律師管理制度改革思考

摘? 要：律師職業(yè)作為現(xiàn)代社會中最具影響力的職業(yè)之一，在社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，日益發(fā)揮著不可替代的作用。律師管理，是保障律師切實(shí)發(fā)揮其社會功能，保證律師行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國的律師管理體制，經(jīng)過多年的摸索和發(fā)展，有了長足的進(jìn)步，取得了良好的管理效果。然而，伴隨著改革開放不斷推進(jìn)，我國法治的進(jìn)程不斷加快，現(xiàn)行管理體制暴露出了許多缺陷，亟待完善。本文就當(dāng)前我國律師管理制度存在的問題，提出對改革完善我國律師管理制度的思考和對策。

關(guān)鍵詞：律師;管理制度;行業(yè)協(xié)會

律師作為法律職業(yè)群體的一員，以其職業(yè)行為維護(hù)了當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，推進(jìn)了國家的政治民主進(jìn)程，保障社會和諧發(fā)展，在我國推進(jìn)民主法治建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。對律師行業(yè)進(jìn)行必要的管理，是保障律師行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，而要做好律師管理工作，必須依賴于一個(gè)完善的律師管理體制。

一、當(dāng)前我國律師管理制度存在的問題

我國的律師管理制度，經(jīng)過多年的探索、實(shí)踐和發(fā)展，形成了現(xiàn)行的司法行政機(jī)關(guān)管理和律師協(xié)會行業(yè)管理“兩結(jié)合”的管理制度，實(shí)踐證明取得了良好的管理效果，促進(jìn)了律師行業(yè)的健康發(fā)展。然而，近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，以及我國法治進(jìn)程的不斷加快，律師行業(yè)對律師管理體制提出了新的要求，現(xiàn)行管理制度暴露出了許多缺陷，亟待完善。

（一）行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會定位不明，影響“兩結(jié)合”體制發(fā)揮效能。

從管理學(xué)的角度來講，有效的社會管理，首先理清管理者之間的關(guān)系，定位必須準(zhǔn)確;其次，必須明確職責(zé)分工，否則就會出現(xiàn)管理混亂的局面。我國的律師協(xié)會在剛剛建立的時(shí)候，都是作為司法行政機(jī)關(guān)的一個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)，因此其發(fā)展改革的過程實(shí)質(zhì)上，就是“去行政化”的過程，但整體來說去“行政化”并不徹底，絕大部分律師協(xié)會依然保留著濃烈的官方色彩，一些偏遠(yuǎn)地方或者基層一級的律師協(xié)會，這種現(xiàn)象更為明顯，律師協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)成員往往是由行政機(jī)關(guān)的在職人員兼任或安排退休工作人員擔(dān)任，因此律師協(xié)會對行政機(jī)關(guān)依舊有著較大的依附性，律師協(xié)會的管理仍然遵循行政機(jī)關(guān)的自上而下的權(quán)力命令模式。而司法行政機(jī)關(guān)也仍然保持慣有思維，將核心的管理職能牢牢的掌握在自己手中，只交辦一些無關(guān)緊要的瑣碎事務(wù)讓律協(xié)“跑腿”，這種狀況使得行業(yè)管理毫無發(fā)展空間，容易出現(xiàn)行政管理越位，而行業(yè)管理不到位的混亂無序管理現(xiàn)象。

（二）律師協(xié)會管理職能不健全，管理缺乏力度。

要充分保障行業(yè)組織在行業(yè)管理中的地位，行業(yè)組織必須具有行業(yè)準(zhǔn)入資格審查、行業(yè)規(guī)范制定、年度注冊、行為懲戒等方面的職權(quán)。但在中國現(xiàn)行管理體制下，雖然《律師法》已經(jīng)賦予律師協(xié)會一部分獨(dú)立行使的職責(zé)，但都是行使實(shí)習(xí)人員考核權(quán)和訓(xùn)誡、通報(bào)批評、公開譴責(zé)等相對弱化的權(quán)力，在現(xiàn)實(shí)中其可以發(fā)揮作用的空間仍然比較小。因?yàn)槲覈蓤?zhí)業(yè)資格證書的授予、律師執(zhí)業(yè)的許可等行業(yè)準(zhǔn)入職能以及給予律師停止執(zhí)業(yè)處罰、吊銷律師執(zhí)業(yè)證等懲戒權(quán)都由司法行政機(jī)關(guān)行使，而這些恰恰才是行業(yè)管理的核心權(quán)力。比如在律師懲戒權(quán)限方面，雖然規(guī)定對于會員的違規(guī)行為，做出的處分種類有訓(xùn)誡、警告、通報(bào)批評、公開譴責(zé)、中止會員權(quán)利、取消會員資格等。但是，律師協(xié)會會員的資格一取得執(zhí)業(yè)證書就自然擁有、取消會員資格必須等律師執(zhí)業(yè)證書吊銷之決定生效。而撤銷、吊銷律師執(zhí)業(yè)證的權(quán)力在于司法行政機(jī)關(guān)，這就意味著行業(yè)的所謂取消會員資格并無法實(shí)際行使。綜上而言，律師協(xié)會管理職能的不健全以及職能的無法發(fā)揮，使得律師協(xié)會的管理缺乏力度，行業(yè)管理流于形式。

（三）律協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，內(nèi)部管理機(jī)制不完善。

律師法規(guī)定，律師協(xié)會是社會團(tuán)體法人，是律師的自律性組織，從這個(gè)表述可以清晰的看出，律師協(xié)會是民間的行業(yè)組織，是非官方的，這是行業(yè)組織的根本屬性，據(jù)此，協(xié)會的設(shè)立就不應(yīng)該參照行政機(jī)關(guān)的模式層層設(shè)置。但現(xiàn)實(shí)中，我國各級律師協(xié)會基本上都是嚴(yán)格按照行政區(qū)劃逐級設(shè)置。這種模式，違背了這個(gè)行業(yè)的根本屬性，又不利于協(xié)會和行政機(jī)關(guān)的分離。另一方面，律師協(xié)會還存在內(nèi)部管理機(jī)制不完善的問題。隨著律師隊(duì)伍的不斷壯大，人數(shù)急劇增加，律師協(xié)會機(jī)構(gòu)設(shè)置也不斷增加，分工也不斷細(xì)化，以廣州為例，2002年專門委員會只有8個(gè)，專業(yè)委員會9個(gè)，到了2017年，專門委員會增加到了17個(gè)，專業(yè)委員會也增加到了43個(gè)。機(jī)構(gòu)的增加并沒有帶來效率的提升，反而出現(xiàn)多頭無序的情況，由于決策的層級過多，加上決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清，導(dǎo)致辦事效率日益下降。

二、改革完善我國律師管理制度的思考

行業(yè)自治管理是律師行業(yè)發(fā)展的最終趨勢，但在我國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法治發(fā)展情況下，根據(jù)律師行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)行律師自治還需要相當(dāng)長的時(shí)間。當(dāng)前，我們的改革方向應(yīng)該是堅(jiān)持現(xiàn)有的“兩結(jié)合”管理體制，立足于發(fā)展現(xiàn)狀，對現(xiàn)有體制進(jìn)行漸進(jìn)式不斷的完善，不斷完善司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)，從而推進(jìn)行業(yè)組織自身建設(shè)，建立起具有中國特色的，行業(yè)自主管理為主，行政監(jiān)督指導(dǎo)為輔的管理模式。

（一）立法明確政會兩者的管理地位

一切制度缺陷的根源都在于立法，律師管理體制中律師協(xié)會和司法行政機(jī)關(guān)之間地位關(guān)系不明確，職能不清的根源也必然與《律師法》存在關(guān)聯(lián)，由于律師法對于司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會的地位規(guī)定模糊，給了行政管理權(quán)擴(kuò)展的空間?！堵蓭煼ā返谒臈l規(guī)定：司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。第四十三條規(guī)定：律師協(xié)會是社會團(tuán)體法人，是律師的自律性組織。這兩個(gè)條文就是當(dāng)前我國律師管理體制的法律基礎(chǔ)。對于律師協(xié)會的規(guī)定，僅僅對性質(zhì)進(jìn)行描述，但卻沒有進(jìn)一步明確在管理體制中的地位，而對于司法行政機(jī)關(guān)的規(guī)定，又過于微觀，將司法行政機(jī)關(guān)的管理定位為日常的具體管理，這就是實(shí)踐中司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)勢，而律師協(xié)會難有作為的根源。因此，要從根本上改變這一局面，必須修改《律師法》，從立法層面上對律師協(xié)會的地位和職能予以明確。應(yīng)該考慮將該條文內(nèi)容修改為：“我國實(shí)行以律師協(xié)會為主導(dǎo)的律師管理體制，律師協(xié)會依照本法對律師、律師事務(wù)所進(jìn)行管理，司法行政部門依照本法對律師協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)”，并賦予律師協(xié)會相應(yīng)的職能，這樣使得律師協(xié)會的管理地位有了明確的法律依據(jù)，能夠切實(shí)保障律師協(xié)會各項(xiàng)職能的發(fā)揮。

（二）改革完善律師行業(yè)準(zhǔn)入制度

筆者認(rèn)為，應(yīng)該改革律師準(zhǔn)入審查制度，將申請律師執(zhí)業(yè)材料的審查權(quán)交由律師協(xié)會行使，審查合格后再提交司法行政機(jī)關(guān)頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書。長期以來，律師執(zhí)業(yè)申請的審查權(quán)一直由司法行政機(jī)關(guān)行使，但司法行政機(jī)關(guān)的工作人員并不強(qiáng)制要求具有法律執(zhí)業(yè)資格，律師執(zhí)業(yè)的專業(yè)性要求很高，非律師從業(yè)人員實(shí)際上無法從實(shí)質(zhì)上審查申請人是否符合執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因此，最終只能停留于表面的形式審查，因此，應(yīng)該由律師協(xié)會受理申請人的執(zhí)業(yè)申請并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。審查合格的，律師協(xié)會出具考核意見后再將申請材料轉(zhuǎn)交司法行政機(jī)關(guān)頒發(fā)律師執(zhí)業(yè)證。申請人對律師協(xié)會的考核、審查結(jié)果不服的，可以向司法行政機(jī)關(guān)申請復(fù)查，由司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會行使準(zhǔn)入審查權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對于協(xié)會做出的結(jié)果違反規(guī)定的，可以予以撤銷，要求協(xié)會重作。

（三）行業(yè)懲戒權(quán)完全賦予律師協(xié)會行使

目前，對于律師違規(guī)行為進(jìn)行懲戒的權(quán)力，分成了行政處罰和行業(yè)處分兩部分，分別由司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會行使。前文已經(jīng)分析，實(shí)際上，取消會員資格的權(quán)力，律師協(xié)會無法直接行使，因此，實(shí)際上行使的懲戒權(quán)相對于行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，顯得相當(dāng)單薄，而且實(shí)踐中，由于兩者同時(shí)享有懲戒權(quán)，而且針對的違法事由多有交叉重復(fù)之處，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)多頭投訴，重復(fù)處理，效率不高。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將懲戒權(quán)全部賦予協(xié)會行使。對于律師行業(yè)違規(guī)行為，由協(xié)會統(tǒng)一受理投訴，如果應(yīng)做出訓(xùn)誡、通報(bào)批評、公開譴責(zé)、警告、罰款的，由協(xié)會直接做出處罰;如果應(yīng)給予停止執(zhí)業(yè)、停業(yè)整頓或者吊銷執(zhí)業(yè)證的嚴(yán)重違規(guī)行為，協(xié)會提出處罰建議，由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查后做出處罰決定。司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會行使懲戒職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)存在違反規(guī)定或者違法行為的，責(zé)令進(jìn)行變更或者直接撤銷。同時(shí)建立和完善救濟(jì)制度，投訴人或受懲戒對象對懲戒決定不服的可先向司法行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，或者直接向法院起訴。

（四）完善律協(xié)內(nèi)部建設(shè)

西方實(shí)施律師協(xié)會高度自治的國家，其協(xié)會必然具備完善的內(nèi)部管理機(jī)制;其次通過獨(dú)立的監(jiān)事機(jī)構(gòu)來保障律協(xié)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行;通過完善的懲罰機(jī)制來保證協(xié)會的權(quán)威和約束力;有效的救濟(jì)機(jī)制來保證會員的合法權(quán)益不受侵犯。如果律師協(xié)會不具備這些完善的內(nèi)部條件，那么，律師協(xié)會比如無法掌握和行使好司法行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移過來的管理職權(quán)，最終造成律師行業(yè)的混亂。

律師協(xié)會的內(nèi)部建設(shè)方面，筆者認(rèn)為，首先要完善民主選舉制度，探索、制定一套行之有效的彰顯民主的代表選舉辦法。對于市一級的律師協(xié)會，應(yīng)該由全體律師會員選舉出領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，全國、省一級的律師代表大會則由下一級律師協(xié)會代表大會推選代表組成;其次，必須完善監(jiān)督機(jī)制。主要就是完善監(jiān)事會的建設(shè)上，監(jiān)事會的存在有利于對協(xié)會其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能發(fā)揮的促進(jìn)，進(jìn)而影響到律師協(xié)會整體的健康運(yùn)行。第三，律協(xié)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行專職有償制，保障律協(xié)運(yùn)行效率。目前，各地各級律師協(xié)會很多是由專職律師擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，這些律師以優(yōu)秀、資深的執(zhí)業(yè)律師居多， 其自身手中還有大量的律師業(yè)務(wù)，嚴(yán)重影響其協(xié)會工作的時(shí)間和精力，導(dǎo)致律師協(xié)會運(yùn)行效率低下。專職制和有償制，能夠從一定程度保障律師從事律協(xié)工作的時(shí)間和精力，從而提高律協(xié)的運(yùn)作效率，保障全體律師的利益和行業(yè)的發(fā)展。第四，律協(xié)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)在人員配置應(yīng)進(jìn)一步引進(jìn)專業(yè)性、高素質(zhì)的管理人才，充實(shí)律師管理隊(duì)伍。

當(dāng)前，我國正在大力推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程，法治已經(jīng)成為時(shí)代的最強(qiáng)音，律師行業(yè)迎來了發(fā)展的春天。我們也必須正視我們的律師管理制度所存在的不足和問題，需要立足中國國情，解決好當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)困難與問題，穩(wěn)妥地推進(jìn)管理體制改革。

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作者簡介：

李虹慧（1984.08-），女，漢族，吉林省吉林市人，本科，在讀研究生，政治與公共管理。