元治理視角下的公共管理辨析：困境與途徑

韓培培 溫明振

[摘? ? 要] 客觀分析公共管理的困境，基于元治理理論，提出相應(yīng)的解決途徑。主要的困境：各治理主體缺乏有效合作、地方政府公共管理體制改革不到位、公共管理技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新不足、協(xié)同失靈問(wèn)題突出。主要的途徑：完善制度與相關(guān)法律法規(guī);重塑政府權(quán)能，構(gòu)建服務(wù)型政府;加強(qiáng)公共管理技術(shù)研究;完善協(xié)同機(jī)制，密切伙伴關(guān)系;推進(jìn)公共管理頂層設(shè)計(jì)。

[關(guān)鍵詞] 元治理;公共管理;公共政策;困境;途徑

0? ? ? 前? ? 言

隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，公共事務(wù)管理逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化、多元化的特性，政府-市場(chǎng)-社會(huì)多元主體共同參與的三種治理模式，因其組織結(jié)構(gòu)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的不同而產(chǎn)生對(duì)立與矛盾，這也是公共管理陷入困境的癥結(jié)所在。本文基于元治理理論，探尋解決其矛盾與沖突的途徑，形成共生協(xié)同互補(bǔ)的治理模式。元治理理論在公共管理中的運(yùn)用，不僅意味著需要重塑政府的角色，也代表著制度的革新。在“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的時(shí)代背景下，將元治理理論運(yùn)用在公共管理領(lǐng)域，強(qiáng)化“元治理者”的作用，不僅符合我國(guó)基本國(guó)情，也具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1? ? ? 公共管理面臨的困境

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)公共管理水平迅速發(fā)展。但當(dāng)今社會(huì)正面臨人口結(jié)構(gòu)變化、社會(huì)關(guān)系的演變、技術(shù)的不斷擴(kuò)散，這些變化要求跨領(lǐng)域創(chuàng)新設(shè)計(jì)的管理方法，對(duì)公共事務(wù)管理提出了更高的要求。我國(guó)公共管理發(fā)展還存在著諸多瓶頸與困境。

1.1? ?各治理主體缺乏有效合作

現(xiàn)階段，我國(guó)施行政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體制，政府、市場(chǎng)、社會(huì)均屬于公共管理的多元治理主體。一方面，盡管社會(huì)組織得以發(fā)展，但沒(méi)有形成規(guī)模，導(dǎo)致與群眾產(chǎn)生一定的距離，不能很好的融入大眾，這也是大眾不理解、不認(rèn)同社會(huì)組織很多決策的原因所在，使其難有效發(fā)揮作用。另一方面，社會(huì)組織制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差的情況時(shí)有發(fā)生，這不僅使制度的執(zhí)行效果大打折扣，也使社會(huì)組織與大眾雙方之間的沖突逐漸激化。公共管理多元治理主體缺乏有效合作，使人民群眾認(rèn)為缺乏基本公平。此外，因?yàn)闆](méi)有主體可以使政府產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)壓力，且難以對(duì)政府的工作效率進(jìn)行度量，政府工作效率低下、官僚主義及形式主義難以避免。

1.2? ?地方政府公共管理體制改革不到位

隨著國(guó)家發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，公共管理體制的改革也在不斷深入。在公共管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)框架內(nèi)，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策方針以全方位多維度的提高公共管理的能力與水平。但由于受某些地方因素的限制，加之國(guó)家政策缺乏效力與法律依據(jù)，使得政策在落實(shí)與執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生偏離軌道的問(wèn)題。一方面，某些因素限制了地方政府落實(shí)國(guó)家政策，阻礙了公共管理改革的深入推進(jìn)。另一方面，由于法律法規(guī)尚不完善，當(dāng)?shù)胤焦芾韺?shí)際與國(guó)家改革統(tǒng)籌相矛盾時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)管理資源浪費(fèi)、公共管理改革不徹底等問(wèn)題。

1.3? ?公共管理技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新不足

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，智慧政務(wù)技術(shù)、科學(xué)決策技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，政府相關(guān)部門越來(lái)越重視現(xiàn)代技術(shù)在公共管理中的應(yīng)用。其一，由于部分政府管理人員思想僵化，在處理公共事務(wù)中，機(jī)械化的運(yùn)用管理技術(shù)，不懂得靈活變通，導(dǎo)致先進(jìn)技術(shù)沒(méi)有得到有效運(yùn)用與高效實(shí)踐，存在較大的技術(shù)資源浪費(fèi)與閑置的情況。其二，在管理實(shí)踐中，部分部門管理人員過(guò)于追求管理技術(shù)的先進(jìn)性與前沿性，而忽視了技術(shù)的適用性與合理性。這也是形式主義的一種新的表現(xiàn)形式。其三，在公共管理改革中，重視西方先進(jìn)管理技術(shù)理論的研究與推廣，而忽視了技術(shù)的創(chuàng)新與本土化應(yīng)用。現(xiàn)階段，政府運(yùn)用現(xiàn)代公共管理技術(shù)仍處于初級(jí)階段，必然阻礙我國(guó)公共管理的進(jìn)一步發(fā)展。

1.4? ?協(xié)同失靈問(wèn)題突出

隨著社會(huì)的發(fā)展，食品安全、環(huán)境治理、應(yīng)急救援、信息安全等復(fù)雜問(wèn)題不斷增多，對(duì)公共管理提出了更高的要求。政府改革進(jìn)展緩慢，加之存在技術(shù)與制度理性不足的缺陷，使得原有的體制不能解決日益繁雜的公共事務(wù)，政府在政策制定與執(zhí)行、公共項(xiàng)目管理、公共服務(wù)供給等方面協(xié)同失靈問(wèn)題較為突出。政府各職能部門各自為政、互相推卸責(zé)任的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重制約了公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與公共政策的落實(shí)。近年來(lái)，國(guó)家推行了大部制改革一系列舉措來(lái)解決協(xié)同失靈的問(wèn)題，但效果不明顯，將協(xié)同問(wèn)題內(nèi)部化，并沒(méi)有切實(shí)解決。部門表面上是合在一起，內(nèi)部仍各自獨(dú)立。協(xié)同失靈問(wèn)題仍是公共管理亟需解決的主要問(wèn)題。

2? ? ? 元治理視角下提升公共管理能力的基本途徑

對(duì)于元治理理論，郭永園和彭福揚(yáng)（2015）認(rèn)為，作為“元治理者”——政府應(yīng)該統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，促進(jìn)各治理主體的自我實(shí)現(xiàn)，成為一個(gè)理性的政府。基于元治理理論，針對(duì)上述問(wèn)題，本文從以下幾個(gè)方面提出了解決路徑以改善公共管理現(xiàn)狀，構(gòu)建“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、強(qiáng)社會(huì)”，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

2.1? ?完善制度與相關(guān)法律法規(guī)

公共管理是一個(gè)系統(tǒng)性、全方位的工程。現(xiàn)行的公共管理體制有待完善，需要健全相關(guān)法律法規(guī)，以使有限的社會(huì)資源得到充分整合與利用。我國(guó)社會(huì)的主要矛盾將長(zhǎng)期存在，人民內(nèi)部各種具體利益矛盾不可避免地會(huì)經(jīng)常、大量地表現(xiàn)出來(lái)。為了緩和、處理人民內(nèi)部矛盾，調(diào)動(dòng)人民運(yùn)用法律保障自身合法權(quán)益的積極性，健全國(guó)家法律法規(guī)體制建設(shè)是首要前提條件。國(guó)家憲法與相關(guān)法律法規(guī)是公共管理服務(wù)得以執(zhí)行的基礎(chǔ)。通過(guò)制定相關(guān)的法律法規(guī)，才能約束、規(guī)范政府權(quán)力與指引政府行為，做到科學(xué)管理。因此，完善制度與相關(guān)法律法規(guī)，十分必要。

2.2? ?重塑政府權(quán)能，構(gòu)建服務(wù)型政府

根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》與十九屆四中全會(huì)《決定》，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能，理順部門職責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌調(diào)配資源，強(qiáng)化政府的制度供給、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、法律監(jiān)管等職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，“元治理者”政府需要把工作重心放到為人民服務(wù)、為市場(chǎng)主體服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件上來(lái)，更好地發(fā)揮作用。政府要與市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行良好互動(dòng)，牢固樹(shù)立服務(wù)理念，民生為本、社會(huì)為先，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，不顧此失彼。

2.3? ?加強(qiáng)公共管理技術(shù)研究

當(dāng)前，政府各主管部門已深切意識(shí)到現(xiàn)代技術(shù)對(duì)科學(xué)、高效管理的重要作用，且將信息技術(shù)應(yīng)用到日常的公共服務(wù)管理中。例如，公共管理觀念與時(shí)俱進(jìn)，將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代思維應(yīng)用到公共管理中;革新公共管理體制，關(guān)注新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，做好迎接新挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備;引入人才，加大對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)的研發(fā)與運(yùn)用。新技術(shù)的普及，使得公民可以充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，積極參與公共事務(wù);使得政府辦公透明化，簡(jiǎn)化群眾辦事流程，提高工作效率。因此，在新時(shí)代，要充分利用信息技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字化、智能化公共管理體系，促使公共管理能更好地服務(wù)社會(huì)、服務(wù)人民，提高公共管理的水平，實(shí)現(xiàn)公共管理的現(xiàn)代化。

2.4? ?完善協(xié)同機(jī)制，密切伙伴關(guān)系

基于元治理理論，政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元治理主體是一種密切的伙伴關(guān)系。在這個(gè)合作關(guān)系中，政府處于主導(dǎo)地位，只有建立有效的協(xié)同機(jī)制，才能使三者的伙伴關(guān)系得以建立與發(fā)展。作為協(xié)同機(jī)制的重要設(shè)計(jì)者，政府應(yīng)通過(guò)定義規(guī)則邊界、創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制、設(shè)計(jì)反饋與學(xué)習(xí)機(jī)制，密切與其他主體的伙伴關(guān)系，以“確保不同治理機(jī)制的一致性與互通性”。一方面，政府應(yīng)該制定相關(guān)政策、方針，密切與其他參與主體的伙伴關(guān)系;另一方面，政府應(yīng)綜合運(yùn)用協(xié)調(diào)、激勵(lì)、公共分擔(dān)等方式，鼓勵(lì)其他主體參與到公共事務(wù)管理中來(lái)。因此，政府要完善協(xié)同機(jī)制，維護(hù)其他參與主體的利益訴求，密切伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)提高政府、市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同治理。

2.5? ?推進(jìn)公共管理頂層設(shè)計(jì)

在公共管理改革進(jìn)程中，推進(jìn)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)落實(shí)的關(guān)鍵在于基層地方政府的執(zhí)行程度。對(duì)此，可以從三個(gè)方面完善管理機(jī)制，加快推進(jìn)公共管理頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)。第一，在法律法規(guī)范圍內(nèi)，地方政府需要突破原有體制框架，進(jìn)一步規(guī)范公共管理，提高地方政府公共管理與治理的效率，促進(jìn)地方治理體系的現(xiàn)代化，這也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。第二，提高社會(huì)組織的合法性。社會(huì)組織屬于公共管理多元治理主體的重要組成部分，應(yīng)不斷提高社會(huì)組織的合法地位，提高他們參與公共治理的積極性，讓更多的社會(huì)組織在法律框架內(nèi)參與公共管理。第三，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管與激勵(lì)。首先，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制下，加強(qiáng)政府各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，對(duì)各部門的權(quán)利與責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)籌安排。樹(shù)立局部利益服從整體利益、即期利益服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的意識(shí)，杜絕對(duì)利益競(jìng)相追逐、對(duì)責(zé)任互相扯皮等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，在政府引導(dǎo)下，激發(fā)社會(huì)組織活力。社會(huì)組織應(yīng)充分意識(shí)到作為公共管理多元治理主體所承擔(dān)的責(zé)任與使命，發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，配合政府進(jìn)行公共事務(wù)管理。再次，協(xié)調(diào)政府與人民群眾之間的關(guān)系。政府部門不僅要清晰崗位責(zé)任，更要恰當(dāng)行使公共權(quán)力，堅(jiān)持走群眾路線，構(gòu)建責(zé)任政府，積極主動(dòng)地就自己的行為向人民群眾負(fù)責(zé)。最后，妥善處理社會(huì)組織之間的關(guān)系。社會(huì)組織之間存在多種關(guān)系，既有合作，也有競(jìng)爭(zhēng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織之間的良性競(jìng)爭(zhēng)與高效合作。

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