當前我國政策性銀行的資金來源問題研究

彭洪濤

摘 要：政策性銀行有著特殊地位及資金來源渠道，隨著經(jīng)濟形勢及國家政策的變化，政策性銀行資金供需矛盾逐漸凸顯。本文以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為例，對我國政策性銀行主要資金來源及問題進行分析，從建立動態(tài)補充資本金制度、創(chuàng)新債券融資方式擴寬負債籌資渠道、加強資金管理運用等方面探究我國政策性銀行資金補充之路。

關(guān)鍵詞：政策性銀行? 資金來源? 金融債

政策性銀行是由政府創(chuàng)立，以貫徹政府經(jīng)濟政策為目標，在特定的領(lǐng)域開展不以盈利為目的金融業(yè)務的專業(yè)性金融機構(gòu)。我國有三家政策性銀行：國家開發(fā)銀行（以下簡稱“國開行”）、中國進出口銀行（以下簡稱“進出口銀行”）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）。

政策性銀行一直以來依托國家財政，資金較為充足。但隨著國家經(jīng)濟改革進入深水區(qū)，加之利率市場化、金融脫媒等金融環(huán)境變動，政策性銀行資金趨緊。近年來農(nóng)發(fā)行資本金與業(yè)務量嚴重不匹配，低成本的存款占總負債的比例連續(xù)降低，國內(nèi)債券發(fā)行遭遇天花板，資金籌集難度持續(xù)增加。在大環(huán)境的影響下，政策性銀行如何發(fā)揮自身融資優(yōu)勢，穩(wěn)定融資成本，維持融資能力是亟待研究的問題。

1 當前我國政策性銀行主要資金來源

1.1 資本金

資本金是金融機構(gòu)實力的重要標志，也是風險支撐力最集中的表現(xiàn)，是銀行抵御風險的最后一道防線，政策性金融機構(gòu)也不例外。在巴塞爾協(xié)議中，最低資本要求是防止銀行出現(xiàn)風險的一個重要支柱。資本金充足有利于滿足日常經(jīng)營對資本金的需要，保障政策性銀行能按銀行規(guī)律開展各類金融業(yè)務，更有利于強化機構(gòu)信用，降低籌資成本。

政策性銀行的資本金一般是國家財政直接注資，根據(jù)最新年報顯示，國開行注冊資本達到4212億元，資本充足率11.57%，進出口銀行1500億元，資本充足率12.77%，農(nóng)發(fā)行注冊資本570億元，資本充足率為5.03%。這種籌資方式獲得的資金成本相對最低，風險很小，但一般獲得的資金量比較小，不足以滿足銀行后續(xù)的業(yè)務。農(nóng)發(fā)行成立之初由國家財政撥款注冊資本金200億元人民幣，2015年經(jīng)國務院批復，財政部向農(nóng)發(fā)行追加資本金370億人民幣，農(nóng)發(fā)行注冊資本金達到570億人民幣。除了農(nóng)發(fā)行之外，國開行和進出口銀行已達銀監(jiān)會對資本金的監(jiān)管指標。

1.2 央行借款

銀行在頭寸不足，有臨時資金需求時，可以向中央銀行申請貸款，一般有三種形式：再貼現(xiàn)、抵押貸款、信用放款。政策性銀行的主要業(yè)務是政策性中長期貸款，具有周期長、效益低、風險大的特點，鑒于此，政策性銀行一般能以低于商業(yè)銀行再貸款的利率從央行獲得資金支持。比如，央行可對三家政策性銀行發(fā)放抵押補充貸款（PSL），主要用于支持棚戶區(qū)改造貸款、重大水利工程貸款、人民幣走出去項目貸款等。PSL貸款采取質(zhì)押方式發(fā)放，提供長期穩(wěn)定、成本適當?shù)馁Y金來源，合格抵押品包括高等級債券資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)。

2008—2018年農(nóng)發(fā)行向央行借款金額趨勢，如圖1所示。從圖1中可見，2015年之前農(nóng)發(fā)行向央行借款穩(wěn)定在3200億元左右。隨著業(yè)務增長，農(nóng)發(fā)行資金需求量增大，2015年之后向央行借款余額逐年遞增。2018年末向央行借款7909億元，占當年負債的10%左右，其中政策性再貸款余額2720億元，PSL資金領(lǐng)用余額5189億元。近年隨著政策趨緊向借款增速有下降的趨勢，但將來可能隨著資金需求的旺盛，進一步增加其央行借款也未可知。

1.3 政策性金融債券

發(fā)行政策性金融債券是政策性銀行最重要的籌資渠道，政策性銀行金融債券基本在銀行間市場發(fā)行，有部分試點在交易所市場交易，也有個別品種可在商業(yè)銀行柜臺交易。我國的政策性金融債發(fā)展分為兩個階段：以2004年為界，之前是按照人民銀行計劃進行派購階段，之后是依托國家信用由政策性銀行自主發(fā)行階段。2018年我國債券市場共發(fā)行各類債券22.60萬億元，其中發(fā)行政策性金融債4.07萬億元，占比18%，體現(xiàn)了政策性金融債券在我國債券市場中的重要地位。

農(nóng)發(fā)行從2004年在銀行間債券市場招標發(fā)行了第一支政策性金融債券以來，歷經(jīng)摸索開拓階段（2004—2010）、市場擴張階段（2011—2015）、創(chuàng)新發(fā)展階段（2016至今），截至2018年底累計發(fā)行境內(nèi)債券超過8萬億元，存量規(guī)模超4萬億元，如圖2所示。除了通過境內(nèi)發(fā)行政策性金融債券獲取資金之外，農(nóng)發(fā)行還首次通過“債券通”平臺向境外投資者披露農(nóng)發(fā)債一級發(fā)行信息，積極開拓境外融資渠道，并在盧森堡發(fā)行了3年期5億歐元綠色債券，擴大投資者范圍。

1.4 存款

存款是銀行籌資過程中最重要的低成本資金來源，政策性銀行的存款來源是僅次于發(fā)行政策性金融債券的第二資金來源。與商業(yè)銀行可以吸收公眾儲蓄不同，政策性銀行局限于企事業(yè)單位存款、同業(yè)存款和財政存款。農(nóng)發(fā)行存款近10年分兩個階段保持穩(wěn)定，存款增速放緩，近10年年末存款余額占負債余額比重平均在20%左右，2016年末農(nóng)發(fā)行存款余額超過1.43萬億元人民幣，是近10年的存款占負債比重最大的一年。國開行和進出口銀行近10年年末存款余額占負債余額比重均未突破10%。在農(nóng)發(fā)行近年有效的存款組織下，存款已成為支持農(nóng)發(fā)行高質(zhì)量發(fā)展的強勁動力。

2 當前我國政策性銀行的籌資問題分析

在全球經(jīng)濟增速持續(xù)放緩的形式下，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有憂，政策性銀行籌資渠道有限，向央行借款不確定性較多，低成本存款增加有限，同業(yè)資金交易有段有限且監(jiān)管要求趨嚴。政策性銀行過度依賴市場化發(fā)債，而市場化發(fā)債外部受市場和技術(shù)多重因素影響，內(nèi)部受多重目標制約。

2.1 市場供需形勢的影響

嚴峻的國際貿(mào)易形勢對于開辦國外業(yè)務的國開行和進出口銀行來說無疑有著較大的影響，市場供需形勢改變導致通過國際途徑進行融資形勢趨緊，農(nóng)發(fā)行主要支持我國“三農(nóng)”業(yè)務，國際經(jīng)濟形勢在資金供需上對農(nóng)發(fā)行影響相對較小。

國內(nèi)經(jīng)濟形勢近幾年堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，在人民銀行穩(wěn)健貨幣政策的大背景下，將對PSL貸款審批更加嚴格，存款增速總體放緩，同業(yè)存款競爭加劇，國開行與進出口銀行受制于網(wǎng)點覆蓋面較少，存款占負債的比重相對較少，影響不大，而農(nóng)發(fā)行存款組織難度則持續(xù)增加。目前政策性銀行存款營銷多基本依靠“以貸引存”方式，在吸收存款的營銷方式上依靠較為初級的關(guān)系營銷階段，即依靠部分員工利用其人脈關(guān)系爭取存款，但是提供的服務較為單一，存款營銷不具有可持續(xù)性。政策性銀行貸款利率明顯低于商業(yè)銀行同期限貸款利率，甚至低于其融資成本，若單靠提高存款利率來吸引存款，存貸利率差勢必縮小，這將嚴重影響銀行經(jīng)營利潤，總體來說政策性銀行的存款競爭力不強。

2.2 國家政策的影響

近期，國家相繼出臺多項政策，加大對中小企業(yè)的金融支持力度，將增加政策性銀行出現(xiàn)不良貸款風險;增加財政支出規(guī)模、擴大地方政府專項債規(guī)模，允許部分地方專項債作為項目資本金等將擠占政策性銀行信貸資金及發(fā)債規(guī)模，這些都將影響政策性銀行的資金來源。

對發(fā)行政策性金融債來說，受國家支持地方政府發(fā)債、支持企業(yè)提高直接融資比例以及上市銀行受資本充足監(jiān)管增加可轉(zhuǎn)換債等因素影響，政策性銀行債券發(fā)行總量臨界天花板。加之目前地方債相對于國債40個BP以上的利差定價保護繼續(xù)存在，地方財政低成本存款配套合作，大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行對地方債的增持也將持續(xù)，這將進一步削弱對政策性金融債的投資需求，政策性金融債的發(fā)行及成本控制將受到雙重影響。以農(nóng)發(fā)行為例，農(nóng)發(fā)行發(fā)債成本近年仍居于高位，2018年發(fā)行債券1.1萬億人民幣，年債券付息成本3.98%，同比提高0.23個百分點，隨著以往低成本債逐步置換為高成本債，總的發(fā)債成本還將持續(xù)上揚。

結(jié)合近年來銀監(jiān)會對資本充足率的監(jiān)管要求日趨嚴格，同時人民銀行擬將資本充足率、杠桿率指標納入宏觀審慎評估考核體系，當前資本金不足的問題也將對政策性銀行職能發(fā)揮和持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。根據(jù)最新年報顯示，國開行資本充足率11.57%，進出口銀行資本充足率12.77%，農(nóng)發(fā)行資本充足率僅為5.03%。我國政策性銀行的資本充足率遠低于國外同類銀行的資本充足率，農(nóng)發(fā)行資金充足率更是嚴重不足，甚至低于《巴塞爾協(xié)議》資本充足率10.5%的要求，補充資本金迫在眉睫。

2.3 內(nèi)部資金運用影響

信貸業(yè)務是政策性銀行最主要的資金運用模式。由于政策性銀行的信貸業(yè)務項目決策范圍窄、受限制多，且大多投向于業(yè)務比較單一的中長期貸款。再加上政策性銀行人員普遍不足，人均管理資金較大，潛在操作風險突出，較易出現(xiàn)不良貸款。資金可能無法及時回籠，資金運用潛在風險較大。

近年來，政策性銀行市場化籌資與政策性業(yè)務剛性矛盾長期存在，且有愈顯突出的跡象。一些政策性銀行出現(xiàn)資產(chǎn)定價過度依賴基準利率，存在忽視銀行規(guī)律不計成本定價的現(xiàn)象，把低利率作為營銷手段，主要收悉資產(chǎn)與付息負債的利差持續(xù)收窄。以農(nóng)發(fā)行為例，凈利差自2012年的2.94%降至2018年的1.23%，“融資難、融資貴”常態(tài)化。資產(chǎn)和負債期限錯配矛盾使流動性風險持續(xù)加劇，流動性壓力也將持續(xù)長期存在。以農(nóng)發(fā)行為例，2018年末農(nóng)發(fā)行債券存量已超4萬億，平均期限不足4年，年均兌付量1萬多億元。如此，今后發(fā)債將有大部分資金用于債權(quán)本金兌付，業(yè)務可持續(xù)所需資金將明顯受限。全行資產(chǎn)業(yè)務的跨越式發(fā)展，尤其是信貸資產(chǎn)風險頻發(fā)，給資金籌措帶來了很大的壓力。

3 政策性銀行籌資建議分析

面對政策性銀行的籌資壓力，為解決我國政策性銀行的籌資問題，需要從多方面構(gòu)建籌資機制。

3.1 建立動態(tài)資本金補充機制

政策性銀行業(yè)務一般是商業(yè)銀行不愿意涉足或者沒有能力涉足的領(lǐng)域。以農(nóng)發(fā)行為例，農(nóng)發(fā)行作為農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)，最重要的職能就是服務“三農(nóng)”，這意味著資金回收期限長、盈利低，甚至可能出現(xiàn)利益損失。對企業(yè)來說，較高的資本充足率是建立市場認知度和信任的關(guān)鍵，我國政策性銀行資本金缺口仍然較大，亟須建立動態(tài)有效的資本金補充機制，以增強資金實力。

鑒于國家財政一次性足額補充數(shù)額巨大的資本金確實困難，政策性銀行可建立“內(nèi)源融資+外部籌資”相結(jié)合的方式逐年補充資本金。內(nèi)源融資主要通過留存收益的積累來增加資本金數(shù)量，是一種良性、持久、根本的手段，外部籌資通過國家注資和發(fā)行次級債等方式籌集資本金。即為滿足發(fā)展需要，在爭取國家注資的同時，建立利潤轉(zhuǎn)增資本、企業(yè)稅后返還、發(fā)行次級債等動態(tài)資本金補充機制，逐年提高核心資本。

3.2 拓寬負債籌資方式

國外先進政策性銀行，如日本、巴西的政策性銀行等已形成以政府資金為主，多種資金來源渠道并存的局面。我國政策性銀行目前以發(fā)行債券為主要資金籌集渠道，這和德國的政策性銀行以政府為依托的市場化融資較為類似。不過政策性銀行籌資方式并不是一成不變的，政策性銀行籌資渠道受制于特定的金融環(huán)境，各國的籌資渠道應綜合考慮本國具體經(jīng)濟金融條件。

在市場環(huán)境不改變的情況下，我國政策性銀行籌資渠道目前仍將以境內(nèi)銀行間市場發(fā)債為主，同時適當增加境外市場發(fā)行量。在國內(nèi)市場，可積極擴大商業(yè)銀行柜臺銷售渠道，探索交易所債券發(fā)行模式。國際金融市場融資成本低，政策性銀行可充分利用外國政府和國際資本市場資金，以國家信用為依托，積極探索在國際資本市場發(fā)行金融債券。比如，面對資金來源壓力，農(nóng)發(fā)行于2018年在境外發(fā)行了雙幣種債券及歐元綠色債券，大力開拓境外渠道。

在政策上還可積極向主管部門爭取有利政策，加大對政策性銀行的支持。比如，政策性銀行應積極向監(jiān)管部門協(xié)商，協(xié)調(diào)較低資本金充足率指標，以減輕資金籌集壓力。向央行爭取PSL貸款等融入低成本資金，在基礎設施類項目貸款上運用財政擔?；蝽椖孔陨憩F(xiàn)金流收入支持項目債券發(fā)行。積極向監(jiān)管部門爭取擴大吸收存款范圍，將儲蓄存款、社會保險和保障基金納入融資范圍。以農(nóng)發(fā)行為例，可進一步利用其市縣分支行網(wǎng)點多優(yōu)勢，增強分支行存款組織責任感和壓迫感，加強各條線合作，運用信息科技手段，提高人員素質(zhì)，激發(fā)營銷活力，充分發(fā)揮存款節(jié)本增效的作用。

3.3 拓展業(yè)務范圍，加強資金運用管理

合理的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)有益于政策性銀行實現(xiàn)自身財務可持續(xù)發(fā)展。就目前來說，存貸利差仍然是政策性銀行盈利的主要方式，在存款競爭日益劇烈的環(huán)境下，減少資金運用成本，拓展業(yè)務是一種行之有效的獲取資金來源的辦法。在資金應用方面還應加強風險處置能力、加強資金頭寸管理、運用好流動性調(diào)節(jié)工具、管好用好政策性資金、加強資金負債統(tǒng)籌管理，提高基礎管理水平。

以農(nóng)發(fā)行為例，為擴大投資者規(guī)模，農(nóng)發(fā)行多維度推動債券創(chuàng)新，大力發(fā)展各類綠色資產(chǎn)業(yè)務，充分調(diào)動綠色信貸客戶使用綠債資金的積極性和主動性，吸引優(yōu)質(zhì)投資者。在國家加大對中小企業(yè)投資的政策指導下，農(nóng)發(fā)行持續(xù)加深與國家、地方擔保公司的融合，以入股或者注資等方式為中小企業(yè)貸款提供信用擔保，緩解中小企業(yè)的“融資難、融資貴”問題，減輕了農(nóng)發(fā)行資金壓力。此外，在業(yè)務實踐中可逐步探索資產(chǎn)證券化業(yè)務，將缺乏流動性的業(yè)務進行打包處理，以其收益作擔保，向市場發(fā)行證券，募集資金。嘗試利用基金公司在農(nóng)發(fā)重點建設基金外設立農(nóng)發(fā)債指數(shù)基金和ETF基金，拓展農(nóng)發(fā)債間接投資者。

參考文獻

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2008-2018年年度報告[R].北京：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，2008-2018.