謹慎制度改革 放大養(yǎng)老功能

住房公積金制度的存廢及改革問題，一直為社會高度關(guān)注。5月18日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》專門提到了“改革住房公積金制度”，讓社會對住房公積金改革充滿了期待。

陳杰上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任，國際與公共事務(wù)學院/中國城市治理研究院教授

住房公積金制度涉及面很廣，問題復(fù)雜，在面對疫情對經(jīng)濟發(fā)展、社會民生和住房市場帶來多重影響的復(fù)雜局面下，住房公積金監(jiān)管與決策部門，一方面要更沉著思考、冷靜應(yīng)對、縝密規(guī)劃，不宜倉促決策;另一方面也要抓住這次特殊時期下全民大辯論的有利時機，及時收集各方面意見，充分了解民意訴求，為在合適時機推動對住房公積金制度進行長遠性設(shè)計和系統(tǒng)性改革做好準備。

住房公積金制度能否取消？

歸納起來，當前社會上提議取消住房公積金制度的理由有很多角度，要區(qū)別分析。一些住房公積金在運行與管理機制方面的問題，包括使用不便、區(qū)塊分割和管理中心專業(yè)性不夠等，完全可以通過改進制度設(shè)計來消除或減緩，構(gòu)不成取消制度的充足理由。對于住房公積金是否對繳存人形成負擔，存在較大的爭議。相對無爭議的幾點主要包括：對企業(yè)尤其中小企業(yè)構(gòu)成一定負擔;資金收益率低，對繳存人不利，也一定程度抑制其當期消費。

客觀而言，很多議論者提議取消住房公積金的這幾點理由，確實是該制度長期以來就為社會所詬病的突出問題，但一直沒有得到解決或有關(guān)部門的明確表態(tài)，這次借疫情為企業(yè)減負的背景而集中提出來也是一次長期積累后的暴發(fā)。民有所呼，政有所應(yīng)，決策部門必須高度重視社會民意調(diào)研，及時對制度進行調(diào)整。比如住房公積金前兩年實現(xiàn)了異地流轉(zhuǎn)，方便了勞動力流動，就得到社會高度認同。即使制度不能一下子改革到位，也要在充分了解民意的基礎(chǔ)上及時做出回應(yīng)。

然而，根據(jù)我們的觀察，民意尤其繳存人的主流其實不認同取消住房公積金。很多人心目中，住房公積金對企業(yè)或許真是個負擔，但對繳存人可不一定是負擔。雖然大部分繳存人對住房公積金或多或少有些抱怨，但希望的是改革和完善或有一個制度來替代，反對簡單粗暴地取消住房公積金。

基于對民意的觀察與調(diào)研和自己的長期研究，我們認為，現(xiàn)階段不應(yīng)取消住房公積金制度，時機不合宜，理由不充分，主流民意不支持，風險不可控。

（一）取消住房公積金制度將導(dǎo)致大多數(shù)繳存人有不滿情緒。住房公積金的存廢直接關(guān)系到超過1.44億繳存職工的“錢袋子”，如果以“做減法”的方式取消住房公積金制度給企業(yè)減負，相當于將職工福利逆向補貼給企業(yè)，顯然違背了增進老百姓獲得感的發(fā)展要求。為企業(yè)減負是一個持久性話題，政府需要在政策供給層面多下功夫，企業(yè)需要在創(chuàng)新經(jīng)營管理模式上多下功夫，如果僅是簡單地通過將減負壓力轉(zhuǎn)移給廣大職工，不僅顯示出制度供給上和企業(yè)創(chuàng)新上的無計可施、捉襟見肘，還會滋生社會的悲觀情緒。對于尚未使用過住房公積金貸款的繳存人而言，使用公積金低息貸款是當時加入的主要預(yù)期福利，取消住房公積金減少了他們的購房資金渠道，增加了購房融資成本，而且多年繳存沒有享受到福利，會有很大的不滿，而這部分人是繳存人的主體。與此同時，國內(nèi)多家媒體近期圍繞是否取消住房公積金制度進行了網(wǎng)上調(diào)研。這些調(diào)研結(jié)果均表明主流民意不支持現(xiàn)階段取消住房公積金制度。如果強制取消，必然引發(fā)公眾抵觸情緒。

（二）貿(mào)然取消住房公積金制度可能產(chǎn)生不可預(yù)料的風險。在過去的20余年里，住房公積金通過免稅、單位配繳、低息貸款等特殊化制度設(shè)計，為繳存職工帶來了實實在在的購房便利和獲得感。與其他社會保障政策一同構(gòu)成的“五險一金”體系，已經(jīng)成為社會群眾對于企業(yè)福利的基本認知。如果簡單地通過取消住房公積金制度的方式給企業(yè)減負，將會對我國的社會保障系統(tǒng)產(chǎn)生較大沖擊，人為造成社會保障網(wǎng)絡(luò)的制度性漏洞。特別是住房公積金制度還身兼補充養(yǎng)老金等功能，對于繳存職工全生命周期的財富水平都有著不同程度的影響，并且這種影響還將通過家庭資產(chǎn)配置進一步傳導(dǎo)到居民消費行為等方面，對我國的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生沖擊。在疫情防控的特殊時期，我們更應(yīng)對各項民生性制度的改革和調(diào)整格外謹慎，要充分預(yù)估制度改革可能產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，不能輕易破壞已經(jīng)相互磨合的市場秩序和制度網(wǎng)絡(luò)。

（三）取消住房公積金對住房市場可能產(chǎn)生震蕩。住房公積金是我國政策性住房金融唯一的制度性安排，也是對商業(yè)性住房金融的有益補充，通過“兩條腿走路”的方式，提高了市場韌性，緩和了市場波動。從世界范圍來看，尤其是通過梳理發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，如美國聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)、日本住宅金融公庫、德國住房儲蓄銀行、新加坡中央公積金制度、韓國國民住宅基金等，可以看出政策性住房金融體系對于實現(xiàn)居民住有所居、維持市場穩(wěn)定的重要作用。因而，倉促取消住房公積金制度，將給住房市場造成重大震蕩。

總結(jié)起來，從制度本身、市場環(huán)境、社會輿論等層面來看，在當前沒有明確可行的替代方案情況下，應(yīng)當以穩(wěn)定社會大局為重，不宜取消或倉促大改住房公積金制度。

住房公積金制度如何改革？

住房公積金已經(jīng)不僅發(fā)揮了支持住房購買與消費的功能，而且事實上就是職工的補充養(yǎng)老金，已經(jīng)“一金兩用”“一金多用”。在正視這個現(xiàn)狀的前提下，我們認為住房公積金制度改革有兩個基本出發(fā)點：

首先，尊重繳存人利益，尤其防止繳存人利益受損。住房公積金作為公共政策，其改革不能只站在一方立場上，尤其不能只考慮企業(yè)和資方利益，而要以繳存人利益為根本出發(fā)點，至少不能讓多數(shù)繳存人利益在改革中受到損害，那就違背了改革的初衷。這也包括要讓繳存人對任何改革有知情權(quán)和參與權(quán)。

其次，要對現(xiàn)有存量資金進行穩(wěn)妥轉(zhuǎn)移。住房公積金繳存余額有6萬多億元，關(guān)系繳存人切身利益。要充分尊重歷史和個人財產(chǎn)權(quán)利，不對現(xiàn)有存量資金做妥善處理，任何改革都無法推進。

從這兩點出發(fā)，具體設(shè)計如下：

（一）改進完善管理與運行機制。短期內(nèi)盡可能完善現(xiàn)行住房公積金的運行機制，減少繳存人利益損失。首先要構(gòu)建合理的增值收益分配機制，停止城市財政提取住房公積金增值收益，提高住房公積金結(jié)余資金存款利率。同時，界定住房公積金繳存人提取范圍僅限于住房相關(guān)消費。

就運行體系而言，住房公積金最大的問題是地區(qū)分割，統(tǒng)籌性太差，抵御系統(tǒng)風險的能力差。同時各地住房公積金管理中心的性質(zhì)不明，管理不夠規(guī)范專業(yè)，難以幫繳存人增加收益。

（二）“先住房、后養(yǎng)老”。住房公積金只能逐步完善，不太可能廢除。取消住房公積金制度確實短期內(nèi)有利部分企業(yè)減負，但對廣大勞動者不利，會降低他們的福利保障。從企業(yè)角度，應(yīng)該承擔必要的社會責任，“四金一險”都是企業(yè)的社會責任體現(xiàn)。疫情下情況特殊，企業(yè)可以暫時緩繳，但不能因此停繳。

住房公積金現(xiàn)在一方面是解決住房問題，一方面是解決養(yǎng)老問題，事實上在發(fā)揮補充養(yǎng)老金的作用。繳存者對住房公積金制度最大的詬病，其實不是使用不了，現(xiàn)在使用公積金的范圍越來越大，租房和裝修都可以提取;也不是不公平，不公平問題沒有那么大，也是制度設(shè)計可以解決的。制度核心矛盾是繳存余額收益率不夠高，覺得吃虧了。然而，低存才能低貸，這是住房公積金制度設(shè)計先天決定的，大幅度提高繳存利率不太現(xiàn)實。

一個折中的辦法是“先住房，后養(yǎng)老”，先住房公積金，后年金。具體操作是，繳存人加入住房公積金15年內(nèi)，還是現(xiàn)在的辦法，但15年后，企業(yè)仍然要繳存原先的份額，個人可以繼續(xù)留下或轉(zhuǎn)換為年金（補充養(yǎng)老金），如果個人選擇轉(zhuǎn)換為年金，企業(yè)繳存余額也同樣轉(zhuǎn)為年金。年金繳存率更加靈活，仍然免稅，但有上限，要統(tǒng)一積存在一個全國統(tǒng)一的賬戶而非企業(yè)自行管理。年金可以投資更多的領(lǐng)域，收益率更高，但也承擔一定風險，在專業(yè)管理團隊推薦下，由繳存人像買基金一樣自己決定年金投資組合。年金可以提前提取，但一旦提出，就要把以前免的稅都補上去。如果退休了再提取，則不用扣稅。公積金+年金，可以妥善解決住房公積金的定位不明和功能單調(diào)問題，可以有效解決強制繳存下對收益率不足的抱怨問題，為住房公積金漸進式改革邁出破冰之步。

總結(jié)來看，歷史上住房公積金制度在推進住房貨幣化改革和改善職工住房條件方面發(fā)揮了重要作用，當前是適時加強和放大住房公積金養(yǎng)老功能的時候了。過渡時期，住房功能與養(yǎng)老功能都要有，之后可以逐步過渡到以養(yǎng)老功能為主、滿足階段性住房需求功能為輔的階段。