管理倫理視角下我國制度反腐問題研究

藍(lán)宇

摘 要：腐敗行為是公共管理倫理的頑疾，制度反腐是管理倫理在制度領(lǐng)域選取的反腐敗手段。管理倫理的實現(xiàn)必須要依靠制度。全面從嚴(yán)治黨背景下反腐倡廉不斷推進(jìn)，對制度反腐也提出了更高的要求。文章就反腐敗制度方面存在問題進(jìn)行了分析并提幾點建議措施。

關(guān)鍵詞：公共管理倫理;制度反腐;制度

在公共管理倫理中，“公共權(quán)力”備受關(guān)注，對權(quán)力所屬與權(quán)力立場問題的探討是其核心。在探討過程中“權(quán)為民所用”逐漸被確立為公共管理價值目標(biāo)。腐敗，一直是侵蝕國家健康肌體的毒瘤，常常表現(xiàn)為“公權(quán)私用”，法國近代思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，表明了對權(quán)力限制的重要性。制度對公共管理倫理的實現(xiàn)意義重大，公權(quán)私用的制度防范是其中的重要內(nèi)容。

一、管理倫理的實現(xiàn)必須依靠制度

公權(quán)謀取私利的腐敗行為是公共管理中的頑疾，它依附在人性貪婪的病灶上難以祛除。對如何遏制腐敗的制度創(chuàng)制幾乎已成為公共管理制度創(chuàng)制的核心內(nèi)容。

制度反腐是指通過一定的制度設(shè)計和制度安排來遏制腐敗的發(fā)生。我國著名的腐敗問題研究專家李永忠指出“制度反腐有兩個層次，第一個是淺層次的制度，往往就是人們通常理解的那一種制度，它是以條款規(guī)章的形式表現(xiàn)出來的。第二個就是深層次的制度，是保障這些條款能得以實行的組織體系。只有這個組織體系的權(quán)力架構(gòu)科學(xué)合理了，那些條款才能保證實行?！北疚恼J(rèn)為淺層次的制度與深層次的制度是具體行為要求與實施的組織保障的結(jié)合。

制度反腐是管理倫理在制度領(lǐng)域選取的反腐敗手段。中國成立以后，我國的反腐經(jīng)歷了運動式反腐、權(quán)力反腐和制度反腐三個階段。腐敗無孔不入，只要存在權(quán)力的地方就有發(fā)生腐敗的可能，即使在新中國剛成立之時，在一窮二白的生存境遇中，仍然也存在腐敗。社會主義建設(shè)初期，毛主席采取運動的方式來解決當(dāng)時黨內(nèi)出現(xiàn)的不正之風(fēng)和腐敗問題。運動式反腐雖群眾參與性強、覆蓋面廣，但對政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展造成了一定的沖擊，十一屆三中全會后，中央決定停止搞運動。這一時期的反腐方式雖較為便捷易操作，但隨意性較強，會因領(lǐng)導(dǎo)者的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)者的注意力而發(fā)生變化，其長效性和持續(xù)性有待進(jìn)一步完善。

2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》頒布，這兩個條例相比之前的各種措施，呈現(xiàn)出制度的力量這一特點。制度的可操作性、規(guī)范性和約束力與監(jiān)督的質(zhì)量和實際效果密切相關(guān)。隨著兩個《條例》的實施，中國的反腐機(jī)制將轉(zhuǎn)為從源頭著手遏制，在2003年也還有很多諸如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)條規(guī)和行政法規(guī)相繼頒布實施。這一年制度反腐取得了很大進(jìn)展，是制度反腐史上具有里程碑意義的一年。

黨內(nèi)各項規(guī)章制度經(jīng)實踐檢驗，其理論也與時俱進(jìn)做調(diào)整與豐富，以適應(yīng)時代發(fā)展需要。如責(zé)任追究制度、干部回避制度、政務(wù)公開制度等做出了詳盡的規(guī)定。特別是在進(jìn)入新時代，黨中央更加注重制度建設(shè)，2015年版的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、2016年的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、2017年《中共產(chǎn)黨巡視工作條例》、2018年的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等都是通過健全制度最大程度上遏制腐敗發(fā)生。

制度反腐是我國在實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明目標(biāo)下的正確選擇。從它的政治意義上講，制度的功能就是給政治行為劃清界限，以此來約束、規(guī)范公共權(quán)力的行使。社會風(fēng)氣與政治制度往往是正相關(guān)的關(guān)系，通常良好的政治制度能夠促進(jìn)良好社會風(fēng)氣的形成。假若一個社會腐敗風(fēng)氣盛行，那么也不可能與其制度安排嚴(yán)重不合理、存在嚴(yán)重缺陷無關(guān)。因此，對腐敗這一現(xiàn)象，必須要用制度去規(guī)范和制約。個人的選擇必定要受到現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)和政治體制的約束，完善的制度能對人做出選擇——何種措施能實現(xiàn)最大收益的選擇，產(chǎn)生指引作用。只有建立個完善制度，形成體系，才能有效的防治腐敗。鄧小平曾言“不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就可能重新出現(xiàn)。”制度反腐是治理腐敗的最根本和最為重要的手段。

我國的制度反腐敗工作一直在向前推進(jìn)。橫向上中央加大了巡視的力度，由過去的臨時巡視發(fā)展為建立專職機(jī)構(gòu)的巡視，并且覆蓋面廣。“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機(jī)構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視”;縱向上表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上：中央部委、中央國家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）可以實行巡視制度，黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡視制度;巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即黨的中央和省自治區(qū)、直轄市委員會成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組。巡視組向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報告工作。同時也加大了有關(guān)制度反腐的法律法規(guī)建設(shè)，出臺了系列監(jiān)督法規(guī)等。

二、制度創(chuàng)制存在的問題分析

雖然，我國的制度反腐已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但能否說我們已經(jīng)建立健全了“不敢腐”的腐敗懲戒機(jī)制，“不能腐”的腐敗防范機(jī)制，“不想腐”的保障機(jī)制？答案顯然是否定的，我們還有很長一段路要走，必須在理論和實踐中進(jìn)行繼續(xù)探索，任重道遠(yuǎn)。

現(xiàn)行的反腐倡廉制度，散見于各種法律、政策文件中，其所涉及的面廣，規(guī)定也具體詳細(xì)。但總體而言，反腐敗制度仍然是政策性規(guī)定為主，完整配套的法制制度體系較為缺乏。應(yīng)急性要高于長效性，在實際操作中也存在不便，制度滯后于社會的發(fā)展。所以，盡管說現(xiàn)在反腐敗已經(jīng)取得了很大成效，出臺了不少反腐敗制度，但是與腐敗是一個永恒的課題。每年被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件不在少數(shù)，大案要案時不時出現(xiàn)，面對新情況的出現(xiàn)，在制度也因與時俱進(jìn)不斷完善。就目前我國實際情況而言，制度創(chuàng)制有如下幾方面問題：

（一）制度架構(gòu)不夠統(tǒng)一，系統(tǒng)性、嚴(yán)密性有待進(jìn)一步提高

長期以來，對制度反腐本身這個理論概念及其實踐都存在著一個共同的誤區(qū)，就是把反腐制度建設(shè)和規(guī)章制度建立完全的等同起來，認(rèn)為通過規(guī)章制度的建立就能夠從根本上解決腐敗問題。因為缺乏系統(tǒng)性，就很難發(fā)揮組合、系統(tǒng)優(yōu)勢，1+1>2的效果難以顯現(xiàn)，太過于分散，“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”并非長久之舉。如縣委書記作為“一把手”，對他的監(jiān)督就面臨著“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太弱”的問題。這種監(jiān)督缺乏其他相應(yīng)的制度與其呼應(yīng)，缺乏根基及其核心部件。缺乏保障性的機(jī)制，其他機(jī)制就很難發(fā)揮出設(shè)計之初想要達(dá)到的實際效果，因此對反腐敗的實現(xiàn)效果也大打折扣。反腐敗制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)要重視它的“源”問題，除了建立各項規(guī)章制度，更要建立“元”制度，為其他制度的實施提供保障。不光要反腐制度本身，還要有其他制度相配套。正如亨廷頓他所注意到的那樣，“在一個腐化成風(fēng)的社會里，采用嚴(yán)厲的反腐化的法令只會增加腐化的機(jī)會”，必須要建立一個完善的國家制度體系來反腐，而反腐制度作為其中的一個部分，和其他部分有效結(jié)合，才能更大效度的發(fā)揮制度反腐作用。

（二）制度制約的重心有所偏移，平衡性有待增強

反腐敗制度要既抓黨內(nèi)制度建設(shè)又抓黨外制度建設(shè)。黨內(nèi)制度需要國家、社會層面的他統(tǒng)籌謀劃，才能得以健全并取得實效。在所有的反腐敗制度安排中，執(zhí)政黨的黨內(nèi)反腐敗制度建設(shè)就要與社會反腐敗制度相聯(lián)系形成聯(lián)動性效應(yīng)。“內(nèi)部人監(jiān)督”這種做法，往往會表現(xiàn)出信息不對稱、有偏差，監(jiān)督力度不夠、和處理乏力等的問題。同時，在同一個時空層面上，輿論監(jiān)督制度、群眾監(jiān)督制度滯后于黨內(nèi)監(jiān)督制度，不在一個同發(fā)展層次上的互動、互補，其聯(lián)動效果自然也要差一些。因此，不僅是要在完善黨內(nèi)監(jiān)督上發(fā)力，而且在國家和社會層面的制度安排也要跟上步伐，這是時代對當(dāng)前制度反腐的要求。

（三）制度的操作性、執(zhí)行力有待增強

再好的法規(guī)、制度，若放在實踐中不便于操作，那還是會在很大程度上流于表面形式，實際操作可能會與制度本身產(chǎn)生一定的背離影響作用效果。好的法規(guī)也要切實的執(zhí)行有力才能行，否則就形同虛設(shè)。很多法規(guī)、制度沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，究其原因與沒有切實得到有力的執(zhí)行不無關(guān)系，所以提高制度反腐的有效性是十分有必要的，制度必須要以最大的力度去執(zhí)行，才能夠樹立制度反腐的權(quán)威。如每年在各重大節(jié)日中央幾乎都要下令禁止公款吃喝游玩，對迎來送禮做出限制和規(guī)定，這些行為是白紙黑字、明文規(guī)定所禁止的，但是違規(guī)的公款吃喝事件依舊還是會發(fā)生，這就是在某種程度上對制度的公然挑釁。

三、問題分析及制度建設(shè)思考

結(jié)合當(dāng)前我國制度創(chuàng)制與執(zhí)行的情況來看，反腐敗制度存在著這幾個缺陷：

第一， 公共管理制度創(chuàng)制的目的是制約權(quán)力。腐敗是“濫用公共權(quán)力謀取私利”，那么制度反腐的本意就是要通過創(chuàng)制制度來約束權(quán)力，制度是由黨和政府及其他群體組織的主要領(lǐng)導(dǎo)集體來研究、制定、實施的。換而言之就是這個集體既是制度的制定者，可對制度進(jìn)行修改和解釋，又是制度制約對象的其中一個部分，同時還是制度的執(zhí)行者，按照這種推理是制度執(zhí)行制定者、執(zhí)行者對擁有公權(quán)力的自我制約與限制，即自我反腐。制度外在的約束力如若不到位，那就成了自我反腐，反腐的有效性完全依附于擁有公權(quán)力人的道德品質(zhì)，那就跳出一個值得我們思考的問題，制度反腐敗的意義何在？

第二，缺乏制度制約的組織力量?？刂茩?quán)力通常會采用權(quán)力制衡的方式。在當(dāng)前的制度中，距離在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)“互相制約”、“民主集中”、“權(quán)監(jiān)督配比”這三大原則的妥當(dāng)安排，在現(xiàn)實的實踐中還是存在一定的差距。制度反腐必須要建立在建立了保障制度條款能得以嚴(yán)格實行的組織體系之上才能得以實現(xiàn)。雖然也建立了與管理權(quán)相抗衡的諸如黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督等，但也存在兩個問題，一是這些監(jiān)督或者說是監(jiān)督權(quán)限與行政管理權(quán)力之間是“有縫對接”的，或者某一種，它的力量不足以達(dá)到可與行政管理權(quán)限相抗衡的水平，有時候可能因為信息的不對稱而產(chǎn)生新的問題。二是所有的這些監(jiān)督權(quán)力，如果把它統(tǒng)一起來，其實也可以歸到公共管理權(quán)力中去，從而弱化甚至是喪失這些作用。

第三， 制度安排的技術(shù)品質(zhì)有待提高。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，制度可以有不同的劃分，在當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷深入的背景下，迫切需要一些法規(guī)制度的各項配套措施。創(chuàng)制的科學(xué)性、合理性嚴(yán)密性有效性等都可以進(jìn)一步的調(diào)整提高。根本性的問題就在于反腐敗制度的制約力應(yīng)產(chǎn)生于被制約權(quán)力之外的權(quán)力，并且是能夠與之相抗衡的新權(quán)力。而這種新的權(quán)力它也需要處于被監(jiān)督之中。

這些問題的探索需要一個過程，我們在制度建設(shè)的過程當(dāng)中需要“摸著石子過河”積極探索。

制度建設(shè)有以下幾點思考：一是要明確制度創(chuàng)制的目標(biāo)和功能。公共管理制度的創(chuàng)制是為了限制公共管理權(quán)力的范圍、運行程序及其有獨立的監(jiān)督力量，反腐敗制度的創(chuàng)制也應(yīng)該要達(dá)到這些方面的要求;二是突出法制性，增強制度的執(zhí)行力。與道德相比，法律是具有強制性，突出制度的法制性，一方面是彰顯了制度的地位，另一方面，強制力也是嚴(yán)格執(zhí)行的前提，執(zhí)行是實現(xiàn)創(chuàng)制制度目的的必由途徑;三是統(tǒng)籌全局，整體謀劃，要考慮制度的整體性;四是在結(jié)合我國制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，可借鑒國外部分規(guī)范內(nèi)容。

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