的緊急特性和巨大破壞力對政府的統(tǒng)籌指揮與資源整合能力提出了很高要求。發(fā)達國家在長期的實踐中普遍建立了統(tǒng)一指揮、協(xié)同高效的應急管理體制，有利于政府在面臨突發(fā)事件時迅速響應，緊急調動資源進行高效應對。一是要統(tǒng)一指揮、保障權威;二是要屬地為主、協(xié)同高效;三是要廣域協(xié)同、合力應急。

3.2.3 建立全面系統(tǒng)、動態(tài)發(fā)展的應急管理法制

應急法律體系建設一直以來都是發(fā)達國家應急管理體系和能力建設的核心工作。美、日、俄、英等國家相繼建立起以應急專門法律法規(guī)為主的一整套應急法律制度，為順利渡過危機提供了法律保障。一是要建立系統(tǒng)化的應急管理法制;二是要建立專業(yè)化的應急管理法制;三是要建立動態(tài)發(fā)展的應急管理法制。

3.2.4 建立專業(yè)化與信息化相結合的應急保障體系

專業(yè)人才隊伍、信息通信系統(tǒng)和應急救援裝備是應急管理工作有序開展的重要保障，也是發(fā)達國家應急管理體系和能力建設的工作重點。一是要打造專業(yè)化的應急人才隊伍;二是要建立信息化的應急通訊系統(tǒng);三是要研發(fā)并裝配“高精尖”應急救援裝備。

4 重大突發(fā)事件背景下大型體育賽事應急管理能力的提升路徑

4.1 完善場館管理規(guī)章制度，形成應急長效管理機制

長效機制顧名思義就是指機制的長效性，即能長期保證制度正常運行并發(fā)揮預期功能的制度體系。大型體育賽事在運行中，應在管理規(guī)章制度完善的基礎上，制定一套科學、切實可行、可持續(xù)的突發(fā)事件應急管理機制，以應對大型體育賽事運行過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件;同時，做到對運行過程中可能出現(xiàn)的風險進行科學的評估，以“預防”促安全、以“管理”降風險。

4.2 加強員工的應急管理理論培訓與技能學習

一支專業(yè)化訓練的突發(fā)事件應急管理隊伍能夠在短時間內快速有效地處理好各種突發(fā)事件。因此，應該對大型體育賽事管理人員制定針對性的崗位職責，在日常管理過程中能完成自身的本職工作，并能在突發(fā)事件發(fā)生后迅速、準確地實施應急措施;同時，在對員工進行安全管理、風險識別等基礎理論培訓的基礎上，對一些易于發(fā)生的突發(fā)事件進行實踐培訓，如消防器材使用培訓、心肺復蘇培訓、自救互救培訓、防溺水培訓、預防觸電培訓等。

4.3 制定各類應急預案并進行演練

應急應對經驗表明，應急工作者所擁有的最重要資源就是相關的歷史案例。因此，要根據不同大型體育賽事性質，制定相對應的應急預案，如安全穩(wěn)定突發(fā)事件應急預案、運動型受傷應急預案、人員死亡應急預案、火災應急預案、應急疏散預案、大型活動安全預案等。同時，對于不同的應急預案，組織工作人員進行預案演練，以提高其應對不同突發(fā)事件的處理能力，并隨著突發(fā)事件應急管理經驗的總結與積累，對不同預案適時更新，以保持預案良好的預防性和應急選擇的準備性。

4.4 保持突發(fā)事件應急救援的對外聯(lián)系暢通穩(wěn)定

大型體育賽事突發(fā)事件管理的人員、部門之間應建立穩(wěn)定的內外部通訊與溝通渠道，使得突發(fā)事件發(fā)生的第一時間能快速與大型體育賽事管理部門、政府應急管理部門、醫(yī)院急救中心等取得聯(lián)系，快速、有效地控制突發(fā)事件的危害升級，最大限度減少人員傷害與財產損失。通過平時的聯(lián)系與溝通，與大型體育賽事的協(xié)作單位建立起穩(wěn)定的聯(lián)系，形成突發(fā)事件“部門聯(lián)動”關系，以保證應急救援的快速性。

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基金項目：

湖南省社會科學成果評審委員會課題（XSP21YBC085）

作者簡介：

任文寧（1987-），女，河南周口人，講師，在讀博士，主要從事體育社會學研究。

（作者單位：湖南理工學院 ?體育學院）