新世紀以來中國“三農”政策演變及績效研究

陳小瑋

摘 要 進入新世紀，黨和國家從城鄉(xiāng)二元體制入手，一方面實行工業(yè)反哺農業(yè)，同時不斷完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系，以徹底解決中國的“三農”問題。如果說“三農”問題始終是全黨工作的重中之重，那么，關注“三農”問題，則是《新西部》雜志二十年來始終不變的主題。從早年的專題報道《“三農”的命運》《告別農業(yè)稅》到近三年連續(xù)推出西部脫貧攻堅年度報告，我們以自己方式記錄并見證了西部農村的巨大變遷。正是因為西部“三農”發(fā)展的輝煌成就，才使西部在全面發(fā)展的軌道上不斷收獲累累碩果，也使西部大開發(fā)在新時代形成新格局有了有了更足的底氣。

關鍵詞 “三農”問題? 城鄉(xiāng)關系? 西部大開發(fā)

新世紀第一個二十年，中國“三農”政策進入到一個“以工補農”、“以城帶鄉(xiāng)”、“少取多予”的新時期。重塑城鄉(xiāng)關系，促進城鄉(xiāng)要素順暢流動，更合理地配置公共資源，成為解決“三農”問題的著力點和突破口。

從黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到十七大、十八大的“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，再到十九大的“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制體制和政策體系，是重塑城鄉(xiāng)關系的重要舉措，也是破解中國“三農”問題體制困局的根本途徑。

黨的工作的重中之重

農業(yè)、農村、農民構成中國“三農”問題的主體。十九大報告對“三農”問題延續(xù)了之前“重中之重“的提法。

“三農”作為一個概念，1996年被經濟學家溫鐵軍在報刊正式提出。此前，他曾有一系列文章討論這個問題。溫鐵軍認為，“三農”問題的提出過程由來已久，前溯可到1985年“開通城鄉(xiāng)”的提出，是集體智慧的結晶。

2002年12月26日，中共中央政治局會議首次提出要把農業(yè)、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重。

2003年1月，中央農村工作會議指出，全面建設小康社會，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，更多地關注農村，關心農民，支持農業(yè)，把解決好農業(yè)、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創(chuàng)農業(yè)和農村工作的新局面。

“三農”問題是中國特有的問題。有人認為其源自于中國改革開放過程中產生的特有的城鄉(xiāng)關系，以及城鄉(xiāng)發(fā)展路徑差異所致。其實，中國的“三農”問題是國家工業(yè)化路徑選擇下的產物，改革開放后的“三農”問題不過是這種選擇的一種繼續(xù)與延伸。

新中國建立后，中國工業(yè)化是在一窮二白的條件下依靠計劃經濟體制自我積累完成的，而且走的是重工業(yè)優(yōu)先的道路。當時，能為工業(yè)化提供資金積累的只有農業(yè)。為保障農業(yè)向工業(yè)提供積累資金和原料，對農產品實行低于市場價的統(tǒng)派統(tǒng)購制度;另一方面，農民還要以高價購進化肥等農用工業(yè)品。工農產品價格“剪刀差”的存在，使得資源配置長期向工業(yè)以及城市傾斜。有資料顯示，從1953年到1985年統(tǒng)購統(tǒng)銷政策取消，農民對工業(yè)化的貢獻大約是6000億到8000億元。

由于重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化對勞動力吸納有限，農業(yè)、農村就不得不成為勞動力的蓄水池。形象地說，戶籍制度的作用就像是一道堤壩——將勞動力攔截于農業(yè)、農村中，故而形成城鄉(xiāng)分割的二元經濟社會結構?！叭r”問題不過是這種體制的一種成本，承擔者的人格化則是農民這個群體，從物理空間看是農村，從產業(yè)看是農業(yè)。

農業(yè)、農村、農民為工業(yè)化提供資金積累，但長期的過度剝奪導致農業(yè)發(fā)展緩慢，農村貧困，農民生活水平低。到20世紀70年代后期，農業(yè)成為中國國民經濟最薄弱的環(huán)節(jié)。農民口糧人均在300斤以下，吃不飽肚子。全國有近四分之一的生產隊年人均分配在40元以下，農村尚有2.5億人口吃不飽飯。1977年，平均一個大隊的公積金不到1萬元，買不上一部中型拖拉機，甚至于簡單的再生產都難以維持。這也是中國改革率先從農村進行的重要原因。

改革開放二十年后，“三農”面臨新的問題。李昌平在寫給朱镕基總理的信中，形象地將之概括為三句話：“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”。1997年、1998年，農民人均收入連續(xù)兩年下降，農戶戶均收入下降3.2%。農民增收困難不僅制約了農村經濟發(fā)展，也影響了整個國民經濟的增長。由于農民收入增長緩慢甚至停滯，導致城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，由上世紀80年代的1.8∶1擴大為3.1∶1。

黨的十六大確定了全面建設小康社會的奮斗目標 ， 其重大任務是建設現(xiàn)代農業(yè)、繁榮農村經濟、增加農民收入。

2003年12月31日，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》出臺，并于2004年2月9日公布。這就是著名的“一號文件”的起源?！兑庖姟诽岢觯皥猿帧嘤?、少取、放活的方針，調整農業(yè)結構，擴大農民就業(yè)，加快科技進步，深化農村改革，增加農業(yè)投入，強化對農業(yè)支持保護，力爭實現(xiàn)農民收入較快增長，盡快扭轉城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢”。

一號文件提出“三項補貼”政策，即“對糧農的直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼，對水稻實行最低收購價”，大大調動了農民的生產積極性。

這一年，中央財政撥付支持農業(yè)發(fā)展的資金額達1500億元之多，主要用在了加大農業(yè)稅費改革、增加中央財政轉移支付和進行生態(tài)建設等，促進了農村社會各項事業(yè)的發(fā)展，尤其是加大了農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和對青年農民培訓項目等農村基礎設施建設和農村扶貧開發(fā)方面的支持力度，進而確保了農村建設的良性循環(huán)和快速發(fā)展。

2020年2月5日，新華社授權發(fā)布《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，成為21世紀以來第17個指導“三農”工作的中央一號文件。

2007年，黨的十七大召開。十七大報告明確提出“要加強農業(yè)基礎地位，走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”。

黨的十八大提出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，農業(yè)、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

不難看出，進入新世紀，黨和國家從城鄉(xiāng)二元體制入手，一方面實行工業(yè)反哺農業(yè)，同時不斷完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系，以徹底解決中國的“三農”問題。

減輕農民負擔的重要舉措

2005年12月29日，全國人大常委會表決高票通過一個正文只有94個字的決定，明確農業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止。新中國實施了近五十年的農業(yè)稅條例成為歷史檔案，延續(xù)了兩千六百年的按地畝向農民征稅的制度從此告退歷史舞臺。

在2004年全國“兩會”上，時任國務院總理溫家寶在政府工作報告中宣布：中國將從今年起，逐步降低農業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點，五年內取消農業(yè)稅。僅當年一年的農業(yè)稅率降低就可使農民減輕負擔70億元。

1958年頒布的《農業(yè)稅條例》規(guī)定，農業(yè)稅以農業(yè)收益額為課稅對象，實行“穩(wěn)定負擔，增產不增稅”;采用地區(qū)差別比例稅率。1985年，農產品統(tǒng)派購制度被取消，農業(yè)稅相應由原來征收糧食改為按糧食“倒三七”比例折算成貨幣金額進行征收，實現(xiàn)了從實物稅向以貨幣計稅的過渡。1949年至2003年，全國累計征收農業(yè)稅3945.66億元;農業(yè)特產稅從1983年開征到2003年，累計征收1366.25億元。

1950年中國開展土地改革時，農民交納的稅款占到政府財政收入的40%，到廢除農業(yè)稅時，農業(yè)稅在政府財政收入中的比率僅僅只有1%，這說明免除農業(yè)稅的條件是成熟的。

在稅費改革之前，每戶農民平均每年要交300元人民幣的稅款，盡管絕對數(shù)看起來不大，但卻占到農民年收入的十分之一，免除農業(yè)稅確實大大減輕了農民負擔。由于農業(yè)稅是地方政府的收入來源之一，地方政府的損失將由中央財政給予補貼。

貴州省湄潭縣是全國農村改革試驗區(qū)，先后進行過“農村稅費制度改革試點”（1994-2000年）以及“農村稅費改革與加強基層組織建設”（2001-2005年）等與農村稅費制度有關的一系列改革試驗。

具體包括以下改革措施：

調整農業(yè)稅政策。以第二輪土地承包面積為依據，核實計稅土地面積，以1998年前五年平均產量核定常產，按7%的稅率繳納農業(yè)稅。

調整農業(yè)特產稅政策。調整部分農業(yè)特產稅稅率，減少征收環(huán)節(jié)，農業(yè)稅和農業(yè)特產稅不重復交叉征收。

改革村提留的征收和使用辦法。農業(yè)稅附加按改革后農業(yè)稅的20%收取，農業(yè)特產稅附加按改革后農業(yè)特產稅的8%收取，兩項附加征收比例保持長期穩(wěn)定。以農業(yè)稅附加和農業(yè)特產稅附加方式收取的村提留屬于集體資金，實行鄉(xiāng)管村用、專戶儲存、?？顚Ｓ?。

取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌。取消鄉(xiāng)村兩級辦學（即農村教育費附加）、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路費。原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的各項經費，由鄉(xiāng)級政府通過財政預算予以安排。村級道路建設資金由村民大會民主協(xié)商解決。

取消農村教育集資等面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。中小學危房改造資金由財政預算安排。

取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工。

建立村級一事一議籌資制度?！皟晒ぁ比∠痛逄崃舾母锖蟠鍍燃w生產投入和興辦公益福利事業(yè)所需資金，實行一事一議，不再固定向農民收取。

按照改革方案測算到戶后的農業(yè)稅額，向農民發(fā)放納稅卡，一定五年不變。同時，對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)稅及附加實行微機聯(lián)網管理。為防止隨意增加農民負擔，建立了監(jiān)督機制。

湄潭的上述改革舉措減輕了農民負擔。改革后全縣農業(yè)稅及附加實物量（稻谷）為1563萬公斤，按每公斤1.1元結算價結算，折現(xiàn)金1719萬元，農業(yè)特產稅及附加80萬元，兩稅及附加總額1799萬元，要比改革前的農業(yè)稅、農業(yè)稅附加加征（二提五統(tǒng)）減少639萬元，減負比例達到26.2%。加上取消屠宰稅和農村教育集資等1454萬元，農民的總體負擔下降53.8%，人均減負52元。改革后取消了各種亂收費，農民的所有負擔只有農業(yè)稅和附加，并一定五年不變，增產增收不增稅費。在發(fā)放到戶的納稅卡上清楚地規(guī)定了征收項目、標準及納稅方式，一道稅、一次清，明確規(guī)定卡外所有收費一律可拒交，從而提高了農民負擔的透明度，堵住了亂收費的口子。

1998年9月，由財政部、農業(yè)部、中央農村工作領導小組辦公室等部門，組成國務院農村稅費改革工作小組。2000年3月，印發(fā)《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定率先在安徽全省開展農村稅費改革試點。2002年進一步擴大到河北、內蒙古等20個省份，2003年在全國推開。改革的主要內容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工;調整農業(yè)稅和農業(yè)特產稅政策;改革村提留征收使用辦法。

從2004年開始，國務院在部分地區(qū)免征了農業(yè)稅和部分特產稅。據統(tǒng)計，取消農業(yè)稅和除煙葉稅外的特產稅，農民每年可減輕稅賦500億元，受益農民8億人，這樣算來農民人均年受益63元。按2004年農村人均收入2936元計算，農民收入增加了2.1個百分點，相當于該年農民純收入增長幅度的三分之一。

2001年到2005年，財政部辦理事關取消農業(yè)稅、提高農民收入等方面的提案、議案總量達4500多件。五年時間內，財政部先后會同有關部門公布取消、免收或降低標準的全國性及中央部門涉農收費項目150多項。

2006年，取消農業(yè)稅在全國推行，全國農民每年減輕負擔1335億元，人均減負約140元。

時任農業(yè)部副部長的萬寶瑞也是中國農業(yè)問題專家，他在接受新華社記者采訪時說，農業(yè)稅的廢止標志著中國這個幾千年來的傳統(tǒng)農業(yè)大國在第一、二、三產業(yè)結構發(fā)生重大變化后“工業(yè)反哺農業(yè)”時代的到來。他還認為，對于加入世貿組織后的中國農業(yè)的競爭力而言，按照13億畝耕地計算，取消農業(yè)稅意味著每畝減少農產品生產成本38元，按照糧食生產來說，每畝減少成本10%-20%，因此對提高農業(yè)競爭力也將發(fā)揮重要作用。

激活土地資源要素

（一）在穩(wěn)定農戶承包制的基礎上放活土地經營權

1、穩(wěn)定家庭承包制一直是中央的一貫政策

1991年，黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》，把“以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”正式確立為我國鄉(xiāng)村集體經濟組織的一項基本制度，并要求不斷對其進行充實完善?！凹w所有、農戶承包、統(tǒng)分結合”成為我國農村改革尤其是土地制度改革的一個基礎和出發(fā)點。

1978年，農村自上而下進行的經濟改革集中體現(xiàn)為不同形式的承包制，最徹底的一種方式是大包干——被農民形象地概括為“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”，即家庭聯(lián)產承包制。

1982年1月1日，中共中央批轉1981年12月的《全國農村工作會議紀要》，即通常所說的改革開放后的第一個中央一號文件，其主要內容就是肯定多種形式的責任制，特別是包干到戶、包產到戶。這份文件指出，包產到戶、到組，包干到戶、到組，都是社會主義集體經濟的生產責任制，明確“它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業(yè)經濟的組成部分”。

1983年，中共中央發(fā)布《當前農村經濟政策的若干問題》，充分肯定了聯(lián)產承包責任制，認為“這種分散經營和統(tǒng)一經營相結合的經營方式具有廣泛的適應性，既可適應當前手工勞動為主的狀況和農業(yè)生產的特點，又能適應農業(yè)現(xiàn)代化進程中生產力發(fā)展的需要。在這種經營方式下，分戶承包的家庭經營只不過是合作經濟中一個經營層次，是一種新型的家庭經濟。它和過去小私有的個體經濟有著本質的區(qū)別，不應混同”。自此，決策層關于農村基本制度的爭論告一段落，家庭聯(lián)產承包制在全國普遍化。

1984年的中央一號文件提出：“延長土地承包期，鼓勵農民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經營。土地承包期一般應在十五年以上。”這項政策被簡稱為“十五年不變”，也被稱為“第一輪承包”。

1993年的中央十一號文件又將土地承包經營期限延長至三十年。這項政策被簡稱為“三十年不變”，也被稱為“第二輪承包”。該文件還指出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地的辦法?！?/p>

1999年《中華人民共和國憲法》明確提出“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”。

2008年黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”

2013年中央一號文件要求，健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

2、農地從兩權分離到三權分置

農村經濟改革后，形成了農地兩權分離的狀態(tài)，即所有權屬集體，土地使用權，即承包權歸農戶家庭。

進入新世紀第二個十年，農地經營權這個概念頻頻出現(xiàn)，其前提是越來越多的農村勞動力進城，脫離農業(yè)生產，農地有了向種糧大戶流動的現(xiàn)實基礎。農地經營權從承包權中獨立了出來。

2014年的中央一號文件基于黨的十八屆三中全會精神，對農村土地制度改革進行了全面具體部署，提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”，即實現(xiàn)農村土地所有權、承包權和經營權的“三權”分置。

2017年，農業(yè)部門開始著手進行農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。確權登記頒證成為穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系的制度保障。

黨的十九大報告的表述是：鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。

（二）土地要素涵蓋農村集體用地及農民宅基地。

受現(xiàn)有制度的局限與制約，農村集體經營性建設用地無法自由流轉，導致其利用粗放或閑置。農民擁有的宅基地，只能自用，并不具有資產價值。

1、深化改革將農民的財產權落到實處

過去，計劃經濟體制下統(tǒng)派購制度將農民的利益向城市和工業(yè)輸送。改革后，土地制度再次成為剝奪農民利益的工具，地方政府具有合法低價強征農民土地和獨家出讓土地的權力，土地性質的轉換——從農地轉換為建設用地帶來的增值收益與農民無關，地方政府成為主要獲益者，由此引發(fā)了大量的土地糾紛。

另一方面，由于現(xiàn)有的集體建設用地流轉、抵押受限，土地價值無法充分體現(xiàn)，利用效率低下，利用方式粗放。

2014年1月，《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》發(fā)布。其中指出要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農民更多財產權利。讓農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

2019年，《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》提出：“在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計?！?/p>

2、高陵土地制度改革試點

西安市高陵區(qū)十多年的改革試點，圍繞激活土地資源進行了諸多嘗試，積累了不少經驗。

2008年，高陵被確定為陜西省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范試點區(qū);2009年，又成為西安市的該項試點區(qū)。

2012年，高陵縣被國家農業(yè)部確定為全國農村土地承包經營權流轉規(guī)范化管理和服務試點縣。試點主要任務是探索建立農業(yè)經營管理能力審查制度，規(guī)范規(guī)模經營主體流轉土地行為;建立健全農村土地承包經營權流轉市場，完善土地流轉管理和服務體系;引導農村土地承包經營權向專業(yè)大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。

這一年，高陵縣農村土地承包經營權流轉面積達8.1萬畝，累計引進各類農業(yè)企業(yè)120余家，建設以設施農業(yè)為主的現(xiàn)代農業(yè)示范園130多家，其中500畝以上規(guī)模的農業(yè)示范園50多家，土地流轉規(guī)模經營面積達到6.26萬畝，占總流轉面積的77%。

2014年以來，高陵區(qū)先后承擔國家新型城鎮(zhèn)化試點綜合改革、農村產權流轉交易市場建設試點、農村土地制度改革三項試點等六項國家級改革試點任務。

2015年，高陵又承擔“積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點”任務，三年試點圍繞三方面進行：一是保障農民集體經濟組織成員權利;二是積極發(fā)展農民股份合作;三是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

2017年，高陵區(qū)進行了全國首宗農村土地經營權網拍，農地入市探索走入深水區(qū)。

2018年，高陵區(qū)農村土地三項制度改革全域開展。完成“兩權”抵押貸款首個抵押物收儲案例，為全國“兩權”試點工作積累了經驗。土地承包經營權網上交易的做法被國家發(fā)改委在全國推廣。農村產權交易市場建設被農業(yè)部納入《黨的十八大以來農村改革試驗成果轉化清單》。

3、農民成為田園綜合體的股民

2020年1月16日下午，源田夢工場在一片震天響的鑼鼓聲中，高陵區(qū)張卜街道張家村和南郭村迎來了村集體經濟合作社的首次分紅。在400余干部群眾的共同見證下，30萬元分紅資金按既定程序發(fā)放到戶。

源田夢工場田園綜合體是高陵區(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，依托農業(yè)推進“農村+城市”融合發(fā)展的縮影。該項目投資（運營）主體由西安市源田農業(yè)技術開發(fā)有限公司與張家村集體經濟合作社、南郭村集體經濟合作社三方共同成立。

2012年，西安市源田農業(yè)技術開發(fā)有限公司與張家村合作，租賃200畝地種樹苗。隨著國家對農村、農業(yè)的重視，以及企業(yè)自身發(fā)展的需求，合作開發(fā)以創(chuàng)建現(xiàn)代農業(yè)、文化旅游、田園社區(qū)為一體的田園綜合體項目。

2018年初，源田夢工場開工建設，核心啟動區(qū)完成土地流轉1300畝，到2018年年底，累計投入資金近兩億元。該項目涵蓋高陵區(qū)張卜街道的張家村、南郭村兩個行政村，項目規(guī)劃面積約8平方公里，總投資30億元。

源田夢工場核心啟動區(qū)已完成源田會客廳、張南聯(lián)村（張家村與南郭村成立了聯(lián)合村）黨委、自然草坪教育區(qū)、兒童游樂區(qū)、生態(tài)餐廳 、農耕研學課堂 、鄉(xiāng)村集市售賣廳、生態(tài)采摘園區(qū)等區(qū)域的基礎建設。

農業(yè)項目已完成500畝園林造景及苗木花卉種植，引進荷蘭技術種植完成600畝各類果樹。2018年上半年，源田夢工場與京東商城果蔬供應新通路簽約，為新鮮果蔬供應城市的“CSA”計劃開辟了互聯(lián)網通道。

源田夢工場按照“基在農業(yè)、惠在農村、利在農民”的總體要求，始終將農民作為建設主體和受益主體， 讓農民分享發(fā)展紅利，實施“趣味生活家”培養(yǎng)計劃，通過與專業(yè)園林生產機構、手工藝品協(xié)會等合作，幫助農民向農藝師、花藝師、手工藝人轉變。

為解決源田夢工場高端民宿的用地問題，高陵以農村土地制度改革三項試點為契機，通過對張家村、南郭村兩村廢棄工礦用地集中，閑置宅基地有償退出等措施，為之提供了空間。同時，使7000名農民以土地入股的方式成為該項目的股民。合資公司每年向村集體合作社支付163800元的保底分紅，用于支付原土地承包權的村民土地使用費。

4、“共享村落”圓城市人一個田園夢

2018年的中央一號文件提出：完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

2018年7月，高陵區(qū)人民政府印發(fā)《西安市高陵區(qū)人民政府關于第一批“共享村落”（農民閑置宅基地和閑置農房使用權出租）的通告》，同意村集體經濟組織將農民閑置宅基地和閑置農房使用權，通過出租的方式與社會資本對接。

“共享村落”的目的使宅基地能夠更好利用，既增加農民收入又壯大集體經濟。這種模式盤活了農村長期閑置的大量宅基地和閑置農房，避免資源沉睡，充分發(fā)揮其財產價值，讓農民通過使用權暫時轉移獲得資產收益。

“共享村落”推出的第一批50戶房源均分布于張家村、南郭村。農戶委托村集體經濟合作社將閑置宅基地使用權和農房所有權在農村產權交易中心公開出租，出租年限不超過二十年，收益按9∶1的比例由農戶和村集體經濟合作社分配——這也是高陵農村土地制度改革試點中放活農村宅基地使用權、促進城鄉(xiāng)居民生活方式融合的一種新探索。

“共享人”獲得農民閑置宅基地和閑置農房使用權后，在租期內可用于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、創(chuàng)意、文化、商貿等產業(yè)，也可用于個人休閑居住及養(yǎng)老等用途。

首位“共享人”每年只花4000元租金，在鄉(xiāng)村擁有一套70平方米的房子，300多平方米的院子，和老伴過起了養(yǎng)雞、種菜的農家生活。

高陵區(qū)出臺相關辦法，“共享人”可以取得《不動產權證書》，享有新建權、改建權、轉讓權、經營自主權、經營收益權、融資抵押擔保權等一系列權益?！肮蚕砣恕比绻凇肮蚕泶迓洹边M行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，能享受到財政金融支持、稅費減免、科技創(chuàng)新激勵、創(chuàng)業(yè)企業(yè)資本市場融資獎勵等眾多優(yōu)惠政策。

“共享村落”，被自然資源部督察組稱為“宅基地‘三權分置探索中的創(chuàng)新之舉”。

人與自然和諧共處

黨的十九大報告提出：人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。

中國是一個人地關系極度緊張的國家。很長一個時期，墾荒、圍湖造田等擴大耕地面積的行為是被鼓勵的。但耕地外延擴張帶來嚴重的生態(tài)問題——水土流失。上世紀末，我國水土流失面積達到360萬平方公里，沙化土地面積174萬平方公里，占國土面積近兩成。這些地方大部分集中在西部。西部每年往黃河、長江流入的泥沙達二十多億噸，導致黃河和長江中下游的江河河床及湖庫不斷淤積抬高。甚至，黃河成了“懸河”。

1998年夏，長江、松花江和嫩江洪水泛濫，特大洪澇災害南北夾擊。中共中央、國務院出臺關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見，將“封山植樹、退耕還林”放在災后重建三十二字綜合措施的首位，并推出“退耕還林（草）、封山綠化、個體承包、以糧代賑”政策措施。

1999年8月6日，時任國務院總理朱镕基在延安視察時，提出“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的治理措施。

同年，陜西率先開展退耕還林試點。三年試點期將試點縣擴大為43個縣（市、區(qū)），其中，延安市13個縣（區(qū)）全部納入試點中。 2002年，退耕還林工程正式全面啟動時，全省有104個縣（市、區(qū)、林業(yè)局）被納入退耕還林工程。

退耕還林二十年，陜西省圓滿完成了國家下達的各項退耕還林建設任務，取得了顯著成效。1999年至2018年，累計完成國家下達的退耕還林計劃任務4033.7萬畝，其中退耕地還林1861.5萬畝，為全國第一。荒山造林1932.7萬畝，封山育林239.5萬畝，惠及230萬退耕戶915萬農民。森林覆蓋率由退耕前的30.92%增長到43.06%，凈增12.14個百分點，是歷史上增幅最大、增長最快的時期。有效治理水土流失面積9.08萬平方公里，黃土高原區(qū)年均輸入黃河泥沙量由原來的8億噸減少到4億噸。北部沙區(qū)每年沙塵暴天數(shù)由過去的六十六天下降為二十四天，綠色向生態(tài)脆弱的陜北地區(qū)延伸了400多公里，昔日的“黃土高坡”如今披上了綠裝。

國家投入的退耕還林政策補助，為廣大退耕戶提供了生活保障。截至2018年，全省915萬退耕農民人均獲得退耕補助3776元。退耕農戶不僅從國家補助中直接受益，而且由于基本生活有了保障，隨著耕地退耕，大量農村勞動力從糧食生產中解放出來，開始從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、設施農業(yè)、農村工商業(yè)或者外出務工，拓寬了增收渠道，收入穩(wěn)步增長，加快了農業(yè)產業(yè)結構調整步伐。目前，退耕區(qū)農民從事設施農業(yè)、林果業(yè)、草畜業(yè)和勞務輸出等收入已占到農戶總收入的70%左右，特別是經濟林果業(yè)得到快速發(fā)展。全省退耕還林發(fā)展核桃、紅棗、茶葉等經濟林總面積近1000萬畝，基本形成了秦巴山區(qū)以核桃、板栗為主，渭北旱塬區(qū)以核桃、花椒、柿子為主，黃土高原區(qū)以紅棗、山地蘋果為主的區(qū)域經濟林發(fā)展格局，并形成了一大批經濟林專業(yè)村、專業(yè)戶，為群眾脫貧致富奠定了堅實基礎。退耕還林實現(xiàn)了“國家要被子，農民要票子”的“雙贏”目標。

退耕農戶的生產方式發(fā)生了變化。糧食生產由廣種薄收轉向精耕細作、少種高產轉變;生產結構由以糧為主向多種經營轉變;畜牧業(yè)生產由自由放牧向舍飼養(yǎng)畜轉變;生產方式由小農經濟向市場經濟轉變。

退耕農戶的生活方式也發(fā)生了變化。農戶戶用沼氣得到迅速發(fā)展，煤、太陽能、天然氣等逐漸取代燒柴，成為農村生產生活用能的新選擇。

延安是全國惟一一個整體納入退耕還林（草）試點的地區(qū)。退耕還林工程是國家在延安投資最大、實施期限最長、覆蓋面最廣、群眾得實惠最多的生態(tài)建設項目，延安80%以上的農民通過退耕還林補助款直接受益，共涉及28.6萬農戶、124.8萬農村人口。截至2018年，退耕戶戶均獲得補助3.9萬元，人均9038元。退耕還林后，林業(yè)總產值由退耕前的1.7億元增加到130多億元;經濟林收入在農民收入結構中占主導地位;延安農民人均可支配收入從退耕前的1356元提高到2018年的11525元，其中農民收入的一半以上來自蘋果產業(yè)。

在扶貧攻堅戰(zhàn)中，退耕還林還成為貧困人口脫貧的有效載體。

陜西林業(yè)在全國率先向貧困戶開放一批森林（濕地）公園、一批國有林場、一批牡丹（花木）園、一批林業(yè)管護站、一批生態(tài)文明教育（森林體驗）基地，即“五個一批”開放工程，全省累計有2878名貧困人口在森林公園、國有林場等林業(yè)基層單位務工或經營，人均增收5000元以上。

林業(yè)產業(yè)成為推動貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收的綠色循環(huán)產業(yè)。陜西現(xiàn)有特色經濟林超過2240萬畝，林下經濟規(guī)模達到1820萬畝，林業(yè)產業(yè)產值達到1319億元，帶動貧困人口20.56萬戶66.09萬人，戶均增收952元。

據陜西省林業(yè)局扶貧辦資料顯示：2019年陜西生態(tài)扶貧惠及貧困人口51.84萬戶170.97萬人，較去年增加9.63萬戶27.09萬人。落實國家生態(tài)護林員政策，將貧困人口就地轉化為生態(tài)護林員。2016年以來，陜西共爭取國家生態(tài)護林員指標3.12萬名、資金6.97億元，實際選聘生態(tài)護林員5.03萬名，任務完成率高達161%，帶動18萬貧困人口達到穩(wěn)定脫貧標準;2019年新爭取指標1.47萬名，較好滿足了各地生態(tài)護林員需求。

2016年以來，陜西省累計安排貧困地區(qū)新一輪退耕還林264.82萬畝，占同期總任務的65.39%。2019年，退耕還林惠及貧困群眾超過13.30萬戶45.07萬人，戶均增收1423元。

新一輪退耕還林啟動，為陜西省生態(tài)脫貧提供了項目和資金支撐。2014年以來，通過優(yōu)先落實貧困地區(qū)擴大退耕還林規(guī)模的政策，將符合退耕還林條件的集中連片特困地區(qū)和重點貧困縣全部納入實施范圍，在年度任務安排上，優(yōu)先向貧困地區(qū)、貧困人口和貧困戶傾斜等措施，累計安排貧困地區(qū)退耕還林面積133.51萬畝，涉及貧困戶20.66萬戶、57.60萬人，直接補助資金達3.17億元，人均收入550元。同時還選聘身體狀況良好的貧困人員為護林員，給予一定的經濟補助，多措并舉，完成了生態(tài)脫貧目標，成效明顯。

退耕還林表面上看是生態(tài)問題，實質上是利益問題，根本上是經濟問題。將陡坡耕地和嚴重沙化耕地退耕還林，不僅能進一步遏制水土流失和風沙危害，改善生態(tài)環(huán)境，同時通過加強基本口糧田建設、農村能源建設、生態(tài)移民和后續(xù)產業(yè)發(fā)展等措施，擴大了林業(yè)經濟產業(yè)，帶動了農民增收致富，推動了區(qū)域經濟社會的協(xié)調發(fā)展。

甘肅也是實施退耕還林三個試點省中的一個。按國家有關部委部署，1999年甘肅開始試點退耕還林。全省首輪完成退耕還林2845.3萬畝，其中：退耕地還林1003.3萬畝，荒山造林1605.5萬畝，封山育林236.5萬畝，涉及全省14個市（州）、85個縣（市、區(qū)）、166.9萬農戶、728.5萬農村人口。

2007年，國家暫停退耕還林任務，轉入成果鞏固階段。甘肅在認真開展基本口糧田、農村能源、生態(tài)移民、補植補造后續(xù)產業(yè)及技能培訓等重點配套建設的同時，連續(xù)七年向國家申請啟動新一輪工程建設，從試點“要我退”變?yōu)椤拔乙恕薄?/p>

2014年，新一輪退耕還林工程啟動后，完成退耕還林還草657.8萬畝。同時，平涼、慶陽、天水、張掖等地，堅持把工程建設與森林城市、美麗鄉(xiāng)村、山水林田湖綜合治理等緊密結合，在加快規(guī)模推進中，已進入著手吸引社會投資，加大建設投入，提高工程質量的新階段。

隨著退耕還林工程的穩(wěn)步推進，甘肅生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，盎然綠色不斷拓展，蓬勃興起的生態(tài)旅游推動旅游業(yè)高速發(fā)展，全省國內旅游人數(shù)和旅游總收入分別較2000年的733萬人次、18.58億元，增加到2017年的23889.4萬人次、1578.7億元。到2017年，已累計建成650個專業(yè)旅游村，13937個農家樂，鄉(xiāng)村旅游持續(xù)突破7036萬人次，實現(xiàn)總收入127.5億元，帶動2.92萬建檔立卡戶、12.26萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。

退耕還林以來，甘肅農民生活條件、農業(yè)生產條件和農村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。最顯著的生態(tài)變化是農業(yè)受災面積和成災面積大幅減少，已分別由2000年的3006.18萬畝、2359.4萬畝，下降到2017年的741.35萬畝、417.12萬畝，相應減少了四分之三、五分之四，成災占受災的百分比也由78.48%下降到56.27%，其中在自然災害中占比超過80%的旱災，受災成災面積分別由2000年的2433.5萬畝、1955.9萬畝，減少至2017年的456.06萬畝、238.2萬畝，成為全省農業(yè)受災成災面積減少最直接原因。

農業(yè)生產條件改善，帶來甘肅農產品的連年豐產穩(wěn)產，其中年糧食產量由1999年的814萬噸，增產到2017年的1105.9萬噸，從2011年起穩(wěn)定在1000萬噸以上;油料、肉類年產量翻了一番，經濟林果年產量由1999年的125.74萬噸，增至2017年的397.15萬噸，增加三倍之多;主要農產品糧食、谷物每畝單產分別由2010年的232.2公斤、254.7公斤，增產到278.5公斤和303.4公斤，每畝相應增產約100斤。

大量農村勞動力從繁重的土地耕作中解放出來，在外出務工的同時，積極開展農副產品的貯藏、加工、運輸、銷售、旅游等活動，推動了農村二、三產業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化了農村產業(yè)結構，全省三次產業(yè)結構由1999年的 21∶45∶34調整到2017年的11.55∶34.34∶54.13，第三產業(yè)占比超過第二產業(yè)，獨占半壁。

長江上游也是退耕還林的主戰(zhàn)場。

重慶市山區(qū)范圍大、面積廣，山區(qū)農民脫貧致富的希望在山，潛力在山。持續(xù)不斷地實施退耕還林工程，使其成為了重慶歷史上最大規(guī)模的生態(tài)建設和產業(yè)發(fā)展項目之一，不僅扮綠了重慶的山川庫岸，還成為了政府精準扶貧與項目區(qū)林農脫貧致富的堅實依靠。截至目前，重慶共完成退耕還林工程建設2388.5萬畝，其中退耕地還林1126萬畝、荒山荒地造林1068.5萬畝、封山育林194萬畝。

結合退耕還林實施，重慶培育了一批特色林業(yè)區(qū)縣，建立了林果等產業(yè)基地1000萬畝，城口核桃、榮昌筍竹、江津花椒、萬州檸檬、巫山脆紅李、忠縣柑橘、奉節(jié)臍橙、黔江蠶桑、秀山金銀花、酉陽油茶等成為當?shù)靥厣еa業(yè)和農村經濟發(fā)展、農民增收致富的新增長點，托起了工程區(qū)綠山富民美麗的夢。

據統(tǒng)計，截至2018年，重慶市退耕還林產業(yè)基地實現(xiàn)收入65億多元，退耕還林發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游實現(xiàn)收入23億多元，林下種養(yǎng)殖業(yè)實現(xiàn)收入18億多元;政府向退耕農戶累計發(fā)放退耕還林補助資金219億元，戶均8200元，人均2400元;年轉移退耕農戶富余勞動力280萬人，外出務工勞務收入達440億元。同時，通過開展基本農田、農村能源、生態(tài)移民、后續(xù)產業(yè)、補植補造等專項工程建設，提高了工程區(qū)基本口糧田數(shù)量和清潔能源利用比例，項目區(qū)的基礎設施和廣大退耕農戶的生產生活條件普遍改善。

二十年來，無論在西北的黃土高坡，還是西南的窮山惡水，退耕還林還草就像一位神奇的魔術師，把昔日的荒山禿嶺變成了綠水青山和金山銀山，結束了延續(xù)中國幾千年的毀林開荒歷史，讓農民徹底跳出“越窮越墾，越墾越窮”的歷史魔咒。

習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上強調，要擴大退耕還林、退牧還草，有序實現(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息，讓河流恢復生命、流域重現(xiàn)生機。

2014-2018年，新一輪退耕還林還草目標連續(xù)五年寫進《政府工作報告》，體現(xiàn)了黨和政府通過實施退耕還林還草改善生態(tài)、改善民生的決心。退耕還林還草工程作為我國政策性最強、投資最大、涉及面最廣、群眾參與度最高的一項生態(tài)建設工程，將推動我國生態(tài)文明和美麗中國建設實現(xiàn)質的飛躍。

城鄉(xiāng)平衡發(fā)展“融”字當先

當前我國鄉(xiāng)村常住人口為5.64億，到2035年，將仍會約有4億人居住在鄉(xiāng)村。這樣一個人口結構說明，如果城鄉(xiāng)不能融合發(fā)展，城市對鄉(xiāng)村各種資源的虹吸效應所導致的鄉(xiāng)村衰落現(xiàn)象就無法消失，鄉(xiāng)村振興目標也無法實現(xiàn)。

“兩個一百年”奮斗目標實現(xiàn)的短板皆為“三農”。如果說脫貧攻堅戰(zhàn)是補齊建成小康社會短板，那么，城鄉(xiāng)融合就是在補齊建國一百年將中國建成一個富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的短板。體制成本只有在城鄉(xiāng)融合中得到核減。

2019年，《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布，該《意見》以協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。

《意見》為城鄉(xiāng)融合設定了三個階段性目標。

到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場基本建成，金融服務鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。城鎮(zhèn)化進入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。

到本世紀中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)。

今年，《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》提出：對標全面建成小康社會加快補上農村基礎設施和公共服務短板。

我國城鄉(xiāng)差距最直觀的表現(xiàn)是，農村基礎設施和公共服務落后，例如，城鄉(xiāng)間在教育、醫(yī)療方面存在較大差距，城鄉(xiāng)人居環(huán)境也存在較大差距等等。《意見》從提高城鄉(xiāng)公共服務水平、加快城鄉(xiāng)基礎設施建設等出發(fā)，提出建立健全城鄉(xiāng)教育資源均衡配置、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、城鄉(xiāng)公共文化服務體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保險制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系、城鄉(xiāng)路網統(tǒng)一規(guī)劃建設等具體措施。隨著農村基礎設施條件改善和公共服務的全覆蓋，鄉(xiāng)村的稀缺價值使得其具有了與城鎮(zhèn)同等的吸引力，勞動力等資源要素在城鄉(xiāng)的流動將會達成一種平衡，進而促使城鄉(xiāng)間的發(fā)展協(xié)調。

促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，需“融”字當先。從這個意義上看，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，將是未來中國解決“三農”問題的重中之重。